日本廢棄物管理政策的轉型

日本廢棄物管理政策的轉型

一引言隨著社會經濟的發(fā)展和城市化步驟的加快，城市生活垃圾、固體廢棄物的大幅增加，日本廢棄物管理政策愈來愈引起我國學者的關注，但是研究內容大部分是針對2000年后日本循環(huán)型社會廢棄物管理政策的探討，缺少日本大量廢棄型社會的廢棄物管理政策研究，由此忽略了前后政策之間的因果關系和轉變過程。本文從廢棄物處理責任、廢棄物處理技術等方面，剖析日本大量廢棄型社會的廢棄物管理制度，導出這種社會與管理體系下出現(xiàn)的各種問題，進而說明日本社會從大量廢棄型社會向循環(huán)型社會轉變的原因及其途徑。將1970-1999年界定為日本大量廢棄型社會時期，主要基于如下事實：1970年日本“公害國會”通過的“廢棄物處理法”，該法除了對“廢棄物”進行定義之外，還將廢棄物區(qū)分為“一般廢棄物”與“產業(yè)廢棄物”，并分別規(guī)定地方政府和企業(yè)的廢棄物處理責任；1970年后，為了達成廢棄物減量化目標和環(huán)境衛(wèi)生保護目標，日本大規(guī)模地推廣和普及焚燒處理技術和填埋場處理技術；2000年是日本循環(huán)型社會的“元年”，日本國會通過《循環(huán)型社會形成推進基本法》并修訂《廢棄物處理法》，廢棄物的定義、處理責任和處理技術都有了很大的變化。二廢棄物處理責任日本《廢棄物處理法》將廢棄物分為一般廢棄物、產業(yè)廢棄物，并明確規(guī)定了國民、企業(yè)和政府的廢棄物處理責任（排放者責任原則），其中國民責任是國民必須協(xié)助國家和地方公共團體開展廢棄物減量、正確處理的相關對策措施。具體如下：——生活垃圾的分類處理：可燃燒；不可燃燒；粗大垃圾（電視、冰箱等）；玻璃、塑料瓶?！袷卣贫ǖ囊话銖U棄物處理計劃：把分類的垃圾正確地送到指定垃圾收集點。——一般廢棄物的處理責任：各市町村必須制定該區(qū)域內一般廢棄物的處理計劃，并根據該計劃在各自區(qū)域內不使生活環(huán)境受到影響的情況下，對一般廢棄物進行收集、搬運以及處理、處置。其中收集、搬運過程一般委托給第三方回收公司①。除此之外，為了減少廢棄物的排放量，垃圾有償化也是各市町村的一項任務。它是根據地區(qū)情況由各市町村自定，現(xiàn)行的方法有：計量回收制、定額回收制和超量有償回收制等。從征收費用的方式，還可分“指定垃圾袋方式”和“粘貼方式”②。——產業(yè)廢棄物的處理責任：作為一般原則，企業(yè)必須自己處理其產業(yè)廢棄物。具體處理方法有：自家處理方式，該方式必須有主務大臣的認定；委托第三方廢棄物處理公司處理方式，這個方式是現(xiàn)行方式中最常用的方式，排放者承擔處理成本委托第三方廢棄物處理公司處理。除此之外，在產業(yè)廢棄物處理過程中，為了防止非法丟棄，企業(yè)不僅履行排放者責任原則，同時還要遵守和執(zhí)行產業(yè)廢棄物管理票④的義務。三廢棄物處理技術大量廢棄型社會中，廢棄物的增加和環(huán)境質量的惡化被視為發(fā)展的必然結果，廢棄物產生不受政策限制，因此廢棄物物處理技術主要是圍繞處理、處置技術而展開的，這就是所謂的末端處理技術。焚燒和填埋技術是日本大量廢棄型社會最有代表性的廢棄物處理技術。以1997年為例，全國產業(yè)廢棄物焚燒設施有4066家；一般廢棄物焚燒設施有1641家，居發(fā)達國家首位。因此，日本廢棄物處理也被稱為“焚燒主義”。填埋處置的目的是在不影響生活環(huán)境的情況下，適當地貯存廢物，利用自然界的代謝功能達到廢物的穩(wěn)定、無害化處置。為達到這個目的，填埋處置的實施方法很重要，需要考慮廢物種類、填埋場的位置、地區(qū)的氣候條件等諸多因素。根據上述目的和實施方法，日本的填埋分為穩(wěn)定型填埋場、管理型填埋場和隔離型填埋場?！€(wěn)定型填埋場：產業(yè)廢棄物中只接受金屬廢料、橡膠廢料、廢塑料、廢玻璃、廢混凝土和廢陶瓷等5種有害物質滲出的危險性較低的廢棄物。——管理型填埋場：不能在穩(wěn)定型填埋場里填埋的產業(yè)廢棄物，一般廢棄物中除了“特別管理一般廢棄物”都可在管理型填埋場里填埋?！綦x型填埋場：以“特定固體有害廢棄物”⑥及“特別管理一般廢棄物”作為填埋對象。四末端處理技術的問題1.財政負擔與廢棄物問題末端處理技術面臨的第一個問題是，垃圾處理成本的不斷增加和廢棄物排放量的不減量問題。垃圾處理費是日本地方政府的一大財政支出，占衛(wèi)生費的40%左右，因此清掃費給市町村帶來很大的財政負擔。圖1、圖2分別表示1989-1998年的垃圾處理費用和一般廢棄物排出量的變化。圖1垃圾處理費用的變化資料來源：《循環(huán)型社會白書》，2002。圖2一般廢棄物排出量變化資料來源：《循環(huán)型社會白書》，2002。由圖1可以看出：1989年到1993年期間，垃圾處理費用（總經費和單位支出額）在不斷增加；1994年日本受到泡沫經濟崩潰的影響，垃圾處理費用出現(xiàn)下降；但之后垃圾處理費又有所增加或呈現(xiàn)平穩(wěn)增加狀態(tài)。由圖2顯示可以看出，以1993年為界，其前后的一般廢棄物排出量就“排出總量”和“單位每人排出量”而言幾乎沒有大的變化。2.焚燒處理與二惡英問題二惡英問題的出現(xiàn)，暴露出末端處理技術——焚燒處理技術的極限⑥。日本是世界上二惡英排出最多的國家，其中80%的二惡英來自市町村的垃圾焚燒設施，表3是主要發(fā)達國家的二惡英排出量的比較。從表3可知，日本的二惡英排出量分別是德國的約12倍，瑞典的約181倍。3.廢棄物處理與填埋場問題廢棄物處理成本的不斷增加和廢棄物不減量的矛盾，導致廢棄物填埋場嚴重不足。圖3顯示了1989年到1998年間日本一般廢棄物填埋場的可利用年限與可利用容量的變化情況。1995年后廢棄物填埋場可利用年限有明顯增加趨勢，這是由于廢棄物減量化獲得成功，最終填埋場使用期限一再延長以及隨著最終填埋場的新增使得可利用容量增加的結果。從1998年的情況看，日本全國一般廢棄物填埋場的可利用年限為12.4年，首都圈為10.3年。填埋場嚴重不足的是產業(yè)廢棄物，1998年的可利用年限為全國平均3.1年，首都圈為0.7年（表4）。4.廢棄物處理與非法丟棄問題圖4是1993-1998年產業(yè)廢棄物不法投棄次數和投棄量變化情況的表示。對于投棄量而言，投棄次數急劇上升說明，隨著非法投棄防止規(guī)制的強化，不法投棄向多頻率小徑口轉移。1997年度不法投棄事件中排放者占51%最多，其次是無許可者12%，有許可者7%。從排放者投棄動機來看，“為了節(jié)約處理成本”約占73%，其次是“開始就計劃投棄”約18%，“因為處理廠太遠”約占4%。這些數據顯示，排放者不法投棄的原因在于通過投棄得到經濟利益，而其背后的最大原因是日本大量廢棄型社會的廢棄物不減量特征。圖5表示1990-1998年產業(yè)廢棄物排放量的變化情況，90年代成為日本“失去的10年”，雖然經濟不景氣但是產業(yè)廢棄物排放卻顯得很景氣，一直保持高排量不減量。在這種經濟不景氣廢棄物不減量的情況下，企業(yè)自己處理其產業(yè)廢棄物，出現(xiàn)“節(jié)約處理成本獲取利益”的行為是可以理解的。五采取的措施諸多廢棄物問題的突出反映出以末端處理技術為核心的廢棄物管理制度的極限。日本政府和學界通過認真分析后逐漸認識到，問題的根本原因在于以“大量生產、大量消費、大量廢棄”為特點的大量廢棄型社會的發(fā)展模式，因此應逐步建立并推廣以再生利用為目的的廢棄物管理政策，進而推進生產、消費等社會發(fā)展模式的轉變（表5）。日本向循環(huán)型社會的轉變經歷了10年的準備過程，這些法律的頒布和修訂為日本社會從大量廢棄型社會邁向循環(huán)型社會奠定了基礎。六結論與啟示依靠制度、技術支撐的日本廢棄物管理體系在短期內推進了大量廢棄型社會的發(fā)展，但在長期發(fā)展過程中，這個管理體系很難維持大量廢棄型社會的可持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)了二惡英、填埋場不足等諸多廢棄物問題，暴露出大量廢棄型社會的可持續(xù)發(fā)展的極限。在這種社會經濟發(fā)展背景下，日本政府以立法和修訂法律的方式推進了以再生利用為目標的廢棄物管理政策，進而使日本大量廢棄型社會在理念與實踐上向循環(huán)型社會邁進了一步。日本廢棄物管理政策對我國有如下啟示。1.有償回收政策的嘗試當前，我國在城市固體廢棄物管理方面，政府是唯一的責任人，從垃圾的清掃、收集、運輸到處理，全部費用和管理工作均由政府包辦[1-2]。這種管理方式與日本“大量廢棄型社會”的市町村處理責任相近，其結果是排放者（家庭或廠商）生產垃圾的私人邊際成本等于零，導致垃圾排放量遞增、政府投入垃圾管理的財政支出也不斷增加。地方政府為了減輕財政負擔，選擇了“不法投棄”把垃圾運到城郊裸露堆放、自然填溝或填坑，河流沿岸甚至成了天然垃圾堆放場，而這種不適當處理的后果不僅使環(huán)境（大氣、水體和土壤）受到污染，周圍居民的生活環(huán)境和生命健康同樣受到不同程度的影響甚至威脅。實施廢棄物有償回收制的效益在于通過價格的激勵信號減少廢棄物的排放量，從而降低廢棄物處理量及最終填埋量，并且節(jié)約處理費用，減輕環(huán)境承載力，同時亦可為回收活動提供部分費用。研究表明，城市固體廢棄物的有償回收具有減少廢棄物排放的效果[3-4]。因此，我國在城市固體廢棄物管理政策中可以考慮有償回收政策的嘗試。2.加快資源化處理的進程城市生活垃圾資源化處理的理論依據是循環(huán)經濟理論。如果不遵循物質運動層次的“循環(huán)”規(guī)律進行填埋處置，鑒于日本“大量廢棄型社會”的填埋處置經驗：城市固體廢棄物數量急劇增加，造成垃圾填埋場的剩余填埋能力銳減，使日本面臨空前的“填埋危機”；填埋方式導致水體污染與土壤污染等二次污染。當前我國城市生活垃圾的主要處置方式是“填埋方式”，占全部垃圾處理的85%[5]。因此，根據日本的經驗教訓，在當前原生材料價格不斷上漲、我國國民經濟發(fā)展對資源需求不斷增加的狀況下，我國應該加快對城市生活垃圾的資源化處理進程。在資源化處理過程中應該遵循的事項是：遵循循環(huán)經濟的抑制產生(Reduce)、再使用(Reuse)、再生利用(Recycle)的“3R”政策和其抑制產生、再使用、再生利用的“優(yōu)先順序”；遵循生命周期評價來選擇再生利用技術——物質循環(huán)和熱循環(huán)。3.實施垃圾分類排放政策日本國民根據《廢棄物處理法》對廢棄物分類排放。不同地區(qū)的廢棄物分類各有不同，有些地區(qū)廢棄物分類多達20種。全日本約有60%的市鎮(zhèn)村廢棄物分類在10種以下，40%的市鎮(zhèn)村廢棄物分類在11種以上[3,6]。研究表明，廢棄物分類數每增加1種，廢棄物人均日排放量就會減少1%-2%[3]，這證明廢棄物分類排放是促進資源化處理的一項重要措施。因此，我國亦應通過補貼或押金返還制度等經濟手段鼓勵市民進行垃圾分類排放。注釋①從事一般廢棄物收集或者搬運活動的從業(yè)者必須獲得其所屬轄區(qū)市鎮(zhèn)村長的批準。但是，專以再生利用為目的從事一般廢棄物收集或者搬運的企業(yè)及其他環(huán)境省令規(guī)定的企業(yè)不受此限。②“粘貼方式”：用于垃圾袋里裝不下的粗大垃圾，不包括電視、冰箱、洗衣機和空調。居民可從附近的銀行、郵局申請并購買粘紙。③從事產業(yè)廢棄物物收集或者搬運活動的從業(yè)者必須獲得管轄