公管理學徐雙敏黎明

公共管理的內涵公共管理，是社會公共組織通過觀念和手段的不斷創(chuàng)新，為增進公共利益及社會協(xié)調發(fā)展，對日益多樣復雜的公共事務及公共組織自身進行調節(jié)和控制的活動。公共管理與企業(yè)管理比較的不同特點（1）管理目標不同（2）管理手段不同（3）管理結果的衡量標準不同公共管理與行政管理比較的不同特點（1）管理的理念不同（2）管理主體不同（3）與外部的環(huán)境關系不同（4）管理方法不同（5）管理的目的不同公共管理學與管理學1.公共管理所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。涵義：（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；（2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容會隨著社會變遷不斷調整；（4）公共管理來自民眾的授權并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準；（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。公共管理活動具體類型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；（2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動，包括行政機關、立法機關、司法機關，以及軍隊警察等國家機器的各個部門的管理；（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。.2.公共管理學公共管理學是一門運用包括管理學、經濟學、政治學在內的多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。特點：（1）公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業(yè)管理。（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。棚（才3者）公共管理掀重視與外部屬環(huán)境的關系柜，強調以最拖高管理者的堆戰(zhàn)略設計、制政策設計為寺核心。誓（隱4王）公共管理贏不等于碰“卡政府管理貸”運，而意味著佩一種新治理憤。她（冰5鮮）公共管理銳強調價值調繭和與責任，是重視羽4E故，即經濟（辟Econo犧my非）、效率（認Effic躍iency諒）、效能（宅Effec伙tiven像ess存），公平（護Equal險ity虛）。半（針6魂）公共管理削關注和重視場政府改革與系再造。絨（頓7勒）公共管理嶼是一個不同勿學科共同參災與的研究領垮域。當前特點：退（早1盞）鮮明的實宣踐導向性尸（潤2雜）理論上的駛包容性芽（貫3趣）學科的年秧輕性補公共管理的謎理論與實踐臨的發(fā)展仙第一節(jié)決宗公共管理學唉的理論淵源慘重點分析管妹理學和當代孤經濟學理論嶄對公共管理惡學的影響。槳一、管理理忘論悼（一）古典允學派理論艦弗里德里克內·交泰勒（宰Frede污rick親W.Ta蛋ylor貨）為代表。濱古典學派關披注的焦點是槳“摘效率轟”尸和家“嫁經濟悔”貨。景管理主義對余公共管理學飾的一個重要畢啟示是，管孕理作為一種嫂純手段性的義活動具有共曬通性，它所遵包含的一系餓列原則，既基可用于私營吐企業(yè)，也適轟用于公共部棍門。殿（二）行為出學派理論勸通過梅奧（演J.E.藝Mayo探）的著名霍罷桑實驗，證銀實了人不是編單純追求經涌濟利益的，籠生產效率主困要取決于士綿氣的高低。姜霍桑實驗用允“范社會人鑄”急的概念取代言了家“裕經濟人老”技的概念，同揉時將非正式氣組織的概念題引入管理學疾。促（三）決策干學派理論返決策學派以仿赫伯特扛·澤西蒙（哪Herbe很rtA.窄怖Simon傭）為開端。至西蒙指出，略決策在行政誘中處于中心筆地位，管理料就是決策。挨決策在管理高的各個層面竭存在，但在科領導高層尤踐為重要。鳥決策學派的膊另一位代表槽人物查爾斯遲·廢林德布洛姆撞（缺Charl桑esE.腿Lind虜blom抵）提出漸進震決策理論。撫（四）系統(tǒng)鏟學派理論墊系統(tǒng)學派以色切斯特公·最巴納德（欺Chest福erI.飯Barn吉ard戒）將組織視忙為一個社會呆系統(tǒng)而得名故。禮20為世紀邀60指－掠70花年代，系統(tǒng)遣學派又發(fā)展棗出兩大理論行，一是生態(tài)反理論，二是息權變理論，兵（五）新管蚊理主義理論觀新管理主義誦是仆20敬世紀致80環(huán)年代以后在串信息革命背臟景下產生的支理論。時還處于發(fā)展本變化中的新拔管理主義主要要包括如下氣幾個方面。只1.耗企業(yè)再造理黨論。按仰所謂企業(yè)再遭造是指為了抵取得業(yè)績的云革命性進步能，從根本上衣重新思考，宅徹底改造業(yè)頸務流程。其販中衡量績效殼的關鍵指標棉包括產品和譯服務質量、態(tài)顧客滿意度勝、成本、員獲工工作效率歉。中2.牌虛擬企業(yè)。吃糞虛擬企業(yè)是恨指把不同地扯區(qū)的現(xiàn)存資割源迅速組合宰成為一種沒約有圍墻、超帽越時空約束梁的企業(yè)模式嗎，它是依靠化電子網絡手殿段的聯(lián)系，巧實現(xiàn)統(tǒng)一管飯理的經營實金體并能以最再快的速度推玻出高質量、致低成本的新肆產品。的3.政學習型組織造。拘抹所謂學習型償組織是指通無過培養(yǎng)彌漫僻于整個組織迫的學習氣氛當而建立起來或的一種符合魚人性的、有霞機的、扁平窯的組織。這禁種組織由多夏個創(chuàng)造型團仁隊構成，由胳于組織成員做具有共同的謊愿景，所以愿具有持續(xù)的而學習精神，孔是一種可持輸續(xù)發(fā)展的組宴織。呢二、當代經削濟學理論晨（一）公共咳選擇理論外公共選擇理地論（礙Publi仰ccho節(jié)icet儉heory猶搶）產生于欠20簡世紀怠40虧年代末，到飲60轉年代末形成疤一種學術思咸潮。詹姆斯耀·質布坎南（領James安.M.氏Bucha婆nan帶）是這一理借論的代表人射物。頂所謂公共選仆擇，就是通委過集體行動侵和政治過程俊來決定資源舍在公共領域搭的分配，是秩人們選擇通婦過民主政治熔過程，將個上人的私人選沸擇轉化為集嘴體選擇的一誠種過程或機算制。公共選楊擇理論可以飽定義為非市甚場決策的經彈濟研究，或倚者簡單地定何義為把經濟構學應用于政做治科學。星公共選擇理桐論認為，人株類社會由兩到個市場組成皮，一個是經芒濟市場，另夕一個是政治殲市場。公共頸選擇理論試輕圖把人的行摸為的這兩個蘋方面納入一燒個統(tǒng)一的分拌析框架，用驚經濟學的方樹法和基本假餓設來統(tǒng)一分戴析人的經濟付與政治行為崗，從而拆除坡了經濟學與怒政治學的傳六統(tǒng)壁壘。臉公共選擇具射有羅3棋個規(guī)定性：阿第一，集體簽性。第二，厲規(guī)則性。第序三，非市場斤性。陳政治市場和孫經濟市場在艱交易上存在雙著馳3己個重要差別難。暢公共選擇理兄論對公共管殼理學的踩3究個理論啟示聽。轟（二）政府賊失敗論伶“憤政府失敗浮”裳（匙Gover肥nment驗fail苦ure處）是以布坎衛(wèi)南為代表的薪公共選擇學悶派在分析市甲場經濟條件臨下政府干預族行為局限性菜或非市場缺秀陷時所涉及僑的一個主題牲，也是公共貞選擇理論的小一個核心論團題。飾所謂除“難政府失敗英”純，是指個人籌對公共物品勉的需求在現(xiàn)櫻代代議制民春主政治中得金不到很好滿滑足，公共部庫門在提供公箭共物品時趨豈向于浪費和泛濫用資源，把公共支出成曲本規(guī)模過大燃或者效率降章低，政府的畝活動達不到擦預期的目的省這樣一些情郵況。為什么鑒政府干預會離產生診“著負效應欲”娘以及如何從接制度上彌補魚這些缺陷？詠對這些問題爹的回答就構心成了公共選樓擇理論的禽“筋政府失敗論智”副。必1.尼公共決策失槳效。染相對于市場辱決策而言，宰政治決策是笛一個更加復美雜的過程，絨具有相當程談度的不確定巷性，存在著枯諸多困難、哀障礙或制約手因素，使得切政府難以制忠定并實施好宋的或合理的訴公共政策，桌導致公共決黃策失效。嗚在布坎南等億人看來，導送致公共決策轉失誤的原因用是多方面的鏟：帥（梢1迅）社會實際驅上并不存在繁作為政府決塌策目標的所壩謂公共利益船。辛（鞠2鍛）即使現(xiàn)實拔社會中存在堅著某種意義膊上的公共利悲益，但現(xiàn)有壤的公共決策魄機制卻因其退自身的內在宋缺陷而難以頌達到實現(xiàn)這舟種利益的目非的。另（諒3套）決策信息鳴的不完全性橫。壟（域4框）選民的維“惱短見效應理”衛(wèi)。緒（者5獵）選民的爪“敘理性而無知東”捆。煎2.備政府工作機押構的低效率供。惱（窄1皮）缺乏競爭承性壓力。只（形2禮）沒有降低似成本的激勵裳機制。香（近3趙）缺乏監(jiān)督徹信息。訊3.疼政府的內部廟性與擴張。偽政府的內部耀性（獅inter籌nalit汪ies愿）是指公共果機構尤其是觀政府部門及特其官員追求從自身利益或炎組織自身的稍目標而非公盲共利益或社驗會福利。刷政府部門的嬌擴張包括政會府部門組成砍人員的增加柔和政府部門稼支出水平的積增長。答以美國為例緣，繁1929胖年美國政府醒的總開支占田國民生產總拒值（儀GNP烤）的么10%稍，而在協(xié)1949甲年占桌23%側，流1987偵年占蛋34%貴。倘4.忍政府的尋租嘉活動。捐尋租（械Rent-杯seeki勝ng蘿）活動是指賣人類社會中度非生產性的賣追求經濟利栽益活動，或項者說是指那照種維護既得寶的經濟利益死或是對既得犬利益進行再亡分配的非生愧產性活動。姑尋租是政府慶干預的副產仍品。當政府岸干預市場時脈，就會帶來由以雁“喘租金次”殲形式出現(xiàn)的厲經濟利益。范尋租是指用鑼較低的賄賂前成本獲取較千高的收益或誕超額利潤。避現(xiàn)代社會中汁的尋租活動濤，是利用行姑政法律的手絹段來阻礙生仿產要素在不丑同產業(yè)之間叢自由流動、執(zhí)自由競爭，鵲以維護和攫矛取既得利益畜。尋租活動腎導致秧“振政府失敗荒”效，因為它導叮致經濟資源椒配置扭曲，話或說它是資辰源無效配置條的一個根源記；作為一種塊非生產性活托動，它并不廣增加任何新懇產品或新財惜富，只不過珍改變生產要唐素的產權關她系，把更大掏部分的國民史收入裝進私芳人腰包；它尤也導致不同啄政府部門間品官員的爭權消奪利，影響磁政府的聲譽技和增加廉政桌成本，導致冷社會資源浪衰費。駝“若政府失敗論徑”忍對于公共管如理學具有十秀分重要的啟波迪作用，具集體表現(xiàn)為憂3上點。止（三）代理攜理論和交易費費用理論客委托匪—熟代理理論和射交易費用理怪論是新制度愉經濟學的重庸要組成部分罩，它們對于烏公共管理學緒的影響是十輪分巨大的。誦1.豬代理理論（筒Agent恢Theo囑ry撈）掛在現(xiàn)實經濟尺生活中，委語托刷—繳代理關系幾拋乎無處不在核，典型的例優(yōu)子有雇主與器雇員，律師略與當事人，如選民與政治耕家之間的關皮系。代理理饞論的一個基著本假定是處屬于委托代理差關系的雙方頸都是效用最央大化者，加維上信息分布棋的不對稱，遞委托人與代適理人的利益宵偏離和沖突詞便成為一種褲普遍的現(xiàn)象條。委托假—仁代理關系的橫核心，是委應托方如何將倆代理人的行擱為限制在符剩合委托人利宏益的范圍內屠。它所關注攀的主要有三洽個問題，一橋是代理人的抱選擇和對代燃理人的激勵鍋；二是減少兼“野代理成本疼”肌或由代理所搭引起的資源把耗費；三是丙簽訂最優(yōu)合盾同，防止雙勉方尤其是代用理方尋機違殃約為自己謀展利。蠅2.槽交易費用理到論（厚Trans綁actio筋ncos額tthe滿ory族）夸交易費用理錫論，是用制默度比較分析鹽方法研究經訴濟組織制度遠的理論。在梳新制度經濟耐學看來，所功謂交易費用嗎是指所有與及制度或組織腔的建立、變步遷和使用有均關的費用。藝交易費用理嚼論關注的焦批點，是如何衡降低交易費愚用。凝交易費用的知概念，首先存是由科斯（衡Ronal復H.C坊oase萌）于講1937暗年提出的。喪科斯將交易命費用定義為膝運用市場機慧制的費用，邊包括在市場樓上搜尋有關反價格的信息壞，為了達成貫交易進行談臺判簽約，以盟及監(jiān)督合約墓執(zhí)行所花的為費用。低科斯用交易頌費用的概念制來解釋為什序么會出現(xiàn)企搏業(yè)?？扑拐J夕為，企業(yè)從朱一個專業(yè)化農的交易經濟笛中出現(xiàn)的主呼要原因，在蘿于利用價格共機制是有成膨本的。當企場業(yè)出現(xiàn)以后跑，依靠價格斧紐帶形成的雪交易關系，政就被企業(yè)內名的契約關系才所代替，外還部問題被挑“售內部化歪”爽了。原有的滅市場交易以提及由此導致深的交易費用嚷被企業(yè)內協(xié)東調和組織費滅用所代替。庭從這個角度須出發(fā)，企業(yè)翅被看成是價脫格機制的替趁代物。由此從可見，在科嗓斯的理論中場，經濟資源味的配置機制辯既可以是市棚場又可以是葡企業(yè)，在市獻場上，經濟霸資源可以通示過價格機制塑引導配置，扯在企業(yè)中，框經濟資源也檔可以通過組里織活動進行陵計劃配置。著企業(yè)的起源仆就是由于組醒織協(xié)調比價糠格協(xié)調更為夜有效，即節(jié)治約了交易費延用。潛當企業(yè)規(guī)模請擴張達到某亦一邊際點，掀即企業(yè)再多決“籃內化神”茅一項市場交至易所引起的津管理費用等販于別的企業(yè)舒組織這項交指易的費用，灣靜態(tài)均衡就格實現(xiàn)了。這合時，企業(yè)與監(jiān)市場之間的創(chuàng)規(guī)模邊界也濟就確定下來受。移第二節(jié)就征公共管理學乘科的發(fā)展歷哨程粉公共管理作斧為一門獨立均學科，它的朱歷史并不長騎。偉1887堵年以前，公僻共管理僅處遇于前學科時濁期，公共管謝理特別是行寸政學長期附鴉屬在政治學攜之中，并沒問有獨立出來斥。用1887衫年后共管理坑研究進入學彈科前期烈——鋪行政學階段咐。害比較而言，害學術界傾向常于用歷史分蘭期的方法來眾歸納公共管糞理的學科史沖。瓶根據歷史分富期的方法，慶我們傾向于勉先用歐文蘿·剛休斯的標準倉做一級分期挺，而后再用撐其他標準對晃公共行政時掘期作二級分盯期。也就是落說，公共管銳理總體上可鋸以分為公共礦行政和公共乒管理兩大時煮期。責對于公共行鳳政時期，依籮據學科研究房的焦點和方優(yōu)法不同，還衡可以把它大竿致分為兩個陪具體的階段借：一是傳統(tǒng)藥公共行政階嗽段，二是新大公共行政階碎段。得公共行政學衛(wèi)科關注的焦盒點貫穿始終稻的核心是政寬府機構的運駁行問題，爭史議的焦點主閥要是政治與駐行政的關系狗。滋公共管理關棟注的核心應抬該是公共管消理職能在政袍府與其它組暴織、其它方蘇面（包括市肌場、社會）唯之間的分配答，以及公共怒管理品質的覆提升。腔一、公共行俯政時期尊（朋1887冤－舉20規(guī)世紀族70流年代末）鉆（一）傳統(tǒng)翁的公共行政透（勻1887腦－退1960續(xù)）。深這一時期在抱總體上是處僻于西方國家喘從傳統(tǒng)資本源主義向現(xiàn)代膀資本主義轉冶型的階段，編行政或管理裳在整個國家罪或社會的管亮理中的地位如日漸上升。怒1.鵲就政治與行銜政的關系來條看，這一時惕期前后有變纖化。口2.蘇在管理組織煤體制運行方府式方面，在痰這個時期產捆生了官僚制翼理論，同時揭先后流行科塔學管理思想棚和行為主義葛管理思想?？洌ǘ┬鹿p共行政時期轟（蚊1960賀－悅1980并）。褲1.溉在政治與行竿政的關系方裁面，裝20鋼世紀布60宜年代以后，史伴隨著西方幻發(fā)達國家激眼烈的社會運旋動和美國人房對越戰(zhàn)的強銹烈不滿，行版政活動中的霞價值傾向受濟到越來越多甚的關注。榮2.犬韋伯的官僚努制理論也開類始受到越來參越多的批評竄。擁3.刪從具體的理夾論與方法的悶運用來看，塘這一階段的嚇公共行政開超始越來越多附地受到經濟傾學和管理學解等多學科理爽論與方法的貪影響。鵝4.獅這一時期公汪共政策研究比得到空前的軟發(fā)展，甚至衡大有形成獨沫立學科的趨捕勢。沸二、公共管衣理時期添（腔1980辨年至今）薦公共管理作院為一個新的軟時期，與公雄共行政時期結的主要區(qū)別漂在于：不僅啟關注政府運閘行，也關注動其他公共管養(yǎng)理主體的活必動及其與外辮部環(huán)境的關洞系；不僅關勝注政治與行塵政的關系，鉛也注重當代午經濟學、管劍理學的理論隱以及工商管偶理經驗的引伙進。步在實踐上，廢公共管理主選要是力圖解酬決駛3籮個問題：炸第一，重新噸調整政府與肯社會，政府肢與市場的關氏系，減少政此府職能，以麥求政府只管鏟那些應該由踢自己來管的繞事情，力爭啞管得少一些抓，但要管得晶好一些；詢第二，盡可睛能實現(xiàn)社會貢自治，鼓勵簽公共管理社截會化，即利猾用市場和社霧會的力量來宗提供公共服水務，以彌補答政府自身財再力的不足；何第三，改革誓政府部門內程部的管理體肉制，包括盡始可能地在一孔些部門引進快競爭機制，壟以提高政府乖部門的工作疲效率和為社之會服務的質醬量，從而使沃政府從根本醫(yī)上走出財政稿危機、管理拿危機和信任變危機的困境少。遠第三節(jié)孩圍新公共管理腸“妻新公共管理拌”級損（看NewP壇ublic抽Mana慰gemen拿t霸，義第NPM蹈）一般是指籃20養(yǎng)世紀棍80任年代以來在錢美國等國家析出現(xiàn)的關于秒行政改革的騎理論和實踐譽模式，主要噸是來自公共另選擇理論、駱新制度經濟送學和政治學火理論的一些態(tài)關于行政改莫革的理論設具想，以及對貼近袍20爆年來經濟與子合作組織（遙OECD漿）國家行政隸改革具體做街法的理論概客括。悉新公共管理翅主要體現(xiàn)了粱企業(yè)管理途萬徑（又稱縮“塔B之途徑朱”頃）的公共管慈理理念。榮新公共管理繁的核心思想較是：把私人怎部門的管理勇手段和市場愿激勵結構引鑼入公共部門繁和公共服務貝之中，其目裕標不只是在木公共行政內氧部作技術上脫的專業(yè)化努骨力，也不只消是對公共部庫門進行改革友，而主要是境讓公共部門尼從轉換機制病入手，從根悅本上改變政熄府與社會的睬關系，最終孔以新的公共咳管理模式取果代傳統(tǒng)的官袖僚制模式。薪一、主要工莫業(yè)化國家的女新公共管理團實踐沈（一）英國亞新右派的政央府改革主要特點：倒（旱1駝）視民眾為壩顧客，并強蠶調顧客的選慕擇權。民眾娃可以市場機述制下，選擇伶公共部門或骨私人部門來免提供公共服茄務。砌（鐮2景）創(chuàng)造市場淘或準市場的謝競爭機制。暈以眾多的公碎共服務供給仰者取代單一釀的壟斷供給乒者，通過納沙入私部門來被形成競爭機梢制。鏡（吩3鞏）擴大個人瞇及私部門的青活動范圍，石使個人更能咱夠自力更生盾，自愿性團斑體可以扮演鞏更積極的角枯色；增加私朱部門提供公嶺共服務的機剛會，政府機慧構則將注意察力放在原先潔被視為不必候要，但卻是怨民眾真正需哈要的服務上辭。喊（種4?。⒐参锼髌焚徺I者的指角色與供給叛者的角色分折離開來，防智止政府機構宵利用自己的蒙裁判員地位蓬，為自己謀逼得額外的好良處。急（茂5輕）對于公共社服務供給者秒與購買者的授關系，強調趣用契約或半券契約的方式本來加以控制南。厭（輸6嬸）由市場來浩檢測績效目梳標。在部門唇內，管理者鐘對資源的支添配運用必須陪與管理目標仆相結合，即總管理者的目總標在于實現(xiàn)貧目標，而對悔部門績效的舌評判，則取止決于顧客的糞滿意度。展（波7氏）彈性薪酬毅。即由實際胸的市場和績激效水平來決班定薪酬，使釀薪酬待遇成航為一項激勵脫工具。鄉(xiāng)（二）美國刮的新治理特征：遺（神1榴）強調與非嚼營利組織建港立聯(lián)盟關系歲，采取與公劍、私部門合蠻作生產的方友式來提供公刪共服務，以箭取代過去那胖種僵化的公霉共服務體系膠。嫂（撞2澤）鼓勵民間窩部門參與公撈共物品的生鳴產，吸引并筒授權公民團江體直接參與情者公共方案偵的設計，并樓強調決策過綱程的分權化惕。工（脆3意）強調公共澡行動的重點嶺在于任務而豪非方案，在息于實際的績屆效而非預算頌的盲目投入膨，在于投資雁而非花費，斤在于認知顧王客的需要而伐非政府機構塘自身，同時醒強調公共服特務的品質而湯不僅僅是服炎務的效率。課（膚4肝）在手段上紀運用企業(yè)管閉理、授權、蠟建立工作團牛隊、運用市米場機制、信燙息技術等嗓新和管理方闖法馬_充（三）其它攔西方國家的晝實踐舉1.擔澳大利亞和屆新西蘭謎新西蘭的新姜公共管理遵彈循下列至9墓項原則：瀉（擾1陵）政府只能征在那些非政帶府機構（如釘私人企業(yè)和揚志愿者團體槽）無效率和兩無效能時才苗能涉入其活稼動。籃（腐2精）一切隸屬孟于政府部門爛的事業(yè)單位姜，必須被改讀制為私部門鼻公司。父（脈3赴）必須盡可犯能明確和清業(yè)楚地界定政駁府各部門、炕皇家機構及攪每個官員的箏目標。攔（榨4妹）必須盡可重能地把存在曠潛在沖突的鑰職責安置在內不同的機構赴中。確（煌5獎）內閣部長郊和各部執(zhí)行至長（標Chief銅Exec騰utive謊）職責要明魄確，部長對喊選擇方案負叨責，執(zhí)行長增則在最少落干預下，對弄該方案的投蠅入及產出負發(fā)責。座（歉6法）公共基金混的使用包括堆購買政策須搏經辯論及市優(yōu)場競爭；公井共基金服務柔的品質、數(shù)澡量和成本均唱須由終購買者而不血由生產者決斜定。氏（灰7緩）制度設計胃必須使公共級服務提供者鉆的獲利最小勵化。舞（襲8熄）治理結構擺應趨向于降蘿低代理成本錘和交易成本予。忠（墊9棚）行政效率耐、顧客反應辛及決策權力奴的利益必須招盡可能與執(zhí)秀行緊密結合乘。皮（四）各國村新公共管理殖實踐的共同陳特點德綜合各國行默政改革所采館取的各種措軋施，可以總暴結出以下具輪有共性的幾闖點。烤1.聾為了解決本擋國的財政問養(yǎng)題，各國行缺政改革的內嗎容中大都包存括了私有化蛋或帶有私有先化傾向的改護革措施。從舟實際效果來碎看，這種做務法不僅使政烘府的財政壓餡力大減輕，術而且探索出布了一條使社病會逐漸擺脫桐對政府過分快依賴的可行床之路。管2.圈為改革政府感的傳統(tǒng)官僚夫行政理念，借政府部門引探入了市場理濫念和私營部吵門的管理技紫能。仇3.骨為滿足社會規(guī)的動態(tài)需求言而對行政架沉構作出調整陡，主要做法態(tài)是界定決策婦機構和執(zhí)行勿機構的職能國，加強執(zhí)行且機構并賦予頑兩者相應的死支配權。這適樣，一方面歐可以使決策達機構和執(zhí)行痕機構依據社撫會需求的優(yōu)氣先次序實行基資源配置，弱另一方面可拖以使執(zhí)行機益構將主要精庸力放在提供黎必要的優(yōu)質執(zhí)社會服務上筆。罰4.需實現(xiàn)政府在畏公共服務方等面的民“衫角色傭”斤轉變，由公吧共服務的直危接提供者變歉為公共服務酬的月“棟監(jiān)督人槽”推。婦5.雷通過政府改份革和由此而惡取得的成果族，使各國執(zhí)贏政者產生了庫一個認同：件要想真正做視到精簡政府授，使之擺脫濕財政赤字的末困擾和瑣事晉的干擾，政狠府就應該將傲自己的職能襪定位于津“扛掌舵維”逮而不是擠“狡劃槳膛”杜上。叢（五）當前堅西方政府改旨革的新動向礎1.弦在政府與市氏場之間作公采共選擇。雖酸然在實踐上尊依然更多地弊偏向于政府汪，但更多的什市場，更小鏈而有效的政縱府已經成為心西方各國乃巧至轉軌國家孟和發(fā)展中國斜家的共識，麗并繼續(xù)成為曠世界各國政家府改革的指妙導思想。聯(lián)2.籍政府與市場偉關系的改革確在美國等國蓮家轉化為一該場重塑政府路的運動。雖答然在削減社調會福利支出餅方面沒有取角得實質性的紛進展，在有匆的國家甚至古有些回潮，慎但是在放松問管制，公共鈔領域引進市活場機制，建橫立公共領域露的內部市場恐等方面取得運了實質性的池進展。華3.吳強化信息技麗術運用的實雀踐變成了一評場重塑政府宵運動。脫20辭世紀火80真年代強調采欺用信息技術奧，敬90容年代開始強嫌調利用信息去技術來改革鐮原有的工作扛程序、組織秧等結構方面侄的問題。飯4.視各國政府都宣開始重視政糞策制定能力腫的提高和政紅策執(zhí)行效率駐的改善，在宇新公共管理奏思潮的影響席下，許多國臨家開始了強箭化政府政策仇執(zhí)行部門自已主權的改革別，從而重新插塑造了政治趁（政策）與重行政（執(zhí)行扯）之間的關螺系。狀二、對新公快共管理的評堅析威（一）新公萌共管理的時洽代特征延1.雁新公共管理游既是解決西摘方社會現(xiàn)實眉問題的產物路，也是對公場共管理的時攻代要求積極嘆回應的產物棉。貪與傳統(tǒng)的公哨共行政學相擔比，界“谷新公共管理爪“畜范式具有一腎系列的創(chuàng)新帝，這主要表央現(xiàn)在如下原4滋個方面：第猴一，新公共膜管理為公共輕部門管理尤紗其是政府管北理研究，奠鎮(zhèn)定了更廣泛歉、堅實的理桶論基礎；第顆二，新公共毅管理開闊了焦公共行政學價的理論視野面，具有一系島列主題創(chuàng)新養(yǎng)；第三，新巷公共管理建賴立起一個更同加全面、綜邁合的知識框非架；第四，牌新公共管理俯提供了一種腹當代公共部傲門管理尤其護是政府管理虜?shù)男聦嵺`模絲式。林2.柴新公共管理客體現(xiàn)了國家店與社會，政僚府與市場關顯系的新格局倡。號20總世紀兄80釀年代開始，喪首先在西方眾國家開始逐秒漸顯現(xiàn)出對魯市場的回歸隸，財90淺年代則在世戲界范圍內出議現(xiàn)了政府權懲力、職能和除責任的全面封退卻。政府撿從社會制高齒點上后撤，跪是從爭20矮世紀走向制21在世紀的公共銅行政領域中洞的一個重要艷現(xiàn)象。有人川認為，近代扭以來，一直改存在著政府桂與市場關系壩的爭論，人褲們也在政府瞧取向和市場小取向之間左品右搖擺，而銷新公共管理獄只不過表明艦這次鐘擺又訂一次擺向市隨場而已。但糖更多的人認量為，基于科箱技革命、新軟產業(yè)革命以摘及全球化的系深刻變化，優(yōu)正在從根本扭上改變國家仔與社會，政聚府與市場的趣關系，新公麻共管理體現(xiàn)籠了這種新的宴關系格局，譜并推動其向絕縱深發(fā)展。租3.幟新公共管理亮反映了政府鄙職能定位發(fā)陪生根本轉變旗的趨勢。胃政府與市場任關系新格局箭的形成，關毒鍵是由政府棚職能定位的煤根本性轉變寬引起的。這針種轉變就是右政府由所有勿者和經濟活睜動的直接管錫理人向監(jiān)管鏈人和規(guī)則制截定人轉變。頓在公共管理攻中，這種轉她變具體表現(xiàn)淋為政府的公顧共政策化和走公共管理的雷社會化。唉（二）新公頌共管理的秩“報解題慨”猛特色夕新公共管理雹在化解西方衰政府運行面沒臨的問題或探困境所表現(xiàn)境出來的特色蠻，集中體現(xiàn)見在級“柳誰來管理餃”圓以及掀“饞如何管理擾”濕（目前關注寸的焦點是政信府如何管理撞）這兩個方灶面。取在筍“淹誰來管理翅”費的問題上，僅新公共管理耗認為，與市茄場相比，政舞府在服務質杏量和服務效幸率方面存在采著許多先天為不足，因而載，以往由政足府壟斷社會憤管理和公共齡服務的一切遣基本方面的阻做法是不妥僻當?shù)模v應該全面后秤撤，只做那捉些只能由自權己做、同時刮又有能力做僑好的事情，成而把那些社夸會有能力承歡擔的社會管嬌理和公共服奏務活動盡可微能地交給社手會，讓社會隸實現(xiàn)自我管迎理。抬如何實現(xiàn)傳嚇統(tǒng)的政府職克能向社會的祖轉移？新公萌共管理的一億個重要思路況是，將政策匪職能（掌舵乘）與管理職璃能（劃槳）楚分開。令在政府鹽“霧如何進行管胸理觀”絕的方面，新浮公共管理的牧基本思路是瞇：引進市場斑競爭機制和切私部門成功琴的管理經驗泥和手段，全采面降低管理聰成本提高管獎理效益。具承體表現(xiàn)在如貍下方面。挪1.冶廣泛采用私踏營部門成功肺的管理手段敬和競爭機制腔。套2.綱政府服務以萍顧客為導向火。辰3.脾由重視工作專過程和投入架轉向注重結痛果和產出。筆4.堡通過多種形信式的授權改晌善公共部門嚷的工作。艦5.魂放松嚴格的嶄行政規(guī)制，猴實施嚴明的畢績效目標控家制。動6.劃文官與政務煩官之間密切購互動，政策氏制定和行政我管理相互滲科透。熊7.釣重視公共人法力資源管理繭。韻（三）新公功共管理的理塵論困難與受娘到的批評晌1.泰新公共管理房在理論上的客主要困難是域“戒公共性級”朵與管理主義主的兩難選擇勒?？s2.畜新公共管理跌面臨的主要瞞批評是其沉涌溺于市場基寧本教陪（震Marke掀t紹funda影menta勾lism機）。珍（四）新公掘共管理的借騾鑒意義鑒4衫方面的啟示埋：惰1.橫必須加大政熊府體制創(chuàng)新部的力度，切逃實轉變政府涂職能，盡快長改變政府壟劈斷公共物品售的供給（或悼公共物品基昂本上由政府算提供）的局斗面；召2.炭充分認識市載場機制是改含善政府績效治的一個有效假手段，引入也競爭機制，伙用市場的力生量改造政府疫，提高政府琴的工作效率咳；訊3.煮必須增強政獎府公務員的芬管理和服務傳意識，重塑父政府與社會樂的關系；下4.犁注意研究借研鑒當代工商會管理（企業(yè)層管理）領域畜發(fā)展起來的砌管理經驗、束原則、方法張和技術，實插現(xiàn)由傳統(tǒng)行娘政管理模式獅向當代新公襖共管理模式場的轉變。衣從行政管理任學到公共管黎理學的發(fā)展降鋸1．行政舞管理學的恢徐復與發(fā)展準2愚．公共管理昌學研究范圍棕3柱．公共管理梳研究隊伍的姻擴大刪鴨公共物品的弦涵義與類型齡一、公共物燥品的涵義加公共物品（業(yè)Publi娃cgoo魄ds棕）是相對那惜些可以劃分付為企業(yè)或個醒人消費單元究的基本生活魯或生產資料溫等私人產賭品（鏡Priva愁tego夸ods記）而言的共喜享性物質產禮品和服務項主目。揀以消費模式鴿為標準，公嘆共物品和私駕人物品的區(qū)姥別如表促10-1蔑所示：莊表鄙10-1續(xù)恒公共物品與乘私人物品的襪消費模式比塑較娘公共物品儀池誰齊罩私人夏物品串相對難以衡教量產品的質歐和量倘相虧對容易衡量奇產品的質和答量平同時由許多躬人共同消費障片卸一般只能迷由單個人消半費肆難以排除不插付費的人串馳夜可以應排除不付費使的消費者獎不存在個人蠅選擇消費與連不消費現(xiàn)存弓在個人選擇抹消費與不消動費主一般沒有個朽性化消費內籌容救輕消費內容大疑量存在個性遙化特征掌付費與消費世關系不密切仁粗剩付費除與消費關系先密切鴨可以用行政孝程序調節(jié)半聽鼓順消費一般不托能用行政程邪序調節(jié)消費醒薩繆爾森的復定義：純粹開的公共物品礦指的是這樣開的物品或勞斃動，即每個找人消費這種減物品或勞務續(xù)不會導致別它人對該種物際品或勞務消霞費的減少。犬他還用數(shù)學梢公式對純粹禽的私人產品拐和純粹的公漫共物品加以磚嚴格的區(qū)別椅：遠（耐1格）臉搶私人產品婚即某一商品大的總量（吊X懷）等于每一詞個消費者所懲擁有或消費糠的該商品數(shù)歪量亮()迅iX糖的總和，這引也就是說私輛人法產品是能夠附在消費者之泰間分割的。床（槳2盆）素場公共物品包X穿=獲X板i蜘即對于任何貫一個消費者賽來說，他個圣人消費所支窩配的公共物戰(zhàn)品數(shù)量渣(犁X款)倒i豬實際上是該嚼公共物品的階總量（鄙X三），這也就過是說公共物謊品在消費者湖之間是不能舌分割的。也二、公共物挪品的特性字（一）效用棟的不可分割桐性。脂效用的不可羅分割（令Non-d型ivisi貴bilit敗y鮮），是指公尊共物品是向舊整個社會共傷同提供的，斥具有共同受匪益或聯(lián)合消費的特點。診（二）消費萌的非競爭性束。泰消費的非競佩爭性（鹽Non-r田ivaln令ess漲），是指某滾一個人或廠槍商對公共物瘡品的享用，袖不排斥、妨冊礙其他人或究廠商對其的菌同時享用，恨也不會因此趣而減少其他匹人或廠商享巾用該種公共聰物品的數(shù)量宜或質量。崇（三）受益嫁的非排他性駱。侮受益的非排盆他性（死Non-e吹xclud罩abili壞ty它），是指在率技術上沒有凍辦法將拒絕溝為之付款的釘個人或廠商跑排除在公共舟物品的受益寺范圍之外。獅三、判別公娃共物品的步久驟跳四、公共物煙品的類型慕根據以上步酬驟的識別，也我們大致可厲以區(qū)分出以較下四種不同帆類型的物品琴：（四1疾）同時具有胡非排他性與鞭非競爭性的娃純公共物品怪；（吼2萄）同時具有桿排他性與競富爭性的純私闊人物品；（瞇3昏）具有非排樸他性與競爭誼性的公共資財源；（紫4夕）具有排他礦性與非競爭懲性的準公共厘物品。這四套種物品的具紙體例子可見波圖刊10-3蛛：攜圖累10-3烤禮不同類型的掠公共物品扶依據上述特囑征，并考慮奉到我國實際脖情況，下面腐列出常見公鴉共物品，并雅作初步分類巡：爺圖剝10-4喉梁公共物品及考其分類惑純公共物品害誕準公共物品陸國防、外交悟、公共安全艘、罪犯改造蘇、法律法規(guī)某、宏觀經濟時政策與宏觀爆經濟信息、霉貨幣發(fā)行、挎環(huán)境保護與損生態(tài)平衡、改傳染病防治羊、消防服務算、基礎科學渡研究、意識些形態(tài)傳播揭基本農產品嫂、能源、交填通、通訊、窮城市公共服倉務、教育、涉廣播、電視漿、社會保障喬、產品質量抽認證、企業(yè)漲信譽評價、叨地質勘探剝爽敘陵踩丙噸歪凈傍擁姐此外，現(xiàn)實竿生活中的公驗共物品也可饞以大體分為咽三類：第一棍類是實物性溪的公共物品扎，比如國防鞠、防洪工程刑、交通設施認；第二類是忘精神（規(guī)范挺）性的公共禍物品，如制肥度、理想和斯文化；第三滴類是信息產梁品。轟五、私人部已門供給的無膝效率原因：淘1耍、公共物品繼的非競爭性南消費，意味起著增加一個恢人消費所引確起的邊際成汗本為零，按遇照價格等于仔邊際成本的雪資源有效利妄用原則，對寇這一產品消挽費不應該收蒙費。但是，塊新增加消費哀者的邊際成兇本為零，并械不說明提供粱這一產品不鍬需要成本。掉2舉、在消費是園競爭性的而威排他不可行飼的情況下，該市場提供公糖共物品將引秩起另一種效榨率損失，即君它可能導致米公共物品的眉供給不足。廟上述兩方面袋的效率損失例，意味著公暈共物品領域費資源配置的汽市場失靈。醒然而公共物鍛品供給上的劃市場失靈，手并不是說社補會不需要公蹈共物品，在智公共物品的勢供給出現(xiàn)市賭場失靈的情知況下，政府品這一公共機肅關來負責社孝會還公共物品的刺供給，便成甲為市場經濟水條件下政府臘的基本職能抵。問第二節(jié)城縣公共物品的粱供給及供給權方式件一、公共物熔品供給的特宋點巖（一）政府顯是公共物品注的供給主體嚴（二）公共查物品的供給慣具有規(guī)模性斤（三）公共欄物品的供給攻往往無差異嘴（四）公共舍物品的供給米具有非均衡徹性掏二、官僚主拿義與公共物必品的供給拔首先要指出巷的是，這里假所論的壓“財官僚主義免”洋是政府機構針和官員行為斧的同義語。檢西方學者們掩用追求公共汪機構權力的膏最大化來解急釋政府機構育和政府官員伙的行為。在碑他們看來，東政府官僚機詞構提供公共糕物品同私人贈部門提供私柜人物品是有擾著很大差別教的：丑第一，在政柔府官僚機構系中，并不存王在提供同種肅公共物品的松競爭，缺乏興競爭意味著柜缺乏刺激，盆從而會降低蠻公共部門的彈服務效率。餃第二，政府議機構的官僚糊們并不以利幻潤最大化作哪為其工作目罩標。由于追衛(wèi)求利潤必然擱要降低成本駝，不以營利截為目的的政慣府機構所提狀供的公共物障品，往往要扇與相對較高謊的成本相伴貌隨。肺第三，公共艦物品通常不降以價格形式蝕出售。因此富，社會成員埋在對公共部樂門的工作進寄行評價時，加其敏感程度略肯定低于市剩場價格。私實證分析表她明，官僚們拍對政府預算刮極大化的追蜻求，必然導誠致公共物品辦或服務的供軍給量過剩，位而高于其最糕佳的產量水低平。王三、公共物騎品有效供給老的條件鏈通過上面的仰論述我們得驢出結論，公造共物品必須番由公共部門目來提供，那物么政府如何拾有效率地來礦提供公共物跪品呢？下面球我們將集中纏地討論這一肆問題。案如前所述，里任一種物品館的市場均衡些產量、價格核由其供給曲娃線和需求曲玩線的交點決廚定，需求曲緊線應與該物邁品消費方的正邊際效用曲御線相一致，猴供給曲線應勉與該物品生茫產方的邊際煙成本曲線相圖一致，這樣消，社會邊際品收益對于社剛會邊際成本蔽，帕累托最昌優(yōu)得以實現(xiàn)箭。秤在我們循此慈思路來推導蛾公共物品有涉效供給的實伏現(xiàn)條件之前閉，有必要首也先回顧一下衣私人物品的史帕累托最優(yōu)脊供給量的決傷定。勿（一）沾么帕累托最優(yōu)稻供給量夜1.臨私人物品的聯(lián)有效供給。盲2.放公共物品的佳有效供給。胡消費者的出蠟價是與其消播費公共物品蒜所獲得的邊證際效用相一鴉致的，所以輪所有消費者眨出價的總和劑就是其邊際饒效用的總和宿，即社會邊萍際收益。這袋樣，在布E稍的社會邊際腳成本等于社心會邊際收益胞，實現(xiàn)了帕究累托最優(yōu)。喜。因此，公阻共物品帕累言托最優(yōu)的實戶現(xiàn)條件可具搏體地寫成：較公共物品的遞價格事實上愈就是稅收，郵關于公共物跨品有效供給鍋的分析基本晉上是假定以雞個人交納的佛稅收來負擔屬公共物品的呼生產成本，踢稅收應由個臺人的收益程惹度決定，實皂行差別的稅所收，這被稱校為稅收的收次益原則。濟（二）林達涂爾均衡（押Linda呈hlEq恒uilib叨rium剛）截瑞典經濟學關家林達爾（地Erik舒Linda有hl辟）從另一角宣度進行了公寧共物品有效慎供給的研究分，提出了較躁有啟發(fā)性的爬理論模型。墊公共物品有姐效供給的關愚鍵在于消費銀者按自己從擺公共物品消犧費中獲得的冷邊際效用水里平真實地模表示自己對溉公共物品的噴需求，從而你相應地承擔旅公共物品的挨成本。然而市，這也正是桌公共物品有翅效供給的困膏難之所在。返四、混合物漆品郊（一）混合象物品的概念領及分類惕從考察混合鞠物品的性質揮出發(fā)，可以鄭將混合物品船分為擁擠性蓋的公共物品柄和價格排他碧性的公共物動品兩類。泄1邀、擁擠性的玉公共物品。峽擁擠性的公爪共物品（瞇conge百stibl秀epub慧licg矩oods錦）是混合物將品的一種。州所謂擁擠性歌的公共物品湯，是指那些殿隨著消費者識人數(shù)的增加司而產生擁擠庫，從而會減威少每個消費攔者可以從中撕獲得的效益育的公共物品殖或服務。這恩種物品或服進務的效用雖腹為整個社會乖成員所共享猾，但在消費杜上具有一定宣程度的競爭青性。鴨2手、價格排他粥性的公共物罷品床價格排他性協(xié)的公共物品僻（偷price鈴-excl揚udabl跡epub憑licg栽oods儀）是另一種罷混合物品。告所謂價格排撐他性的公共勵物風品，是指那終些效益可以腰定價，從而悲可以在技術嚇上實現(xiàn)排他統(tǒng)性的公共物旦品或服務。剛這類物品或完服務的特點挑是欲一方面，它嫌的效用名義娃上向社會提米供，即誰都絲可以享用；自另一方面，江它在受益上更卻可以排他撈，即誰花錢汽誰受益。苗（二）混合扭物品的供給俘私人物品或掃服務由私人哨部門通過市縮場提供，公佛共物品或服欄務由政府部貫門以非市場奴方式提供，憶這只是理論淺上的一種理認想化的說法后，現(xiàn)實生活刷中的情況并巾非如此簡單旺。實踐上，興很難將市場茄的供給和政聞府的供給截拔然分開。在纖許多物品或蝕服務上，市轟場的供給和銳政府的供給解都是交織在忘一起的，這叛突出表現(xiàn)在茄混合物品或宿服務的供給伸上。就兩類攜混合物品或場服務來看，糕它們的一個揪共同特點，卵就是既可以魚由私人部門祥通過市場提穿供，也可以倒由政府部門答給予補助的菌辦法通過市搖場提供。趙1妖、擁擠性公療共物品的供優(yōu)給。棉2沸、價格排他籮性公共物品彼的供給。之五、公共物腸品供給的變悔化趨勢集（一）公共跳物品供給主榨體的多元化牢（二）公共侄物品供給結澇構趨向豐富奉（三）公共具物品供給質燦量日趨提高售第三節(jié)賺峰公共物品管騙理中的政府采行為拔一、政府提吊供公共物品蛛的方式完（一）政府杰提供不等于伶政府直接生愚產果（二）政府隔供給的兩種掀方式韻從世界各國斑的情況看，抖政府提供公翠共物品有兩低種基本方式霉，一是政府葉直接生產，丸一是政府間鍛接生產。補政府間接生劉產公共物品鑰主要有以下幣幾種方式：悅1顛、政府與私叨人簽定生產椒合同。糾2稍、授權經營男。命3陪、出讓經營紗權。蔥4恭、政府經濟假資助。廢5摧、政府參股斥。尤二、改革政杏府在公共物斜品管理中的膏行為騙1、首先，咱應有進有退側，以進為主典，合理調整臟政府的經濟嗚活動領域。今政府應從絕獵大多數(shù)私人鄙物品直接生仍產領域退出繼，通過拍賣沒和股份制改逼造等方式，派將國有資產肆轉移到教育倦、科學、安材全秩序和社錘會保障等公患共物品領域叫，增加這些任領域的政府季投入，以改斥變公共物品蘋領域政府進技入不足、公呢共物品供給腳短缺的現(xiàn)狀磚。續(xù)2、其次，鴿應完善公共認物品的提供湖方式，將政帆府直接生產我和間接生產擔結合起來，箭提高公共物制品的供給效縱率。僚3、第三，蝶公共物品生拜產的主體（俗投資主體）僻應多元化，志尤其是允許踏和鼓勵私營城企業(yè)生產和舌經營公共物撥品。餡4、第四，昨將市場機制定引入公共物靈品的供給領呼域，使公共描物品領域成釘為行政方式記和競爭方式掃共同調節(jié)的柔領域。禽5、最后，摟應明確中央駛政府與地方像政府的分工肯，完善公共前物品的提供書機制。應根界據公共物品叉的公共性程是度和規(guī)模經籃濟的大小，絞明確各類公梁共物品應由悠哪一級政府編負責提供，疤明確中央政犧府和地方政踩府的事權和填財權劃分。零再公共管理職汽能概述私一、污牢公共管理職姻能的內涵及宜其形成原因韻（一）公共癥管理職能的略一般內涵熄所謂職能，攻指特定組織律基于某種規(guī)寫定所承擔的愿基本職責和客基于自身特委定結構形式縫所能發(fā)揮的警功能作用的晉統(tǒng)稱，它是定職責與功能緣的統(tǒng)一。守公共管理職烈能則是指特叛定環(huán)境下，鼻公共管理部輝門在社會公慎共產品與服框務的管理過書程中所承擔甲的基本職責疊與所具有的賤功能作用的貿統(tǒng)一體。具體理解：號1.舞公共管理職升能的實施者歪是整個公共請管理系統(tǒng)，芳包括以政府計行政機構為覺核心的各類繳公共管理組鴨織。揮2.蠅公共管理職躺能得以實施攀的依據，是并國家或社會妙通過某種途賴徑賦予給公艱共管理組織夕以某種特定冰權力或者權仍威。其中，擋對于各種類菜型的政府機鑰構而言，國普家往往要通賺過憲法和法飽律的形式賦備予它們一定禽的公共管理拉權力，就當顏代政府而言屢主要是行政鑄權力。一些陪社會性公共擴管理組織往技往并不具有料實施公共管疑理的正式權國力，而是依訪賴由于某種本特定因素而揀自發(fā)地形成被的權威來運狠行的。例如奔，各種社會辨慈善機構與倒志愿者組織去，它們行動煎的權威恰恰哭來自于它們倍自身扶沾貧助弱的種絲種慈善行為飯自身及社會藍對它們的認宗同與信任。搖3.帆公共管理職夢能的內容涉娘及公共管理律系統(tǒng)對一國落公共產品與社公共服務進孕行管理的全目部事務，諸求如國防、公廚安與內政、恨環(huán)境保護、也文化、教育泡、醫(yī)療衛(wèi)生特和福利保障愛等。打4.算公共管理職閉能也是公共醬管理組織特飯定功能作用塊的一種反映懲。鑼5唯、公共管理過職能是一個太獨立、完整刺的體系。斃由上可見，原公共管理職攪能與通常所鄰說的政府職擔能是既有聯(lián)球系，又有區(qū)叛別的兩個不栽同的概念。青政府職能是敲公共管理職嫩能體系的一亂個核心構成灘部分，隨著娛社會自治能旦力的不斷加投強和政府職識能社會化改霞革在各國的條展開，公共說管理職能越殘來越超出政陡府職能的范劑圍。聲（二）公共報管理部門及露其職能的存漿在原因排首先，公共腎管理部門及北其職能體系瀉的存在是社糟會分工發(fā)展功到一定程度冠的必然要求輛。散其次，公共膀管理部門及廢其職能體系職的存在也是桿當代各國社材會與市場經普濟發(fā)展的基耕本要求。斬第三，公共傲管理部門及貸其職能體系造的存在，尤吹其是其存在橫狀況還與特馬定社會的自拍治能力密切嚇相關。瞎二鋪訓、公共管理政的程序性功程能（一）決策（二）組織（三）領導（四）控制倉三、公共部說門的任務性曾職能轎（一）經濟繩職能跟1.曠宏觀調控職衰能。所謂宏黨觀調控，主資要指對整個吧國民經濟進乏行的總量管仙理，包括制餐定國民經濟島計劃和各種辨重大的國民奉經濟政策、巷保持社會總箏需求和總供謠給的平衡、齡適當調整社臟會產業(yè)與區(qū)挪域結構、保良持國民經濟率的適度增長驚和良好的經員濟投資環(huán)境配，加強水利劉、電力交通香、郵電等對掏國民經濟發(fā)丸展有重要影能響的公用帽事業(yè)和基礎算設施的建設問，促進國內掀外市場體系籍的形成和發(fā)鈴展，等等。匪2.度微觀管理職須能。在這里贏，公共組織身微觀經濟管起理主要指作產為市場主體濫存在的各類聞公共組織，蛋如公共企業(yè)蓬、公司等單虧個經濟主體呢所從事的與窩公共產品與痛服務的生產樹和經營有關斑的管理活動針。硬（二）政治攪職能翁1.律民主建設。爪2.績社會治安。竊3.新國家安全。侍（三）社會廁職能缺1.粗提供社會保尖障。功2.晨促進公正的徹收入分配。勻3.辱環(huán)境保護。罰（四）文化燥職能敏文化職能是胸在公共管理也職能中比重詞日益增加的腐重要組成部宗分，它涉及大到科技、教般育、文化、靈衛(wèi)生、體育夾、廣播電視泡與出版等各對個方面。經品濟和文化是汁人類文明發(fā)傻展的兩大支燃柱，前者主未要涉及物質襯文明的進步粒和發(fā)展，后夠者則主要涉懷及精神文明蘇的進步和發(fā)顛展。兩者相摘輔相成、互軌相促進。胃四、市場經槳濟中公共管摘理職能的內也容漫（一）限制陶壟斷和促進追競爭蒙（二）界定駕和維護財產互權，克服外餃部性條（三）提供筋公共產品陸（四）保障屯收入分配的枕公正化蟻（五）調控趴宏觀經濟香第二節(jié)作升公共管理職咳能的歷史演帖變提一、傳統(tǒng)社班會的公共管搞理職能繡所謂傳統(tǒng)社蟲會，有時也浮稱為前資本儲主義時期，相一般包括原奶始社會、奴融隸社會與封汽建社會三個藝發(fā)展階段。擁原始社會的誦公共管理職控能極其簡單揮：首先，其逗公共管理職鞋能大多數(shù)都雞是與謀取生絡活資料的生察產勞動直接討相關，主要箏是進行勞動狂分工。其次怨，不存在專礦門的公共管糧理組織或職窩能。最后，孩其職能的運哲行方式是習兇慣化、非強德制性的。騰前資本主義累國家時期的痕公共職能體嘉系存在董3該個基本特征彈：研（布1繡）公共管理淋職能體系的吳重心相當清驅晰，即是以銷政治統(tǒng)治職稅能為中心。帶奴隸主或封活建主貴族通斗過強化政治榜鎮(zhèn)壓職能和染國家安全職陣能，對內鎮(zhèn)貢壓廣大被統(tǒng)撲治階級的反緒抗，對外抵是御或實施侵艘略，以維持速本階級的政品權與經濟統(tǒng)慢治地位。烘（尺2黨）包括經濟就、文化職能車在內的社會撥事務管理職夜能十分薄弱餅。這也是由灣其落后的社收會經濟基礎旱，即自然經夫濟基礎所決令定的。覽（稱3慧）公共管理芹職能體系的乘運行以國家曉暴力手段的滾鎮(zhèn)壓為主要顆特征，這是蔑與其公共職彈能體系的基拋本結構相一皂致的，也是緣由其社會矛檔盾的對抗程冬度所決定的糊。焦二、西方國牙家公共管理燥職能及其變誰遷懲根據其內在眉特點，西方穩(wěn)國家公共管島理職能的發(fā)斜展可劃分為班3肺個不同階段虹。很（一）自由零放任主義謙具體地，這喉一時期的公趴共管理職能標體系呈現(xiàn)以付下特點：測（惡1傘）政治職能來仍然占據中盞心地位。這憤主要是運用岸國家機器保勤衛(wèi)國家安全葵和必要的社載會法律秩序鉆。但與此同核時，一些有資關公民政治扛與社會權利危的法律，尤神其是憲法得表到制定與實柏施，使得民思主政治職能狗也得到前所鴿未有的發(fā)展晚。系（混2嫌）在經濟與饑社會職能方孟面，奉行自匠由放任主義早政策，公共等部門基本上房起著維護社兇會與市場秩熄序的課“述守夜人挽”幕角色。住（貍3醫(yī)）出于對整像體利益的考別慮，公共部劣門應該向社凡會提供某些升類型的澡“拔公共商品職”田。早期資本墊主義公共管批理職能體系裹中已經包含鬼了一些積極捉的社會管理狡職能。賴（二）國家負干預主義失從物19還世紀末一直商到蹲20攔世紀叫70加年代末，資盟本主義進入臨壟斷主義時問期。在這一帶歷史階段，倆西方各國政勁府對其公共謎部門的職能儉體系進行了彼全面的改革暫與調整，具畢有以下一般箏特點：透（擾1題）政府權能艙體系迅猛擴杏張，畢“貍行政國家脅”院取代堅“淡守夜警察嘩”砌成為各國政嘩府職能體系頭發(fā)展的主流動趨勢。主要魄由于自由市失場自身發(fā)展另所導致的壟新斷問題與社飾會財富的儉“痰馬太效應籮”尺的產生，這煤一方面使得向自由放任的狠資本主義再夸也無法僅僅辰憑借市場的核自動調節(jié)來夾促成社會資查源的有效配細置并推動生老產力與國民植財富的不斷委增長，另一要方面也使得罪社會矛盾，癢主要是勞資慌矛盾迅速激賞化。其結果煤是以經濟危利機為核心的繪政權與社會條秩序危機的內持續(xù)加深，煤其集中表現(xiàn)培是全球性經王濟危機與兩催次世界大戰(zhàn)惹的爆發(fā)。負（籌2煙）各國公共軍部門政治職鞋能總體上進撇一步得到加鍋強。薪由于經濟與駛社會矛盾的讀普遍激化，扎為了維持必罩要的政治與液法律秩序，授西方各國的奮政治統(tǒng)治職狗能普遍得到默加強，其中遵，以德國與唐日本為首的繡國家甚至一吧度走上了法濁西斯恐怖統(tǒng)紫治的極端道烤路。至于政熊治民主職能閘，除了美國廢等極少數(shù)國巖家可能例外槳之外，在西攻方各國總體夾上有所削弱毫。楊（況3塑）在經濟與灰社會職能方繳面，各國普校遍采取了積愁極干預的職域能模式。釘面對自由市韻場競爭所無狡法避免的種墨種經濟與社筒會危機，西急方各國日益描意識到放任容主義的局限棵性。凱恩斯顯主義的興起躍更是要求各良國政府采取軌積極的干預膝主義政策以強解決經濟發(fā)怠展、就業(yè)與竭社會福利等愉前所未有的嘴公共價值目活標問題。尤匙其是在二戰(zhàn)斥之后，大多城數(shù)西方國家秒都實施了全職面的福利政繁策，為公民竹提供蜂“遼從搖籃到墳徹墓攔”惜式的福利保鮮障。婆（三）新古衛(wèi)典主義膏干預主義公璃共管理職能功模式發(fā)揮了恩積極的正面洗效用，成為變促成戰(zhàn)后西挑方各國社會員經濟持續(xù)二沖三十年立“舍繁榮春”爬的一個重要況因素。然而聲，它也存在孫系列問題：田首先，它試逼圖將政治置接于經濟之上愧，將國家集襖體置于社會燃個人之上，豬這與西方社負會的個人主涼義價值取向收是相違背的革。因此，一罵旦條件允許攝就很難獲得片廣泛的政治座支持。其次甩，公共部門驢的干預能否烏持續(xù)有效一恥直是個有爭氏議的論題。深事實上，自墻由主義公共吊職能模式主妥張直試圖重喪新取代干預塊主義，再次灑取得主導地論位；而自由蛋主義既更符炮合西方各國殃文化傳統(tǒng)，應也更符合市唯場經濟的內競在發(fā)展要求騰。末最后，或許朵更為重要的狼是，經濟與叫社會發(fā)展事亮實日益表明期，市場不能旨解決的問題筐，公共部門凳也未必解決起得好，甚至航可能給社會疲帶來更大的遇損害。尤其誘是從司20揮世紀瓣70泄年代末開始材，西方各國難普遍出現(xiàn)了款以低經濟增塑長、高通貨虛膨脹、高財月政赤字與高奧失業(yè)率，即討所謂毛“朗三高一低訂”見為特征的社哭會與經濟發(fā)概展染“犁滯脹路”屑現(xiàn)象。所謂尾新古典主義魯，又稱為新晝自由主義，就其基本理論呼要點是在重惡申個人理性信假設的基礎驗上主張在社晝會經濟生活磚中市場力量株的角色最大傻化和政府角含色的最小化糞。結合新古嚴典主義理論雄基本主張，緣當今西方各尼國公共管理裳職能體系呈察現(xiàn)出以下特謝點：贊（泉1部）政治職能界的對內的統(tǒng)編治職能尤其罷是暴力鎮(zhèn)壓揉職能相對有農所弱化，而湯民主建設職霞能則得到進逝出一步加強弄。數(shù)（榨2其）經濟社會絡管理職能在摸各國公共管善理職能體系當中所占地位頓越來越重要掀，甚至成為傅核心政府職喚能。定（痕3栗）公共管理住職能主體的矩多元化與政助府相關職能斥的不斷強化比趨勢相并存否。主三、建國后柔我國公共管湖理職能的嬗爛變須（一）傳統(tǒng)陵計劃經濟體帽制時期的公孝共管理職能呀體系灑我國傳統(tǒng)的務公共管理職遷能體系是參梁照前蘇聯(lián)的繼高度中央集憂權模式建立庸起來的，這氧種模式的主蔥要特點是在禿政治、經濟版、社會、文衣化各方面都卸實行高度集爆中統(tǒng)一管理畫。在這種職顧能模式下，掃傳統(tǒng)公共管壤理職能體系押具有以下幾救方面特征：次（支1舞）以階級斗到爭作為整個檔公共管理部估門的工作重揪心。相應地擠，政治統(tǒng)治叫職能占居絕靜對主導性地躲位，而民主索建設職能則皮受到忽視。此（常2玉）經濟管理修職能方面，錄由于實行高妥度中央集權冊的計劃經濟愿體制，我國座政府包攬一界切經濟管理貢職能。事實號上，在很長士一段時間內男，我國并不寇存在現(xiàn)代意型義的市場，皮也不存在現(xiàn)濫代意義的企監(jiān)業(yè)，或者說貍微觀經濟主認體。萄（汁3院）社會、文眠化等管理職勞能也基本是按由政府統(tǒng)包尊統(tǒng)攬，服務殿職能相當薄商弱。除了黨捕與政府及其因有關附屬組氣織之外，其嘆他類型的社線會組織實際司上幾乎被禁狐止存在。禁（魂4傷）在公共管糠理職能的運陶行方面，傳送統(tǒng)公共管理挪體系只注重組思想政治教陵育與行政強很制手段的運奶用，尤其是判一味依靠用轟行政強制手做段來推行各戀項公共管理葡職能。全（二）我國音公共管理職扇能體系的轉毛變及其基本抵方向懷1.滅職能重心的筑轉移美黨的十一屆真三中全會終傻于使黨與國給家的工作重辟心轉移到經校濟建設方面磨，使國家生漸活步入正常深的發(fā)展軌道糧。相應地，健公共管理職辱能體系也由流以階級斗爭彈為綱，以專峰政職能為重床心，轉向以攤經濟建設為國中心，以經態(tài)濟與社會發(fā)樓展職能為重旁心。這就實挽現(xiàn)了我國公攀共管理職能知重心的根本午轉移，從而困也使得我國超政治、經濟吼與社會生活印進入了一個狹新的發(fā)展階羊段。偽2.姐公共管理職綁能體系的轉膝變澤所謂公共管蟻理職能體系昨，在這里主刺要是指特定問環(huán)境下，一角國公共管理齒職能的基本綿構成及各種泛職能相對課_炭重要程度或休者說相對地瀉位的狀態(tài)。模由于職能重腫心發(fā)生轉移充，同時也由毅于國內外政哀治經濟環(huán)境螺的轉變，尤度其是受加入性WTO球及經濟全球優(yōu)化的影響，波我國公共管羊理職能體系福的具體構成帳正呈現(xiàn)出以子下發(fā)展趨勢攪：由（農1榨）國內統(tǒng)治附職能日益次繡要化，地位鳳相對弱化；莖（攻2厘）宏觀經濟齊調控與市場是培育職能地攝位日益突出虎，且占有主低導性地位；跳（績3龍）教、科、銹文等發(fā)展職發(fā)能將不斷得襪到重視與加泉強，以建立徑起健全、高演效的教育體甘系與科學文翼化發(fā)展體制芽；曬（排4寒）對外交往岸職能急劇擴希張，不僅外捧交部，其他旗政府職能部窗門甚至其他得公共管理主辯體都將強化扇其外交功能及；勇（耕5掃）國家防衛(wèi)外職能也將適揉當加強。約3.妖職能方式的培轉變召具體地，我辛國公共管理掃職能方式呈駕現(xiàn)出以下特可征：助（臟1過）在社會資供源配置方式柴上，由傳統(tǒng)左體系下重計現(xiàn)劃反市場機乒制轉而要求桿實現(xiàn)計劃與督市場有機結熄合，以市場液為主、以計邀劃為輔的社印會資源配置卷機制。勇（立2的）在社會經棄濟職能的運自行方式上，覽由傳統(tǒng)的微純觀、直接管腫理方式向宏薪觀、間接管聰理方式轉移森。項（鉛3爽）在管理手覺段方面，由惡以運用行政鋪手段為主轉怒向以運用經提濟、法律手扣段為主。姿4.堂職能關系的割轉變論（逆1支）中央與地柱方、上級與趙下級政府間繭及各職能部額門間職能關承系的轉變。錄（書2計）政企關系姑的轉變。辰（旅3顛）黨政關系旋及各國家權相力機關間關托系的轉變。磚（惜4彼）政府與其閱他公共管理晃主體間關系篩的轉變。親第一節(jié)弱計公共管理的看主體（獨1晌）：組織炊一、公共組講織的概念（一）組織抗所謂組織，父就是人們按跳照一定的目閃的、任務和五形式編制起戲來的社會集艘團，是處于領一定社會環(huán)幅境中的各種掃組織要素的堆有機結合體百，是為了實野現(xiàn)某種目的打而有意識建過立起來的人碧類群體。簡緞單地說，組利織是兩個以懸上的人、目太標和特定的攤人際關系這宜三種要素構誤成的一種特姓殊的人群體目系。竄（二）公共贏組織衡公共組織是質以實現(xiàn)公共辮利益為目標架的組織，它趟一般擁有公帳共權力或者圖經過公共權痛力的授權，皆負有公共責敢任，以提供堆公共服務、聽管理公共事康務、供給公慣共產品為基壘本職能。政澆府是典型的筍公共組織。圣此外，以特拍定的公共利墻益為目標，菠為社會提供雨公共服務的悅非營利性的賴非政府組織辟，也構成了瘡現(xiàn)代社會公是共組織的重濟要組成部分撤。異（三）公共泉組織的基本除要素扭與其它社會兔組織一樣，的構成公共組偷織的要素有隨物質要素和江精神要素兩碗大類。分1好．物質要素噴（貞1叔）人員鴉談（輪2犧）經費嘩址（糟3輩）物資設備村2濃．精神要素地（沿1此）目標凱辛（跳2非）責權結構捉均（眾3寺）人際關系例。參二、公共組困織的性質奔（一）公共憑組織與非公愧共組織的區(qū)揉別乓1屋．活動的目座的不同。非策公共組織追漿求的是組織悔成員的私人野利益，其目沸的是為社會愛中的相關利墻益者服務。坦公共組織則麥以實現(xiàn)公共析利益為目標揪，它追求的則是全面的社惰會效益和經預濟效益，是唱全國社會成哈員的整體利支益。冶2梳．為社會所閥提供的服務斗不同。非公博共組織以從遇事商品、勞贈務生產為活脆動內容，向韻社會提供的酸是各種不同帖的私人產品昌，消費者必鏈須支付貨幣嫂，才能購買限和享用其產款品。公共組抱織則為社會愚提供公共產焦品。聽3縮．管理對象伍不同。非公網共組織只能類以本組織成抓員為管理對沒象，對于本死組織之外的笑其他社會成秧員的活動則殘無權干涉。堂而公共組織貓的管轄范圍章則可以是整佳個社會，對盈其職權范圍尖內的管理措兩施，全體社揮會成員都必飛須遵從。陸4慚．活動的依腰據不同。非半公共組織主母要服從商品黃買賣的價值變規(guī)律，以組趁織成員自愿猛組合、共同惡訂立的規(guī)章唱制度為活動澆依據，其權果力建立在組糾織成員平等遼的契約關系啊之上。公共歉組織則以國秩家強制權力涉為活動依據辛，以國家法屈律作為活動溝的依據和準餐繩。依法管憐理是公共組壟織的重要特糠點。臥（二）公共彈組織的性質央1代．社會性。在擺2?。畽嗤?。止劇3究．法制性。拼恥4煎．系統(tǒng)性。債腸5隨．主動性。搭三、公共組矛織的結構保（一）公共皇組織的縱向楚結構慧公共組織縱勝向結構分工逮的職責分配森關系是：押最高層次的賣公共組織為新決策層，負賽責制定本部被門行政的總擦目標、總方聲針、總政策差和總的實施助方案，最高睡層次的公共絨組織，是一晝個開放的、兔面向社會的錄公共組織。區(qū)中層公共組敘織為協(xié)調指迅揮層，負責拌執(zhí)行本部門聽最高公共組橋織制定的總嘴決策、目標鑄、方針和政困策，以此為區(qū)依據結合本板單位具體工干作對象的實賊際，制定本陳單位的具體漿工作目標、跨工作方案，擔并負責組織能、協(xié)調、指蓄揮等實施工書作。中層公剝共組織為半測封閉半開放距系統(tǒng)。航基層公共組焰織為技術操意作層，其任您務是執(zhí)行中痛層公共組織遵的實施方案舌，在中層公拼共組織的協(xié)握調、指揮之宅下，負責具嗎體的帶技術牽操作性的工輸作。其組織毛基本為封閉勉型，采用什姓么技術方法詢執(zhí)行任務，鼠純屬公共組逮織內部問題神。次公共組織縱鏡向結構形成段的公共組織辟層級制，在鑒公共組織運震行中有其優(yōu)呀缺點。優(yōu)點：競（椒1須）分層負責羽，使各級政地府在各自管子轄地域范圍閱內，能做到國事權集中，菊統(tǒng)一指揮；愚（遙2芽）行動迅速定，能及時地遷根據本地情兆況做出決策上，就地組織冷實施，并有行利于就地監(jiān)駛督、控制；帝（墾3腐）能發(fā)揮各棋個層級公共慚組織的積極烘性、創(chuàng)造性襲，根據本地襯實際情況主基動開展工作釘；（籃4應）各層級行扁政首長負責敞全面管理工摟作，有利于萌培養(yǎng)全面型雙的管理人才門。缺點：襪（厚1舊）各層級行爪政首長管轄磚事務過多，醋責重事繁，者難于事事精隨通；臭（子2閱）容易形成渾地方的塊塊們分割，不利根于各地經濟覺和文化的交歐流與發(fā)展；趴（表3花）容易形成祥地方主義，封不利于中央觀對地方的宏梳觀控制。編（二）公共船組織的橫向荒結構網1.璃按業(yè)務性質乎分工慣按業(yè)務性質報分工，是指壯按公共管理遮的業(yè)務性質堡異同來組成弊公共組織單栽位。例如：點財政、外交鑒等均為不同巖的業(yè)務，就夜以此為基礎責，設置不同扮的單位。優(yōu)點：場（枝1鋼）符合分工購專業(yè)化的原忽則。每個部敘門只負責某譽一項業(yè)務工底作，有利于蘿工作人員熟仰悉本專業(yè)工訓作，以提高旺管理效率。輔（按2色）有利于統(tǒng)襪一管理業(yè)務象的方針、政軍策和法規(guī)。報同一性質的芝業(yè)務由同一怨單位管理，院使公共組織繳易于統(tǒng)一同尋一性質業(yè)務著的方針、政俘策、法規(guī)，屬避免政出多撓門的混亂狀拔態(tài)。箭（星3赴）體現(xiàn)事權住一致的原則鄰，便于協(xié)調嗓。缺點：允（就1攝）業(yè)務事權緒過于集中，爐容易形成條字條分割，利蕩于不同業(yè)務互性質工作之懷間的合作、物協(xié)調。詳（船2犬）分工過細娃，易造成部麗門林立。薯（鍵3芽）有些業(yè)務還性質混淆不劇清，不易作論出明確的劃率分，易產生舊組織沖突。象2.猛按管理程序箭分工奶按管理程序選分工，是指再按公共管理郊工作過程的飲程序不同來寇分別設置公嗎共組織部門晴。公共管理粒過程有咨詢啄、決策、執(zhí)撫行、信息反趴饋和監(jiān)督等蟻環(huán)節(jié)，根據褲這些程序劃掀分咨詢部門左、領導決策孝部門、執(zhí)行骨部門、信息黃部門和監(jiān)督引部門等，。優(yōu)點：盜（兩1揭）注重公共本管理工作的剃技術方法，喂有利于提高這管理人員的盒專業(yè)技術知吃識；繁（鉛2圖）由于從事本該項工作采妻用同樣的技歪術設備、工銜作程序，有古利于節(jié)省人揀力、物力、賤財力；骨（閥3郊）使公共管籍理中的重要季程序有專門運機構去完成足，有利于提退高公共管理崖的整體效能險。缺點：瀉（茄1荷）工作人員倒易產生重技省術、輕政策竄，重過程、峽輕目的的傾橫向；喉（英2刃）在使用上脊有一定的局觸限性，只能臂對那些有較添大獨立性的賄程序才可以聚設置部門，士而多數(shù)工作掘程序則無法教獨立出來。雁3.碧按管理對象掩分工亡按管理對象錫分工是指按匯公共組織服黨務的人群、界財物為對象于進行的部門棚設置。這一慚分工方式最噸常見的是政陵府經濟行業(yè)澆主管部門的練設置。如農本業(yè)部、鐵道界部、交通部黨，均是按不券同對象類別滴實行分部管師理。優(yōu)點：攏（利1銷）根據服務頭對象分工，疾可使公共組瞧織統(tǒng)籌考慮需，滿足其管域理對象的需宵要。檢（仆2鋪）群眾對公售共組織的職擊責一目了然辨，易于溝通毫和監(jiān)督缺點：擇（喬1針）隨著管理枕的對象日益搖增多，勢必澡導致公共組折織部門林立澆，不利于精戚簡節(jié)約。豐（雁2帶）容易忽視蔽甚至割裂管毛理對象之間學的相互聯(lián)系糠，可能產生蝶綜合性的工攤作無人管理祥的現(xiàn)象。副（宿3坊）容易造成輝本位主義，診考慮問題從尿本部門利益遷出發(fā)，有礙雷于整體的利芳益。斑（妹4頂）按服務對乓象劃分部門源往往與按業(yè)舅務性質劃分撲部門發(fā)生重葡復、交叉關阻系，可能出渠現(xiàn)互相推諉騾責任、踢皮叛球的情況，鉆降低了工作除效率。足（三）公共薯組織的主要悟結構形式徹1.嫂直線制。夢2.粱職能制。敲3.秘直線職能制擊。筐4.棉矩陣制。磁第二節(jié)杜竊公共組織的就類型與作用一、政府戀（一）政府宅的概念熄在國際法意傷義上，政府鑒是主權國家盜的要件之一閥，它指的是患某一國家或顏地區(qū)的合法灣代表者，它束是主權國家胃的代理者。裹國家必須具伐備四個條件殊：一是必須翻有人民；二鈔是必須有定寸居的土地，緣流浪的民族影不是國家；騾三是必須有風一個政府，抬有一個或更貸多的人來代匯表人民，并喂且按照本國戚的法律進行貍統(tǒng)治。一個眉無政府狀態(tài)犬的社會不是薪一個國家。席四是必須有掠一個主權的扯政府。主權境是最高權威貞，即一個獨停立于世界上喚任何其他權怒威之外的權校威。閘政治學中的戒政府，是統(tǒng)冶治集團借以宿實現(xiàn)其統(tǒng)治說意志的政治脫統(tǒng)治機關。臺政府是國家孩實體的一部庸分，是政治繡組織的核心曠組成部分。霧在行政學意灘義上，政府今則專指根據船官僚制原則及組織起來的另國家行政機尿關。社會學幻一般將政府牛視為社會組盤織的一種，余它與一般的莫社會組織如槳家庭相比，茅具有較強的羨政治性。端綜上所述，朱政府是指國炊家進行階級貼統(tǒng)治和社會辜管理的機關申，是國家表圾達意志、發(fā)許布命令和處坑理事務的機贊關政府的概樣念有廣義和礙狹義之分。侍廣義的政府虎是指行使國晉家權力的所棄有機關，包遠括國家的立反法、司法與坦行政機關。于其中立法機屢關負責制定耐法律，行政冊機關負責執(zhí)豪行法律，司守法機關負責窯運用法律審需判案件。狹布義的政府僅證僅是指國家鮮的行政機關革，即根據憲這法和法律組株建的、行使貨行政權力、綱執(zhí)行行政職笛能、推行政儉務、管理國繞家公共事務翠的機關體系膀，是國家權箭力的執(zhí)行機必關。這里所窩研究的對象允主要就是狹灰義的政府。剛（二）政府張的主要類型景現(xiàn)代國家的被政府有三種免主要形式：理1.針總統(tǒng)制政府煉總統(tǒng)制是以常總統(tǒng)為政府顛首腦的一種慨政權組織形蕉式，國家的閃行政權力集蛇于總統(tǒng)一身眨，總統(tǒng)既是械國家元首，做又是國家行大政機關首腦蹤。實行總統(tǒng)頁制的國家，扮其政府機關齒較徹底地采滿用了三權分犧立原則。其箱中，總統(tǒng)是位國家機構中依的主要部分僵，由選舉產纖生，擁有實壇權。美國是藥這種體制的岸典型代表。竊2炮．內閣制政騾府錦這是一種在省形式上由國份家元首負責貌，實質上由謙政府總理負門責的政府體斧制。在內閣浮制國家中，榴國家元首不燥負實際責任溜，沒有行政犬實權?？偫聿〒搶嶋H行質政責任，并公握有行政實緩權。刃3州．委員會制頁政府豬委員會制，則或稱合議制丘政府的職權尋不是由一個恐行政首長行駐使，而是由詞一個委員會邀集體行使。響二、非營利施組織叉（一）非營通利組織的概膽念勿與非營利性遠組織的有關嚷定義很多，蹲如晚“吊非政府組織紹”皆、雜“跳第三部門拆”并、豎“宗獨立部門圍”孩、舞“礦慈善組織撈”仙、乖“硬志愿者組織負”樓、柿“紋公民社會組幻織失”毅、極“字民間組織慢”姿、絕“奶免稅組織偷”隔等等。率沃爾夫（艘Wolf碑）則認為，耐非營利組織峰具有五個特蔑征：一是有涂服務大眾的侮宗旨；二是予有不以營利玩為目的的組值織結構；三松是有一個不仔致令任何個梯人利己營私啞的管理制度補；四是本身乎具有合法免范稅地位；五演是具有可提狗供捐贈人減朱免稅的合法察地位。凡符衡合這五個特聲征的組織一康般被認為是徹非營利組織委。我們認為違，非營利組久織是指不以棚營利為目的瓣，而是服務迅社會公眾的呢非官方性公疊共組織。侄（二）非營猜利組織的主咸要類型父從國際上通水行的標準來宮看，非營利畢組織的具體頃分類如下：武宗教性組織蘇。包括教會煌、教會的聯(lián)外合組織、協(xié)某會，福音傳約道運動。滔社會性組織側。包括奉獻形俱樂部、友幣愛團體。掩文化性組織壺。包括美術扎館、博物館箏、交響樂團腎、歌劇團、康美術聯(lián)盟、堂動物園。寬學術性組織南。包括私立怒學校、私立獨大學、研究斜機構。羽保護性組織亡。包括同行昂業(yè)者聯(lián)合會肝、工會。擦政治性組織班。包括政黨宰、政治后援菊集團。瘋慈善性組織傻。包括私立舅福利團體、澇私立財團、型慈善醫(yī)院、宿老人院、看震護中心。噴社會運動組睜織。包括和瓶平運動集團肢、家族計劃勞推進組織、偽環(huán)境保護組耗織、人權運桿動組織、消躍費者運動組敵織、女權運米動組織，犯糞罪撲滅運動宗組織。歷根據中國的愁具體國情，蓋參照國際慣齊例，可以從扁管理體制和辱功能兩個角品度對我國的巨非營利組織定進行具體分袖析。診一方面，按鞋照管理體制播，可劃分為周公辦的非營站利組織與民爬辦的非營利臭組織。銜公辦的非營渾利組織是指揀由政府主辦喜的、不以營蝴利為目的、乏而是以推進傲社會公益事椒業(yè)為宗旨的尋社會組織。懸從層次角度始而言，還可淡分為中央、凳地方以及基幸層政府主辦痰的非營利組徹織。在某種丑意義上，政達府也屬于廣貌義的非營利輛組織。借民辦的非營窩利組織是指正由民間主辦材的、不以營絕利為目的、喘旨在推進社潔會公益事業(yè)蔥的組織機構蛇。民辦的非棗營利組織主予要可分為以踩下類型：匪慈善機構。符如中華慈善教總會、各種豪慈善會、慈走善基金會。樣社會福