三峽旅游公司涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)的法律思考

文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題三峽旅游公司涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)的法律思考孫晉武漢大學(xué)法學(xué)院副教授關(guān)鍵詞:三峽大壩/三峽旅游公司/行政性壟斷/規(guī)制壟斷內(nèi)容提要:中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司的全資子公司長(zhǎng)江三峽投資發(fā)展有限公司與深圳華僑城控股股份有限公司等單位共同組建了長(zhǎng)江三峽旅游發(fā)展有限責(zé)任公司，獨(dú)家控制和使用三峽大壩旅游資源經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)，收取高額旅游門票收入和三峽專用通道通行費(fèi)，涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)。本文試圖從法學(xué)的角度對(duì)案件的性質(zhì)、成因及危害進(jìn)行分析，認(rèn)定三峽旅游公司構(gòu)成行政性壟斷且濫用市場(chǎng)支配地位，并認(rèn)為相關(guān)市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)政企分離，從體制上理順管理與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。三峽旅游涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)正悄然地演變成一個(gè)民生問(wèn)題——一個(gè)關(guān)系到壩區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)與壩區(qū)群眾基本利益息息相關(guān)的問(wèn)題。問(wèn)題的發(fā)展引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文試圖從法學(xué)的角度對(duì)案件的性質(zhì)、問(wèn)題的成因和解決問(wèn)題的建議進(jìn)行思考，以供有關(guān)方面參考。一、案情介紹——問(wèn)題的提出據(jù)反三峽旅游壟斷聯(lián)盟網(wǎng)站和其他媒體以及桂慧樵記者的相關(guān)報(bào)道，2003年3月28日，中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司(以下簡(jiǎn)稱“三峽總公司”)以開(kāi)發(fā)三峽大壩旅游資源為由，由其全資子公司長(zhǎng)江三峽投資發(fā)展有限公司與深圳華僑城集團(tuán)等單位共同組建了長(zhǎng)江三峽旅游發(fā)展有限責(zé)任公司(下稱“三峽旅游公司”)，以營(yíng)利為目的，向游客收費(fèi)。三峽旅游公司通過(guò)對(duì)通往大壩的公路實(shí)施封閉管理、新建景點(diǎn)漲價(jià)、通過(guò)專用的通行證控制大壩人流的進(jìn)出、并購(gòu)其他涉及三峽旅游觀光的景區(qū)等手段進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)。對(duì)此，各方反響強(qiáng)烈，形成了三峽旅游公司和反對(duì)三峽旅游壟斷的民眾和社會(huì)團(tuán)體的兩方激烈的爭(zhēng)論。[1]眾多媒體刊文認(rèn)為三峽旅游公司是壟斷經(jīng)營(yíng)。中國(guó)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心執(zhí)行主任董靈副教授認(rèn)為，三峽旅游公司至少涉及了行政性壟斷和具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者所實(shí)施的自然性壟斷行為。三峽旅游公司本身不是一個(gè)具有獨(dú)立行政權(quán)力的單位，但因其特殊的地位擁有了自然性壟斷且涉及了很多行政權(quán)力，才會(huì)產(chǎn)生諸多的問(wèn)題。例如它不但可以發(fā)放通行證，還可以自行收費(fèi)、罰款，而這些都不是市場(chǎng)主體可以做的。同時(shí)，他還認(rèn)為，三峽專用公路由一個(gè)旅游公司來(lái)管，這也是政企不分的表現(xiàn)。而三峽旅游公司與“黃牛巖”、移民觀景臺(tái)“小壇子嶺”、“三峽風(fēng)情園”等旅游景點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)則屬于典型的排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，是濫用自己市場(chǎng)支配地位的表現(xiàn)。三峽旅游公司不但打壓了其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，也損害了廣大消費(fèi)者的利益，更不利于三峽旅游的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[2]三峽旅游公司認(rèn)為其壟斷經(jīng)營(yíng)不存在。對(duì)于社會(huì)輿論普遍關(guān)注的三峽大壩旅游壟斷問(wèn)題，三峽旅游公司總經(jīng)理陳孟炯則說(shuō)，三峽旅游公司使用不正當(dāng)手段進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷資源的事情“不存在”。[3]有的股權(quán)是28%;宜昌市政府所有的宜昌市投資公司是2%。三峽旅游公司從負(fù)責(zé)三峽工程建設(shè)的三峽總公司那里獲得了三峽大壩區(qū)域的旅游開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，三峽旅游公司是典型的股份制企業(yè)，應(yīng)當(dāng)屬于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一般市場(chǎng)主體，并不是屬于只有在限制競(jìng)爭(zhēng)的條件下才能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的特定的行業(yè)、企業(yè)和特定行為，不在反壟斷法的豁免制度之列。所以，三峽旅游公司是反壟斷法規(guī)制的適格主體。三峽旅游公司從負(fù)責(zé)三峽工程建設(shè)的三峽總公司那里獲得了三峽大壩區(qū)域的旅游開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以三峽工程對(duì)外公路和壩區(qū)封閉管理為借口對(duì)道路和區(qū)域進(jìn)行封鎖，對(duì)進(jìn)出壩區(qū)的人流和車輛利用派發(fā)通行證的形式進(jìn)行控制，由此控制了整個(gè)進(jìn)出三峽旅游游客的數(shù)量和路線。對(duì)于和自身有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)對(duì)手，三峽旅游公司采取控制通行證辦理、控制上壩頂游客名額、比其他旅行社門票價(jià)格更高，只有三峽旅游公司辦理的游客才可以登上三峽壩頂參觀等強(qiáng)制手段，來(lái)達(dá)到其市場(chǎng)壟斷的目的。憑借控制通行證，便利地實(shí)施“并購(gòu)”計(jì)劃，先后并購(gòu)了秭歸縣景點(diǎn)和中堡島觀景臺(tái)等項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，三峽旅游公司不僅僅具有在三峽旅游市場(chǎng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的能力，而且通過(guò)各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段去謀取和鞏固自己的壟斷地位，造成的法律后果是形成了以三峽旅游公司為代表的小團(tuán)體的利益集團(tuán)的形成，其各級(jí)管理人員的年薪是當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府公務(wù)員和同類企業(yè)的十幾倍甚至幾十倍，高達(dá)十幾萬(wàn)至幾十萬(wàn)元。[12]更為嚴(yán)重的后果是其憑借三峽大壩這一無(wú)可替代的稀缺性旅游資源而制定的壟斷高價(jià)，極大地?fù)p害了消費(fèi)者的利益，實(shí)現(xiàn)了其高額的壟斷收入。而其為了攫取壟斷利益所實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)排擠對(duì)手的手段即通過(guò)控制出入三峽大壩的專用公路，不僅僅給壩區(qū)居民生活和出行造成極大的不便，而且給當(dāng)?shù)芈糜喂竞彤?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)帶了巨大的打擊，向游客收取高額門票，損害了社會(huì)整體利益。由此，根據(jù)我國(guó)《反壟斷法(送審稿)》對(duì)壟斷的定義以及上文總結(jié)的壟斷具備的特征，我們可以認(rèn)定三峽旅游公司其經(jīng)營(yíng)行為已經(jīng)構(gòu)成了限制競(jìng)爭(zhēng)和濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)等壟斷行為與狀態(tài)。[13]反壟斷法律體系中的實(shí)體法部分由三個(gè)部分組成，分別是市場(chǎng)支配地位控制制度、經(jīng)濟(jì)力量過(guò)度集中控制制度、聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為控制制度。而三峽旅游公司的行為則屬于壟斷行為中的濫用市場(chǎng)支配地位。市場(chǎng)支配地位，又稱為市場(chǎng)控制地位，是德國(guó)和歐共體反壟斷法中的重要概念。其具體含義是指企業(yè)和企業(yè)聯(lián)合組織在市場(chǎng)上達(dá)到或所具有的一種狀態(tài)，處于該狀態(tài)的企業(yè)和企業(yè)聯(lián)合組織在相關(guān)的產(chǎn)品市場(chǎng)、地域市場(chǎng)和時(shí)間市場(chǎng)上，擁有決定產(chǎn)品產(chǎn)量、價(jià)格和銷售等各個(gè)方面的控制能力。[14]美國(guó)反托拉斯法使用的相應(yīng)概念是“壟斷力”或“市場(chǎng)支配力”，指企業(yè)在特定的相關(guān)市場(chǎng)上具有控制能力和排除競(jìng)爭(zhēng)的能力。日本《禁止私人壟斷及確保公平交易法》中使用的相應(yīng)概念是“壟斷狀態(tài)”，用以表示企業(yè)在一定規(guī)模的相關(guān)市場(chǎng)上占有較高的市場(chǎng)份額，從而對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生明顯不利的狀態(tài)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《公平交易法》使用的概念是“獨(dú)占”，指企業(yè)在特定的市場(chǎng)處于無(wú)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，或具有壓倒性地位可排除競(jìng)爭(zhēng)的能力。[15]通過(guò)各國(guó)或地區(qū)對(duì)市場(chǎng)支配地位的定義，可以得出相似的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象即某個(gè)企業(yè)或企業(yè)組織憑借其在特定或相關(guān)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，能夠控制或支配市場(chǎng)，進(jìn)而影響該市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況。市場(chǎng)支配地位的形態(tài)是指市場(chǎng)支配地位的具體表現(xiàn)形式，其主要包括獨(dú)占、準(zhǔn)獨(dú)占、絕對(duì)優(yōu)勢(shì)、寡占。其中準(zhǔn)獨(dú)占是指一家企業(yè)作為某種特定商品或者勞務(wù)的供應(yīng)者或需求者，在相關(guān)市場(chǎng)上不存在實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，即具有準(zhǔn)壟斷的地位。由此觀之，三峽旅游公司在三峽旅游業(yè)這個(gè)相關(guān)市場(chǎng)上并不是一家獨(dú)占，目前還存在宜昌新世紀(jì)國(guó)際旅行社等多家旅行社與之共存。然而這些旅行社的存在并不能給三峽旅游公司帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法(送審稿)》中對(duì)于市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定：本法所稱市場(chǎng)支配地位，是指一個(gè)或者幾個(gè)經(jīng)營(yíng)者在特定市場(chǎng)內(nèi)擁有控制價(jià)格或者排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的能力。經(jīng)營(yíng)者具有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有市場(chǎng)支配地位：(1)在特定市場(chǎng)內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的;(2)在特定市場(chǎng)內(nèi)居于優(yōu)勢(shì)(壓倒性)地位，其他經(jīng)營(yíng)者難以進(jìn)入的;(3)在特定市場(chǎng)內(nèi)雖然存在兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者，但他們之間無(wú)實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的。由此可見(jiàn)，三峽旅游公司在三峽旅游業(yè)市場(chǎng)中居于優(yōu)勢(shì)(壓倒性)地位和其他經(jīng)營(yíng)者難以進(jìn)入的準(zhǔn)獨(dú)占地位。三峽旅游公司進(jìn)入三峽旅游市場(chǎng)的時(shí)間并不比宜昌新世紀(jì)國(guó)際旅行社等多家旅行社進(jìn)入的時(shí)間要長(zhǎng)，甚至要比這些企業(yè)更晚一些?？墒亲罱K取得三峽旅游市場(chǎng)壟斷地位的為什么是三峽旅游公司呢?三峽總公司的全資子公司——長(zhǎng)江三峽投資發(fā)展有限責(zé)任公司擁有三峽旅游公司35%的股權(quán)。而三峽總公司是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)水利，建設(shè)三峽的公用企業(yè)。三峽旅游公司從負(fù)責(zé)三峽工程建設(shè)的三峽總公司那里獲得了三峽大壩區(qū)域的旅游開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以建設(shè)三峽為名，控制出入壩區(qū)人流為實(shí)控制了三峽專用公路和壩區(qū)道路，由此自然就控制了資源之源，導(dǎo)致三峽旅游市場(chǎng)中任何與之競(jìng)爭(zhēng)者都處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。因?yàn)橛慰偷哪康氖菂⒂^三峽大壩，而只有三峽旅游公司的旅客才能順利的到達(dá)壩頂參觀，象宜昌新世紀(jì)國(guó)際旅行社等多家旅行社的游客上壩頂參觀就會(huì)受到三峽旅游公司的多般阻擾。自然在這個(gè)市場(chǎng)上的其他競(jìng)爭(zhēng)者都無(wú)法與三峽旅游公司展開(kāi)實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)。由此可以看出三峽旅游公司獲得市場(chǎng)支配地位的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)三峽專用公路和壩區(qū)道路的控制，而作為一個(gè)普通市場(chǎng)主體的三峽旅游公司獲得如此的優(yōu)勢(shì)是欠缺法律依據(jù)的。對(duì)三峽專用公路和壩區(qū)道路的封閉管理的政令是宜昌市人民政府1997年6月20日發(fā)布《三峽工程壩區(qū)道路和對(duì)外專用公路交通管理規(guī)定》(第48號(hào)令，于1997年7月1日起施行)。該規(guī)定第2條稱：本規(guī)定適用于三峽工程壩區(qū)道路和東起長(zhǎng)江路、西止大象溪的三峽工程對(duì)外專用公路及其出口匝道(統(tǒng)稱三峽工程建設(shè)專用道路)的交通管理。第5條規(guī)定：三峽工程建設(shè)專用道路實(shí)行封閉管理。所有機(jī)動(dòng)車輛進(jìn)入三峽工程建設(shè)專用道路，必須具有三峽工程業(yè)主和壩區(qū)公安交通管理機(jī)關(guān)指定單位核發(fā)的專用通行證，并按規(guī)定行駛和?？俊５?條規(guī)定：除經(jīng)批準(zhǔn)的壩區(qū)公共交通專用車輛外，任何單位和個(gè)人不得在三峽工程建設(shè)專用道路上從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)。出臺(tái)《三峽工程壩區(qū)道路和對(duì)外專用公路交通管理規(guī)定》的目的是為了保證三峽大壩建設(shè)的順利完工，而如今三峽大壩建設(shè)已經(jīng)完工，這一政令的原本目的已經(jīng)不存在。三峽旅游公司仍然憑借這一法律目的已經(jīng)不存在的政令封閉并控制道路，其行為屬于典型的行政壟斷行為。前文已經(jīng)分析并得出結(jié)論，三峽旅游公司屬于壟斷行為中的濫用市場(chǎng)支配地位。也就是說(shuō)，三峽旅游公司利用行政權(quán)力的袒護(hù)形成行政性壟斷狀態(tài)，進(jìn)而排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，濫用其市場(chǎng)支配地位。為什么說(shuō)三峽旅游公司的經(jīng)營(yíng)行為是行政性壟斷行為呢?行政性壟斷是壟斷行為的一種，是市場(chǎng)主體憑借政府行政機(jī)關(guān)或授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。[16]這里所謂的“授權(quán)的單位”，指的是行政機(jī)關(guān)授權(quán)的公共組織，將行政機(jī)關(guān)授權(quán)的公共組織納入行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的主體范圍，是為了增強(qiáng)反壟斷規(guī)制的準(zhǔn)確性和有效性。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)授權(quán)的公共組織因其兼有管理職能和經(jīng)營(yíng)職能，更容易利用管理優(yōu)勢(shì)實(shí)施經(jīng)營(yíng)行為，從而形成非常典型的行政性壟斷行為。三峽總公司是行政機(jī)關(guān)授權(quán)的兼有管理職能和經(jīng)營(yíng)職能的公共組織是不爭(zhēng)的事實(shí)，該公司授權(quán)三峽旅游公司專營(yíng)三峽工程建設(shè)專用道路，從而在三峽旅游市場(chǎng)兼有管理職能和經(jīng)營(yíng)職能，進(jìn)而形成市場(chǎng)支配地位，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受限，市場(chǎng)公平失衡，這就構(gòu)成了行政權(quán)力的濫用。相對(duì)于市場(chǎng)壟斷的相對(duì)性、非永久性和可替代性，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)所形成的壟斷具有絕對(duì)性、穩(wěn)定性和不可替代性，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)具有更大的危害。[17]早在上個(gè)世紀(jì)80年代，針對(duì)部分地方政府和部門分割市場(chǎng)的行為，國(guó)務(wù)院于1980年10月17日發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，規(guī)定“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，除國(guó)家指定由相關(guān)部門和單位專門經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品外，其余不得進(jìn)行壟斷、搞獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”;“開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。任何地區(qū)和部門都不準(zhǔn)封鎖市場(chǎng)，不得禁止外地產(chǎn)品在本地區(qū)、本部門的銷售?！边@是我國(guó)最早對(duì)關(guān)于地區(qū)封鎖和部門分割等妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為作出禁止性規(guī)定的法律文件。而這兩種表現(xiàn)形式也就是現(xiàn)在法學(xué)界所討論的行政性壟斷的兩種主要表現(xiàn)形式——行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖。時(shí)至今日，中央仍在強(qiáng)調(diào)行政性壟斷的危害。中央“十一五”規(guī)劃建議就明確指出：要“深化壟斷行業(yè)改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化”，“進(jìn)一步打破行政性壟斷和地區(qū)封鎖”。三峽旅游公司利用三峽總公司的特殊優(yōu)勢(shì)，取得三峽大壩旅游的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，并通過(guò)控制壩區(qū)對(duì)外公路的通行證，打壓、排擠其它旅游企業(yè)，剝奪了其它旅游企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了其它旅游企業(yè)的合法權(quán)益。違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條關(guān)于“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定。違反了國(guó)家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為若干規(guī)定》第3條關(guān)于“公用企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家法律的規(guī)定，不得利用自身的優(yōu)勢(shì)地位妨礙其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)，也不得侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益”的規(guī)定。這里所謂的公用企業(yè)，恰恰指的是行政機(jī)關(guān)授權(quán)的公共組織，是我國(guó)行政性壟斷中與行政機(jī)關(guān)并列的另一個(gè)主體。三、三峽旅游公司形成行政性壟斷的原因追問(wèn)官本位的歷史陋習(xí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，加之我國(guó)的行政權(quán)力有著干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣，行政權(quán)力制約機(jī)制的不健全，以及經(jīng)濟(jì)管理上的條塊分割等錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，催生著中國(guó)特色的行政性壟斷。具體而言，行政性壟斷產(chǎn)生的主要因素有三：1.行政性分利集團(tuán)的產(chǎn)生是產(chǎn)生行政性壟斷的前提“分利集團(tuán)”或稱“利益集團(tuán)”，一般是指“一個(gè)持有共同態(tài)度、向社會(huì)其他集團(tuán)提出要求的集團(tuán)”。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森在《國(guó)家興衰探源》這一著作中提出并論證了以下觀點(diǎn)：允許自由地建立各種組織而又長(zhǎng)期沒(méi)有動(dòng)亂或入侵的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到分利集團(tuán)的阻礙和危害也更嚴(yán)重。奧爾森認(rèn)為，分利集團(tuán)之所以會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要是這些特殊的利益集團(tuán)具有排他性，它們阻礙了技術(shù)進(jìn)步，資源的流動(dòng)與合理配置;它們降低了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的報(bào)酬，提高了社會(huì)交易成本而降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。奧爾森說(shuō)：“希望采取集體行動(dòng)以增加其收入份額的組織，不會(huì)關(guān)心社會(huì)總收益的下降或‘公共損失’。因此之故，用分蛋糕來(lái)比喻社會(huì)總收益的分配還不夠恰當(dāng)，更近似的比喻是在瓷器店里爭(zhēng)奪瓷器：一部分人雖然多拿了一些，但是還會(huì)同時(shí)打破一些本來(lái)大家可以分到手的瓷器。”[18]奧爾森這種利益集團(tuán)的分析特別適合透析中國(guó)的行政性壟斷。這是因?yàn)樾姓詨艛嗨\取的利益是一種集團(tuán)利益，而且行政性壟斷的結(jié)果也不是增加了社會(huì)總收入，而是減少了社會(huì)總收入。[19]2003年以來(lái)，三峽壩區(qū)旅游游客接待人數(shù)以30%以上的速度快速增長(zhǎng)，逐漸成為長(zhǎng)江三峽旅游的核心景區(qū)。早在三峽工程建設(shè)之初，三峽總公司就委托清華大學(xué)對(duì)三峽壩區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)進(jìn)行了可行性研究。埃及阿斯旺大壩、巴西伊泰普大壩的旅游收入占主體業(yè)務(wù)的26%左右，同為世界頂尖級(jí)水利工程，對(duì)比估算，三峽大壩的旅游發(fā)展，收入潛力最終每年可以接近60億元。三峽總公司的負(fù)責(zé)人曾對(duì)外表示，三峽旅游工程完工后，初期每年的旅游收入有望達(dá)到30億元。而三峽總公司旗下的三峽旅游公司總經(jīng)理陳孟炯則表示，到2010年，該公司的旅游收入將超過(guò)10億元?？梢?jiàn)三峽旅游公司對(duì)三峽旅游業(yè)的壟斷并不是想把這個(gè)蛋糕做大，而是正如奧爾森形容的那樣：“是在瓷器店里爭(zhēng)奪瓷器：一部分人雖然多拿了一些，但是還會(huì)同時(shí)打破一些本來(lái)大家可以分到手的瓷器?！?.利益分配制度不合理是行政性壟斷產(chǎn)生的外在條件現(xiàn)有的財(cái)政政策造成了地區(qū)、部門利益的強(qiáng)化。任何扭曲的社會(huì)現(xiàn)象都是和經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)聯(lián)的。改革開(kāi)放后，地區(qū)、部門利益日趨突出，尤其在實(shí)行財(cái)政分灶吃飯后，本地、本部門企業(yè)的經(jīng)營(yíng)好壞，直接影響到財(cái)政收入的高低，而本地區(qū)財(cái)政收支的狀況，直接與本地管理者的經(jīng)濟(jì)收入相關(guān)。這種企業(yè)效益與財(cái)政收入高低的關(guān)聯(lián)性,使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成為政府必須關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。實(shí)踐中，當(dāng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)效益受到威脅，政府、部門往往不是幫助企業(yè)通過(guò)正確的市場(chǎng)決策增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力以盡快適應(yīng)市場(chǎng)，而是直接用行政命令等簡(jiǎn)單直接的方式限制、排斥或阻礙外地同類企業(yè)或外部門企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。為達(dá)到較好的地方財(cái)政狀況而追求地方、部門利益的欲望，是行政性壟斷產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力，是行政性壟斷屢禁不止的重要原因。3.法制欠缺——行政性壟斷的外生條件行政性壟斷是與產(chǎn)權(quán)不明、政企不分、市場(chǎng)體系不完備等現(xiàn)有體制相適應(yīng)的，它不可能在體制內(nèi)部自我消化，而只能依靠外界即法律的力量進(jìn)行規(guī)制。由于行政壟斷是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的畸形產(chǎn)物，它存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的合理性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的矛盾性的雙重特征，因此人們對(duì)其看法也不盡統(tǒng)一，沒(méi)有形成主流觀點(diǎn)，在爭(zhēng)論中延誤了立法時(shí)機(jī)，即使到現(xiàn)在仍然有少數(shù)學(xué)者堅(jiān)持己見(jiàn)，使得行政壟斷泛濫。在實(shí)踐中雖有一些零星立法，但由于認(rèn)識(shí)不夠、經(jīng)驗(yàn)不足，存在很多問(wèn)題。就行政性壟斷而言，現(xiàn)行的法律法規(guī)存在很大的欠缺。一方面，現(xiàn)行法規(guī)數(shù)量少、體系不完整，法規(guī)位階低、剛性不夠，立法技術(shù)不高、內(nèi)容沖突，缺乏權(quán)威性，難以適應(yīng)時(shí)下反行政壟斷的需要。另一方面，責(zé)任性規(guī)范欠缺或規(guī)定責(zé)任過(guò)輕，導(dǎo)致制裁不力，缺乏應(yīng)有的威懾力。再者，反行政壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，運(yùn)行機(jī)制不完善。對(duì)行政壟斷的規(guī)定不健全及僅流于形式上的規(guī)定，使得法制建設(shè)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而出現(xiàn)制度供給不足，為行政壟斷留下了巨大的生存空間。在這種環(huán)境下滋生起來(lái)的行政壟斷也必然愈演愈烈，滯后的法律制度是其生存的外部條件。加之落后的政令跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，也容易被不法利益集團(tuán)利用作為壟斷地位謀取的不法依據(jù)。有識(shí)之士指出，從1997年7月1日起，三峽專用公路和壩區(qū)道路依據(jù)宜昌市政府的第48號(hào)令實(shí)行對(duì)外封閉運(yùn)行，這在當(dāng)時(shí)是必要的，但隨著三峽大壩主體工程階段性完工，三峽對(duì)外公路和壩區(qū)道路封閉管理卻逐漸演變成三峽旅游公司壟斷道路運(yùn)輸和三峽大壩旅游強(qiáng)行收費(fèi)的“專用公路”。其對(duì)于和自身有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的市場(chǎng)對(duì)手，采取控制通行證辦理、控制上壩頂游客名額等“行政”強(qiáng)制手段，進(jìn)行市場(chǎng)壟斷，這是不合理的。實(shí)際上，三峽旅游公司正是利用了宜昌市政府的第48號(hào)令這一現(xiàn)已完成歷史使命的過(guò)時(shí)政令和三峽總公司公用企業(yè)的地位才形成今天這種壟斷局面，制度供給不足與落后是其主要原因。四、社會(huì)危害以及解決問(wèn)題的建議(一)行政性壟斷的社會(huì)危害行政性壟斷不是現(xiàn)階段中國(guó)的特有現(xiàn)象。西方經(jīng)過(guò)10—13世紀(jì)的涉及歐洲大陸的商業(yè)復(fù)興運(yùn)動(dòng)后，自由市場(chǎng)體制有了相應(yīng)的發(fā)展，但與之相伴隨的保護(hù)主義思潮的影響，也出現(xiàn)了一種不可忽略的對(duì)自由經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政壟斷的現(xiàn)象，如賦予某一行業(yè)以特權(quán)、給予新興企業(yè)在特定區(qū)域生產(chǎn)、出售產(chǎn)品的壟斷權(quán)，限制其它企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)等。后隨著亞當(dāng)?斯密“自由經(jīng)濟(jì)”觀點(diǎn)風(fēng)靡西方世界，由重商主義經(jīng)濟(jì)政策引發(fā)的行政壟斷才被逐漸消解。但即使是現(xiàn)在，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家和地區(qū)也有行政壟斷的存在，東歐、俄羅斯等體制轉(zhuǎn)型國(guó)家更是不同程度地存在著行政壟斷。目前在中國(guó)，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度國(guó)有化，在主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)部門形成的行政壟斷，已經(jīng)成為一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán);其突出特征就是借助政治資源來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資源的占有和分配，排斥其他利益集團(tuán)參與競(jìng)爭(zhēng)，妨礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，尋求本地區(qū)、本部門的利益最大化，而不是全社會(huì)財(cái)富或人民福利最大化。不僅如此，行政壟斷還極容易成為孳生腐敗的溫床。毫無(wú)疑問(wèn)，行政壟斷已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的制度性瓶頸;不消除行政壟斷，就不可能建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也無(wú)法得到平穩(wěn)的發(fā)展環(huán)境。在本案中，據(jù)報(bào)道，截止2006年，三峽旅游公司通過(guò)壟斷經(jīng)營(yíng)，將三峽大壩參觀門票由2003年的32元漲至目前的105元，其獲得的營(yíng)利收入較2003年同比增長(zhǎng)了20多倍。造成的后果并不符合三峽總公司高層領(lǐng)導(dǎo)曾提出了“建好一座電站，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)，改善一片環(huán)境，造福一批移民”的水電開(kāi)發(fā)理念。三峽旅游公司一系列固化壟斷利益的手段給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)利益和經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的侵害：通過(guò)三峽專用公路和壩區(qū)道路封閉管理嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂?，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，對(duì)所有進(jìn)入壩、庫(kù)區(qū)的各類旅游車輛每人收費(fèi)105元旅游門票費(fèi)才發(fā)給通行證;另一方面，對(duì)需要通過(guò)三峽專用公路進(jìn)出庫(kù)區(qū)的民眾按人頭收取每人一次3元的通行費(fèi)。長(zhǎng)期通過(guò)將三峽壩區(qū)紅線內(nèi)與紅線外隔離開(kāi)的封閉方式進(jìn)行管理，一方面起到了獨(dú)家壟斷三峽大壩和周邊旅游資源的作用，另一方面也達(dá)到了對(duì)壩區(qū)每年多達(dá)百萬(wàn)之眾的游客資源進(jìn)行壟斷的目的。給當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)造成毀滅性的打擊：爛尾樓比比皆是，數(shù)千畝商業(yè)土地荒蕪，政府?dāng)M投資2億元復(fù)墾，多處景點(diǎn)被迫下馬或接受三峽旅游公司的并購(gòu)，壩區(qū)周邊僅有的三家酒店相繼破產(chǎn)倒閉，旅行社損失巨大，面臨倒閉。[20](二)解決行政性壟斷的對(duì)策1.轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)對(duì)于行政壟斷我國(guó)目前并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定，但行政權(quán)力介入市場(chǎng)無(wú)疑是其本質(zhì)的特征。行政壟斷的根源就在于政企不分，一些企業(yè)既作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)逐利，同時(shí)又具有行政管理職能，在經(jīng)營(yíng)上實(shí)行行業(yè)壟斷和市場(chǎng)限制，這是十分不合理的。因此，破除行政壟斷，必須對(duì)國(guó)有壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行真正意義上的政企分離。隨著三峽工程的完工，三峽總公司應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能和角色，從兼有市場(chǎng)管理職能和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)職能為主，尤其是其控股的三峽旅游公司，更應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)不享有市場(chǎng)特權(quán)的、與當(dāng)?shù)仄渌糜纹髽I(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。2.加快相關(guān)立法進(jìn)程隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，各級(jí)政府逐漸認(rèn)識(shí)到價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，也認(rèn)識(shí)到防止壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的重要性。但是從我國(guó)目前禁止行政壟斷立法的狀況看，仍存在立法形式散亂、沖突，立法內(nèi)容不完備，沒(méi)有規(guī)定有效的法律制裁措施等不足。對(duì)此，我們呼吁以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主為目標(biāo)的《反壟斷法》的早日出臺(tái)，[21]對(duì)相關(guān)行政壟斷行為進(jìn)行明確規(guī)定，明確禁止政府及其附屬部門濫用行政權(quán)力和限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入的行為，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建立健康完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而切實(shí)保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速發(fā)展。特別是要加強(qiáng)對(duì)行政壟斷行為相關(guān)責(zé)任單位和個(gè)人法律責(zé)任的追究，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)懲不貸。3.加強(qiáng)行政壟斷的司法審查這是對(duì)行政壟斷的司法救濟(jì)途徑。行政行為的司法審查是指國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查，對(duì)違法活動(dòng)予以糾正，并對(duì)由此給公民、法人或其他組織權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。如立法審查一樣，世界各國(guó)也都普遍確立了這一制度，只是在具體行使司法審查權(quán)的機(jī)關(guān)、審查范圍、審查依據(jù)等方而各具特色。我國(guó)宜在行政訴訟法有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，由反行政壟斷法規(guī)定可起訴的造成壟斷的行政行為類型，并為行政管理相對(duì)人設(shè)置反行政壟斷救濟(jì)的具體程序，真正通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)，并通過(guò)此手段達(dá)到控權(quán)的目的。五、結(jié)束語(yǔ)就三峽旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序恢復(fù)問(wèn)題，關(guān)鍵在于解決通向大壩的公路封鎖壟斷經(jīng)營(yíng)。封鎖壟斷經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的后果已嚴(yán)重影響了區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以我們主張，三峽總公司不是常規(guī)意義上的一般企業(yè)，而是一個(gè)帶有公用性質(zhì)的企業(yè)，通過(guò)其投資建設(shè)的三峽對(duì)外公路不能視同為一般企業(yè)專用道路。而且隨著三峽大壩全線建成，三峽工程的主要矛盾已逐步由工程建設(shè)轉(zhuǎn)移到移民安置和壩庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上來(lái)，因此，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)新情況，適時(shí)調(diào)整三峽對(duì)外公路和壩區(qū)道路的管理方式。根據(jù)交通部公路管理部門關(guān)于“專用公路在什么條件下可以改劃為省道、縣道或者鄉(xiāng)道”的解釋：當(dāng)專用公路主要用于社會(huì)公共運(yùn)輸時(shí)，該專用公路可以改劃為省道、縣道或者鄉(xiāng)道。所謂主要用于社會(huì)公共運(yùn)輸，是指該專用公路的社會(huì)公共運(yùn)輸量已超過(guò)其主管單位的專門運(yùn)輸量。目前三峽大壩已全線建成，工程專用的使命已經(jīng)完成，該路應(yīng)依法變更為“國(guó)道”或者“省道”，回歸社會(huì)，服務(wù)人民，用之于“公共運(yùn)輸”。據(jù)悉，2007年2月13日在國(guó)務(wù)院三峽辦主持召開(kāi)“三峽船閘完建期綜合運(yùn)輸專題工作會(huì)議”上，宜昌市政府在“情況匯報(bào)”的材料中再次提出了“盡早開(kāi)通三峽專用公路”的建議，建議說(shuō)“三峽專用公路是到目前所進(jìn)行的應(yīng)急翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)的唯一的一條由我市主城區(qū)直達(dá)壩上的陸上通道，為確保三峽工程的正常施工，三峽專用公路在工程建設(shè)期有必要實(shí)行封閉式管理，在三峽工程建設(shè)進(jìn)入收尾期時(shí)，從服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、確保長(zhǎng)江水運(yùn)暢通和三峽壩、庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)看，三峽專用公路都應(yīng)該盡早開(kāi)放?！盵22]解鈴還需系鈴人