事業(yè)單位改革

事業(yè)單位改革行政管理體制改革的組成部分01定位及性質(zhì)改革背景改革文件主要問題改革內(nèi)容改革歷程目錄030502040607改革方向?qū)Σ呓ㄗh改革難點(diǎn)目錄0908基本信息事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。推進(jìn)事業(yè)單位改革關(guān)鍵要從體制機(jī)制入手，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系。2011年4月初，中央已經(jīng)確定了一張事業(yè)單位分類改革的時間表，共涉及到超過126萬個機(jī)構(gòu)，4000余萬人。該表預(yù)計到2015年，中國將在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類；到2020年，中國將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。2012年4月16日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布。定位及性質(zhì)服務(wù)性知識密集性公益性定位及性質(zhì)服務(wù)性事業(yè)單位主要分布在科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域，是保障國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活正常進(jìn)行的社會系統(tǒng)。如教育事業(yè)單位，主要功能是為社會培養(yǎng)合格的勞動者和各方面所需要的人才；衛(wèi)生事業(yè)單位，主要功能是保障公民的身體健康，使其享受良好的醫(yī)療服務(wù)，等等。缺乏這些服務(wù)支持，或服務(wù)支持系統(tǒng)不健全，生產(chǎn)力發(fā)展就會受到制約，并影響社會穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)愈發(fā)展，社會愈進(jìn)步，對服務(wù)功能的要求標(biāo)準(zhǔn)也愈高，范圍也愈大。服務(wù)性，是事業(yè)單位最簡明的特征。公益性公益性，是由事業(yè)單位的社會功能和市場經(jīng)濟(jì)體制的要求決定的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，但在一些領(lǐng)域，某些產(chǎn)品或服務(wù)，不能或無法由市場來提供，如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)研究、市場管理等。為了保證社會生活的正常進(jìn)行，就要由政府組織、管理或委托社會公共服務(wù)機(jī)構(gòu)從事社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以滿足社會發(fā)展和公眾的需求。我國的事業(yè)單位大都分布在公益性領(lǐng)域中，主要從事精神產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，有的雖然也從事某些物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但多數(shù)不屬于競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，不以營利為目的。知識密集性絕大多數(shù)事業(yè)單位是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業(yè)人才是事業(yè)單位的主要人員構(gòu)成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務(wù)是事業(yè)單位的主要手段。雖然事業(yè)單位主要不從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但由于其在科技文化領(lǐng)域的地位，對社會進(jìn)步起著重要的推動作用，是社會生產(chǎn)力的重要組成部分，在國家科技創(chuàng)新體系中，居于核心地位?？傊?，事業(yè)單位作為非政府、非企業(yè)組織，有著政府機(jī)構(gòu)和營利性市場主體所不具備的優(yōu)點(diǎn)。由此可見，改革后的中國事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利組織。其基本特點(diǎn)是：非政府（也非“二政府”）；非企業(yè)（也非準(zhǔn)企業(yè)）；非營利（也非變相營利）。主要問題主要問題政事關(guān)系錯亂長期以來，各項(xiàng)事業(yè)一直采取全部由政府直接組織方式，大到機(jī)構(gòu)設(shè)立、目標(biāo)確定、經(jīng)費(fèi)供給，小到人員管理、具體業(yè)務(wù)活動組織等等，幾乎全部都要依靠政府。近些年來，雖然進(jìn)行了一系列改革探索，全面擴(kuò)大了事業(yè)單位的自主權(quán)，但總體上看，由政府直接組織社會事業(yè)的體制，特別是政府與事業(yè)單位的基本關(guān)系模式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。我國政事關(guān)系錯亂已成為事業(yè)單位管理體制中存在的最突出問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：①政事組織不分政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位在法律上雖然屬于兩類不同的組織，由于事業(yè)單位法人制度尚未真正建立起來，政府機(jī)關(guān)不僅通過各種權(quán)力、運(yùn)用多種方式直接管理事業(yè)單位，而且政府部門與事業(yè)單位之間缺乏嚴(yán)格的組織界限，事業(yè)單位往往依附于政府及政府的各個部門，有的甚至出現(xiàn)了以“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”（行政的、事業(yè)的）的形式存在的行政事業(yè)混編機(jī)構(gòu)。此外，許多事業(yè)單位套用行政級別，建立科層制組織形式，按行政機(jī)關(guān)的形式運(yùn)行，按政府管理的方式提供服務(wù)，形成行政化、官僚化組織模式和運(yùn)行方式。改革背景改革背景有統(tǒng)計稱，我國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。來自高層的判斷認(rèn)為，面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。有的事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這個公共機(jī)構(gòu)的基本價值取向。此外，已經(jīng)形成的部門利益和個人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決?！笆聵I(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，與‘十二五’時期切實(shí)解決與百姓利益直接相關(guān)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題，以及‘民富’戰(zhàn)略相吻合、相呼應(yīng)?！蓖粲駝P說。國家行政學(xué)院宋世明教授說，改革后的事業(yè)單位，即從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要組織支撐，成為提供基本公共服務(wù)的主力軍，以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的核心職能。改革內(nèi)容改革內(nèi)容事業(yè)單位改革事業(yè)單位管理體制改革涉及面廣，內(nèi)涵豐富，包括政府的職責(zé)定位，政府與事業(yè)單位的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府對事業(yè)單位管理的創(chuàng)新等，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，著力轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，可重點(diǎn)研究以下五個方面的問題：一是轉(zhuǎn)變政府職能。如何明確政府與事業(yè)單位的職責(zé)劃分，切實(shí)保證政府與事業(yè)單位在職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上的分開；如何收回和整合事業(yè)單位行使的行政職能，實(shí)現(xiàn)行政職能的有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)范依法行政行為；如何加強(qiáng)政府的宏觀管理和行業(yè)管理，減少對事業(yè)單位的行政審批和直接干預(yù)。二是明確事業(yè)單位功能定位。如何根據(jù)事業(yè)單位的不同屬性，實(shí)施分類改革，將主要承擔(dān)行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位分離出去；如何從財政投入、稅收政策、資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障等制度方面促進(jìn)事業(yè)單位強(qiáng)化公益屬性；如何進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位的用人權(quán)、薪酬分配權(quán)、職稱評聘權(quán)、經(jīng)費(fèi)設(shè)施使用權(quán)、自主運(yùn)營權(quán)等法人自主權(quán)。三是創(chuàng)新政府管理方式。如何根據(jù)事業(yè)單位公益屬性的不同，實(shí)施分類管理；如何實(shí)現(xiàn)政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離；積極探索管辦分離有哪些有效的實(shí)現(xiàn)形式；如何建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；如何加強(qiáng)對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。四是完善政府投入機(jī)制。改革文件改革文件中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見（2011年3月23日）為全面貫徹落實(shí)黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，現(xiàn)就分類推進(jìn)事業(yè)單位改革提出如下意見。一、改革的重要性和緊迫性1．事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯成效，為進(jìn)一步推進(jìn)改革奠定了基礎(chǔ)。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴(kuò)大，服務(wù)水平逐步提高，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。2．當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，加快發(fā)展社會事業(yè)、滿足人民群眾公益服務(wù)需求的任務(wù)更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。改革歷程改革歷程改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的深化，事業(yè)單位改革也在不斷推進(jìn)，已經(jīng)在部分行業(yè)和某些地方取得了重要進(jìn)展。黨的十一屆三中全會至今，我國事業(yè)單位改革大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段：1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大。這一階段主要是撥亂反正，恢復(fù)社會事業(yè)，適當(dāng)下放各類事業(yè)單位的管理權(quán)，大多數(shù)事業(yè)單位實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長對本單位有經(jīng)營管理權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)。1985年3月，中央下發(fā)了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，科技體制改革全面展開?？蒲惺聵I(yè)單位改革主要是改變許多研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)相分離，研究、設(shè)計與教育、生產(chǎn)相脫節(jié)以及軍民分割、部門分割、地區(qū)分割的狀況，促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)、設(shè)計機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校與企業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)合。按照《決定》，從事技術(shù)開發(fā)的研究機(jī)構(gòu)，有的逐步發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有的在聯(lián)合的基礎(chǔ)上并入企業(yè)，有的自我發(fā)展為科研生產(chǎn)型的企業(yè)，或者成為中小企業(yè)聯(lián)合的技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)。在科研事業(yè)單位改革的同時，同年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告》，對衛(wèi)生事業(yè)單位改革提出了要求：擴(kuò)大衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自主權(quán)，實(shí)行院、站、所長負(fù)責(zé)制；發(fā)展集體衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，鼓勵和支持集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)和街道組織舉辦醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，支持個體開業(yè)行醫(yī)，村一級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以由集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦，也可以承包給鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員集體舉辦，也可以由衛(wèi)生院下鄉(xiāng)設(shè)點(diǎn)。5月，中央又下發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，決定對教育事業(yè)單位進(jìn)行改革：有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理；調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育；改革高等學(xué)校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。改革方向改革方向事業(yè)單位改革中編辦、人保部等相關(guān)部委正在抓緊制定《事業(yè)單位崗位績效工資制度》與《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》，兩份文件可能會一同出臺。這意味著，此番事業(yè)單位工資改革，將與事業(yè)單位改革本身同步推進(jìn)。據(jù)工資改革參與人士透露，一些涉及國家安全，對政策和經(jīng)濟(jì)管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會公益性為屬性的事業(yè)單位，將繼續(xù)得到財政保障；目前這類事業(yè)單位的工資分配大多以"參照公務(wù)員"和"全額撥款"的形式獲得，不過，在國家部委所屬的事業(yè)單位中，比例在少數(shù)。對于一些以業(yè)務(wù)突出、主要以行業(yè)或?qū)I(yè)業(yè)務(wù)為主的事業(yè)單位，將繼續(xù)獲得財政扶持。此類事業(yè)單位工資收入主要以財政補(bǔ)貼形式獲得。但對于一些工資收入"自收自支"，主要面對市場，并已經(jīng)開展經(jīng)營活動的事業(yè)單位，將在相關(guān)部委的扶持下，盡快推向市場。此外，一些職能重合、長期虧損、課題任務(wù)量不多的事業(yè)單位將會被打包重組或徹底剝離。此外，進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位津補(bǔ)貼發(fā)放依舊是改革重點(diǎn)。津補(bǔ)貼是事業(yè)單位人員工資的組成部分之一。但在2006年人事部下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》中，并沒有對津補(bǔ)貼的發(fā)放做出規(guī)定。這也讓津補(bǔ)貼成為事業(yè)單位工資收入的另一隱蔽但卻重要的收入來源。中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室主任何鳳秋說，事業(yè)單位津補(bǔ)貼情況繁雜，占總收入比重差異較大。如何將合理的津補(bǔ)貼規(guī)范到統(tǒng)一的崗位績效工資制度中來，同時又不至于引發(fā)新的矛盾，是有待研究解決的問題。人保部相關(guān)人士說，事業(yè)單位工資改革，最終的目標(biāo)是盡量推向市場，變成類咨詢公司。改革難點(diǎn)改革難點(diǎn)國務(wù)院共有社科院中科院等直屬事業(yè)單位14個，有國資委、科技部等相關(guān)部委29個，稅務(wù)總局、工商局等直屬機(jī)構(gòu)18個。以及部委管理的國際局10個。在這些機(jī)構(gòu)下面，基本上都有數(shù)目不等的相關(guān)事業(yè)單位。這些種類繁多，人員規(guī)模龐大的事業(yè)單位的工資改革成為此次改革的難點(diǎn)。事實(shí)上，中科院和社科院在2008年被選為進(jìn)行工資改革的試點(diǎn)。兩年已過，這兩個"先行先試"的事業(yè)單位推進(jìn)的工資改革依然困難重重。社科院人士說，院里工資改革基本已經(jīng)停止，沒辦法再推進(jìn)了。該人士透露，停止的原因在于社科院向人保部爭取的"一級以上研究員崗位比例達(dá)到60%以上"這一要求至今沒有得到批復(fù)。他稱，定崗定薪都不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是最上面的人員級別定不下來，下面都不好做。即便是在中科院，推進(jìn)的工資改革也僅僅停留在定崗定薪的層面，而對于績效究竟該如何考核，相關(guān)的薪津補(bǔ)貼參考標(biāo)準(zhǔn)如何一直沒有明確的說法。由于體制遺留原因，科技部掌管著包括國家發(fā)改委、工信部、財政部等眾多部委下屬的科研型事業(yè)單位的工資費(fèi)用。這一權(quán)利，由前國家科委承襲而來。每年，科技部都要對幾乎全部部委所屬的科研事業(yè)單位的支出費(fèi)用統(tǒng)一匡算，然后上報財政部撥款。對策建議對策建議針對當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的社會特點(diǎn)，我國事業(yè)單位管理體制的改革還應(yīng)進(jìn)一步深化，**認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的改革。實(shí)行政事分開應(yīng)將政府的行政管理與公共事業(yè)組織的公共事業(yè)管理嚴(yán)格區(qū)分開來，正確劃分政府機(jī)構(gòu)與公共事業(yè)組織各自的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)政事分開。政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)行政管理職能，而公共事業(yè)組織則應(yīng)依法從事各項(xiàng)公共事業(yè)經(jīng)營活動。對原由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的部分公共事業(yè)職能，應(yīng)進(jìn)行剝離，交給現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔(dān)；對現(xiàn)有事業(yè)單位所承擔(dān)的行政職能歸還政府部門。在重新界定和劃分政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位職責(zé)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政事機(jī)構(gòu)分開。只有這樣，才能有效地杜絕政事職責(zé)不分、