國際金融監(jiān)管的變革

國際金融監(jiān)管的變革

一、重塑監(jiān)管目標(biāo)：防范系統(tǒng)性風(fēng)險與保護金融消費者并重

為了防止類似危機重演并遏制危機蔓延，重建消費者對金融市場的信心，國際社會在Ｇ２０峰會的主導(dǎo)下開啟了國際金融監(jiān)管體制的重大變革。出席Ｇ２０華盛頓峰會的領(lǐng)導(dǎo)人一致同意將“強化審慎監(jiān)管制度，提升金融體系的穩(wěn)健性”和“防止市場濫用和欺詐行為，增強消費者保護”，確立為這場改革的兩大共同行動目標(biāo)①，并在之后的歷次峰會上持續(xù)地強調(diào)防范系統(tǒng)性風(fēng)險和增強消費者保護對維護全球金融穩(wěn)定的意義，同時授權(quán)ＦＳＢ、ＯＥＣＤ等相關(guān)國際組織合作制定金融消費者保護方案。作為對Ｇ２０峰會的回應(yīng)，ＦＳＢ發(fā)布了《特別關(guān)注信貸的金融消費者保護》報告，重點探討了信貸領(lǐng)域的消費者保護問題，提出了信貸消費者保護的監(jiān)管框架；ＯＥＣＤ則出臺了《Ｇ２０金融消費者保護高級原則》等文件，闡述了強化消費者保護的１０項內(nèi)容，確立了消費者保護制度設(shè)計的基本要素。與此同時，Ｇ２０各成員國也相繼開展了國內(nèi)金融監(jiān)管法制的改革。美國作為此次金融危機的始發(fā)地和震中地，對原有金融監(jiān)管體制進行了深刻反思和制度重構(gòu)，頒布了自大蕭條以來最嚴厲的金融改革法案———《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（下稱《多德—弗蘭克法案》），明確將增強金融消費者保護與防范系統(tǒng)性風(fēng)險確立為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)，并建立了專門的金融消費者保護機構(gòu)；英國也出臺了新的金融改革法案，按照這兩項監(jiān)管目標(biāo)并重的理念確立了目標(biāo)監(jiān)管（Ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ－ｂａｓｅｄＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ）架構(gòu)。實踐表明，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險與增強金融消費者保護并重現(xiàn)已成為國際監(jiān)管界的共同價值追求。

主張金融風(fēng)險防范與金融消費者保護并重的思想起源于１９９５年英國經(jīng)濟學(xué)家ＭｉｃｈａｅｌＴａｙｌｏｒ提出的“雙峰”（ｔｗｉｎｐｅａｋｓ）理論。不過，在“雙峰”理論提出之時，國際社會并未對金融消費者保護予以充足的重視，且認為市場行為監(jiān)管很可能與審慎監(jiān)管發(fā)生沖突和重疊（ＭｉｃｈａｅｌＴａｙｌｏｒ，２００９：

７８－８２），只有澳大利亞、荷蘭等少數(shù)國家對此予以了采納②。此次全球金融危機終于使各國政府意識到：金融產(chǎn)品的供給、金融市場的發(fā)展是以金融消費需求為基礎(chǔ)的，如果金融監(jiān)管只關(guān)注金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況而忽視對消費者權(quán)益的保護，金融業(yè)的發(fā)展就會失去廣泛的社會支持，審慎監(jiān)管的目標(biāo)也無法實現(xiàn)。因此，必須重塑監(jiān)管價值目標(biāo)，使金融監(jiān)管回歸安全與效率的適度平衡，強調(diào)防范金融風(fēng)險與保護金融消費者并重?！半p峰”理論在提出時的“遇冷”和在此次危機后“受寵”這一前后反差，反映出監(jiān)管理念從強調(diào)投資者“買者自負”到重視對金融消費者“傾斜保護”的悄然變化。在“金融消費者”這一概念提出之前，金融領(lǐng)域的消費者在不同部門有各自特定的稱謂，即銀行業(yè)中的存款人、保險業(yè)中的保險消費者和證券業(yè)中的投資者。就前兩者而言，其參與金融服務(wù)的目的一般是為了個人或家庭生活需要，將其劃入金融消費者的范疇當(dāng)無爭議。但就投資者而言，在金融創(chuàng)新的影響下，其在投資主體、投資目的、投資能力等方面均發(fā)生了重大變化，投資者群體的內(nèi)部分化使金融消費者概念的最終認定產(chǎn)生了較大爭議。按照民法上契約自由與平等協(xié)商的原則，民事主體應(yīng)當(dāng)對自己的行為負責(zé)，表現(xiàn)在證券市場上，即投資者應(yīng)遵循“買者自負”的原則。基于該原則，投資者必須為其市場行為自行承擔(dān)風(fēng)險和損失。不過，在金融業(yè)放松管制、鼓勵金融創(chuàng)新而忽視消費者保護的背景下，該原則適用的前提發(fā)生了重大變化。其一，資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)顯著提升了金融產(chǎn)品的杠桿化、抽象化和流動性，大大增加了普通投資者獲取信息的難度。發(fā)行商經(jīng)常通過誤導(dǎo)甚至欺騙的方式規(guī)避信息披露要求，更加劇了信息的不對等。其二，日益復(fù)雜的證券市場和普遍缺失的金融教育導(dǎo)致普通投資者的專業(yè)水平、經(jīng)濟實力無法與市場的發(fā)展速度相適應(yīng)。其三，松懈的市場監(jiān)管無法有效約束金融機構(gòu)的行為，發(fā)行商往往將巨額損失轉(zhuǎn)嫁給普通投資者，但監(jiān)管當(dāng)局卻無法對其施加實質(zhì)性約束，反倒成為造成投資者損失的間接導(dǎo)因。在這種現(xiàn)實情形下，投資者群體內(nèi)部出現(xiàn)了分化，普通投資者與專業(yè)機構(gòu)投資者相比，缺乏投資所需的專業(yè)知識、經(jīng)濟實力和風(fēng)險承受力，無法與日益強大的金融機構(gòu)相抗衡。如果不加區(qū)分地將“買者自負”原則絕對地適用于所有投資者，要求其同等地承擔(dān)一切損失，實際上是忽略了投資者之

間的內(nèi)在差異，導(dǎo)致一項原本公正的民法交易原則成為促使普通投資者遭受不公正待遇的推手。因此，在確認“買者自負”原則仍是投資者須遵循的基本市場原則的前提下，各國監(jiān)管當(dāng)局普遍認識到，僅強調(diào)該原則，無法有效調(diào)節(jié)金融機構(gòu)與普通投資者之間的地位失衡，普通投資者屬于金融消費者，應(yīng)對其予以傾斜保護。這就為保護金融消費者這一監(jiān)管目標(biāo)的提出奠定了思想基礎(chǔ)。

二、調(diào)整監(jiān)管架構(gòu)：審慎監(jiān)管職能與金融消費者保護職能分離

從《１９３３年格拉斯—斯蒂格爾法》到《１９９９年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，美國的金融監(jiān)管模式經(jīng)歷了從“分業(yè)監(jiān)管”到“功能監(jiān)管”的革命性變化。進入２１世紀，隨著金融業(yè)務(wù)綜合化的持續(xù)發(fā)展，這種按金融業(yè)務(wù)類型設(shè)置的監(jiān)管架構(gòu)又面臨新的挑戰(zhàn)，其體制缺陷也逐漸顯露：一是從事相同業(yè)務(wù)的不同類型金融機構(gòu)面臨不同的監(jiān)管標(biāo)準要求，監(jiān)管套利滋生；二是監(jiān)管盲點與監(jiān)管沖突并存，監(jiān)管溝通不暢，監(jiān)管協(xié)調(diào)不力。與美國不同，英國自金融服務(wù)局（ＦＳＡ）成立以來，實行的是由單一監(jiān)管機構(gòu)同時承擔(dān)審慎監(jiān)管和消費者保護職能的統(tǒng)一監(jiān)管模式。從ＦＳＡ的履職情況來看，它幾乎從未在審慎監(jiān)管和消費者保護兩項職能之間實現(xiàn)平衡。其履行審慎監(jiān)管職能，通常都以削弱消費者保護職能為代價。美英兩國的監(jiān)管實踐表明，無論是功能監(jiān)管模式，還是統(tǒng)一監(jiān)管模式，都不是金融監(jiān)管體系設(shè)計的最優(yōu)選擇。此次金融危機爆發(fā)后，美英在深刻反思金融監(jiān)管體制缺陷的基礎(chǔ)上，傾向于建立目標(biāo)監(jiān)管模式的監(jiān)管架構(gòu)，包括將監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管職能和消費者保護職能分離，各由專門機構(gòu)行使。與功能監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，目標(biāo)監(jiān)管模式具有如下優(yōu)點：第一，它按照監(jiān)管職能的不同將監(jiān)管機構(gòu)劃分為審慎監(jiān)管機構(gòu)和市場行為監(jiān)管機構(gòu)兩大體系，可以有效消除統(tǒng)一監(jiān)管模式下單一監(jiān)管機構(gòu)在審慎監(jiān)管和消費者保護之間面臨的立場轉(zhuǎn)換困境，有效抑制其重視審慎監(jiān)管而忽視消費者保護的思想偏見，進而實現(xiàn)防范系統(tǒng)性風(fēng)險與保護消費者權(quán)益的并重。第二，它打破了按照金融業(yè)務(wù)類型設(shè)置監(jiān)管架構(gòu)的藩籬，可以將具有協(xié)同效應(yīng)的監(jiān)管區(qū)域予以整合，有效降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。第三，它可以彌補因為金融創(chuàng)新而預(yù)期產(chǎn)生的監(jiān)管空白（于永寧，２０

１１：８２），為未來的監(jiān)管事項預(yù)留空間，有效應(yīng)對持續(xù)變化的風(fēng)險環(huán)境，提升監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對危機的主動性。鑒于目標(biāo)監(jiān)管模式的優(yōu)越性，美國財政部在危機爆發(fā)后提交的《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》（下稱《藍皮書》）中指出，美國未來的金融監(jiān)管目標(biāo)主要有三個：維護市場穩(wěn)定、強化審慎監(jiān)管和增強消費者保護?；诖?，長遠理想的監(jiān)管架構(gòu)應(yīng)由三部分組成：一是市場穩(wěn)定監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)處理一切關(guān)乎金融市場穩(wěn)定的事項，該職責(zé)應(yīng)繼續(xù)由美聯(lián)儲承擔(dān)，同時擴大其權(quán)力以監(jiān)測整個金融體系；二是新設(shè)的審慎金融監(jiān)管機構(gòu)（ＰｒｕｄｅｎｔｉａｌＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＡｇｅｎｃｙ），負責(zé)監(jiān)管受擔(dān)保的聯(lián)邦存款機構(gòu)和聯(lián)邦保險機構(gòu)；三是新設(shè)的商業(yè)行為監(jiān)管機構(gòu)（ＣｏｎｄｕｃｔｏｆＢｕｓｉｎｅｓｓＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＡｇｅｎｃｙ），負責(zé)監(jiān)管所有類型金融機構(gòu)的商業(yè)行為，保護金融消費者權(quán)益①。奧巴馬政府執(zhí)政后，財政部正式向國會提交的金融監(jiān)管改革白皮書《金融監(jiān)管改革的新基石：重塑金融監(jiān)管與規(guī)制》延續(xù)了《藍皮書》相關(guān)調(diào)整監(jiān)管架構(gòu)的精神，再次強調(diào)應(yīng)將審慎監(jiān)管職能與消費者保護職能分離，建立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，授權(quán)其改善金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度和適當(dāng)性，避免誤導(dǎo)與欺詐②。但是，因為強大的政治阻力和既得利益集團的反對，《多德—弗蘭克法案》并未新設(shè)審慎金融監(jiān)管機構(gòu)，也未建立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，而是在美聯(lián)儲內(nèi)部建立了消費者金融保護局（ＣｏｎｓｕｍｅｒＦｉｎａｎｃｉａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＢｕｒｅａｕ，ＣＦＰＢ），將危機前由財政部、貨幣監(jiān)理署等七家機構(gòu)共同行使的金融消費者保護職責(zé)統(tǒng)歸該部門行使。為最大限度地確保ＣＦＰＢ的獨立性，《多德—弗蘭克法案》賦予其在人事任免、職能設(shè)置和資金使用等諸多方面的自主權(quán)，使其免受美聯(lián)儲的干預(yù)①。同時，還賦予其充足的監(jiān)管資源和實質(zhì)的監(jiān)管權(quán)力，為其開展行動提供便利②。ＣＦＰＢ的建立足以說明，美國已邁出從功能監(jiān)管模式向目標(biāo)監(jiān)管模式過渡的關(guān)鍵一步。與美國的局部調(diào)整不同，英國對國內(nèi)金融監(jiān)管架構(gòu)進行了徹底改革，采納了目標(biāo)監(jiān)管模式，建立了“雙峰”監(jiān)管模型。具體包括三個部分：一是在英格蘭銀行內(nèi)部建立金融政策委員會（ＦｉｎａｎｃｉａｌＰｏｌｉｃｙＣｏｍｍｉｔｔｅｅ，ＦＰＣ），負責(zé)

從整體上維護金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管；二是建立審慎監(jiān)管局（ＰｒｕｄｅｎｔｉａｌＲｅｇ－ｕｌａｔｉｏｎＡｕｔｈｏｒｉｔｙ，ＰＲＡ），作為英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，接管ＦＳＡ的微觀審慎監(jiān)管職能；三是建立金融行為監(jiān)管局（ＦｉｎａｎｃｉａｌＣｏｎｄｕｃｔＡｕｔｈｏｒｉｔｙ，ＦＣＡ），接管ＦＳＡ的消費者保護職能③。從美英改革金融監(jiān)管體制的不同選擇可以看出，監(jiān)管體制的設(shè)計并無放之四海而皆準的普適方案。美英金融監(jiān)管改革對我國的借鑒意義主要不在于具體的制度變化，而在于重視消費者保護、將消費者保護職能與審慎監(jiān)管職能分離這一監(jiān)管理念的革新。

三、拓寬監(jiān)管范圍：機構(gòu)監(jiān)管向行為監(jiān)管延伸

次貸危機爆發(fā)前，美英等發(fā)達國家普遍奉行“最少的監(jiān)管即最好的監(jiān)管”的圭臬。這一自由主義監(jiān)管理念對效率過分推崇，使得監(jiān)管機構(gòu)過于依賴市場的自我修復(fù)能力，忽視了金融機構(gòu)資本逐利的本性和市場失靈問題，也忽視了金融市場內(nèi)在的脆弱性和潛藏的系統(tǒng)性風(fēng)險。這場百年罕見的危機充分暴露了一個自由放任的市場體系的缺陷，也迫使各國政府重新思考金融監(jiān)管邊界的設(shè)定。此次金融危機警醒世人：僅僅強調(diào)審慎層面的機構(gòu)監(jiān)管（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），監(jiān)測金融機構(gòu)的資本和風(fēng)險狀況是不夠的，還必須拓寬監(jiān)管范圍，增強金融消費者保護層面的行為監(jiān)管（ｃｏｎｄｕｃｔｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），規(guī)范金融機構(gòu)在銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)過程中的具體行為。目前，對于何謂“行為監(jiān)管”并無明確的定義。一般認為，行為監(jiān)管的要素包括金融機構(gòu)的銷售實踐、信息披露與市場透明度、消費者資產(chǎn)的維持與數(shù)據(jù)保護、消費者金融教育和金融意識以及市場競爭等（Ｋｏｉｄ，２０１１：１－１０）。從實質(zhì)上講，行為監(jiān)管就是指為保護消費者權(quán)益而實施的針對金融機構(gòu)在零售服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)市場行為的監(jiān)管，是“雙峰”理論中審慎監(jiān)管的相對范疇，與金融消費者保護構(gòu)成一個問題的兩個方面。與之相關(guān)的概念是產(chǎn)品監(jiān)管（ｐｒｏｄｕｃｔｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）。產(chǎn)品監(jiān)管可以說是對監(jiān)管邊界的再延伸，即立足于金融產(chǎn)品的生命周期，強調(diào)對更微觀、更具體的產(chǎn)品本身實施監(jiān)管。在現(xiàn)實條件下，雖然監(jiān)管者通過信息披露

等審慎監(jiān)管要求，能夠確保金融機構(gòu)在表面上處于管控之下，但金融機構(gòu)仍舊對產(chǎn)品功能設(shè)計、市場銷售策略、合同條款條件的設(shè)置享有最終決定權(quán)。因此，監(jiān)管當(dāng)局只有更主動地介入金融機構(gòu)的市場行為鏈，才能從源頭上消除金融產(chǎn)品的潛在風(fēng)險。

為了有效實施行為監(jiān)管和產(chǎn)品監(jiān)管，美英等國在其金融改革法案中均提出了相對應(yīng)的措施。歸納起來，主要有以下方面：第一，監(jiān)督金融機構(gòu)的商業(yè)實踐活動。要求其評估消費者是否具有購買能力，對消費者提供充分、真實的信息，用簡明、清晰、無欺詐性和誤導(dǎo)性陳述的文字描述金融產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)鍵條款，披露該機構(gòu)的監(jiān)管狀況。第二，限制商業(yè)銀行的自營交易，并對非銀行金融公司的金融交易提出更高資本要求。《多德—弗蘭克法案》規(guī)定商業(yè)銀行可以保留自營交易業(yè)務(wù)，但必須是用于對沖風(fēng)險、利率掉期或外匯掉期；允許銀行投資對沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級資本的百分之三④。第三，增強對金融衍生品交易的監(jiān)管。要求衍生品交易在中央清算和票據(jù)交易中心進行，提升市場透明度，防止其吸納更多風(fēng)險⑤。第四，確定識別問題金融產(chǎn)品的指標(biāo)，實施產(chǎn)品干預(yù)（ｐｒｏｄｕｃｔｉｎｔｅｒ－ｖｅｎｔｉｏｎ）。針對具有以下特征的產(chǎn)品，監(jiān)管當(dāng)局在市場準入和日常監(jiān)測時應(yīng)特別關(guān)注：復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品、存有交叉補貼的產(chǎn)品、風(fēng)險潛伏期長的產(chǎn)品、包含不同收費等級或誘惑利率或二次收費條款的產(chǎn)品、終止服務(wù)要付費的產(chǎn)品、附加不必要條件的產(chǎn)品等①。第五，開展零售行為風(fēng)險的前景分析和金融機構(gòu)商業(yè)模型及策略分析。主要是在同行評審的基礎(chǔ)上，利用金融機構(gòu)提供的產(chǎn)品和策略發(fā)展報告、公司賬簿、單一產(chǎn)品線收益狀況等反映的信息，對宏觀經(jīng)濟環(huán)境、金融行業(yè)的發(fā)展趨勢和消費者行為特點進行考量，對金融機構(gòu)的商業(yè)模型和投資策略展開系統(tǒng)分析，評估金融機構(gòu)的脆弱性②。第六，進行金融機構(gòu)行為風(fēng)險的早期識別。通過市場維度和跨行業(yè)的數(shù)據(jù)分析、零售市場行為風(fēng)險的前景分析、產(chǎn)品營銷重大事件、金融監(jiān)察專員（ｆｉｎａｎｃｉａｌｏｍｂｕｄｓｍａｎ）和消費者組織等第三方提供的預(yù)警信息，盡早識別金融機構(gòu)行為的潛在風(fēng)險③。此外，監(jiān)管當(dāng)局還可以采用產(chǎn)品前置審批、特定產(chǎn)品禁止、產(chǎn)品價格干

預(yù)、弱勢客戶群體保護等額外的權(quán)力和手段，實施行為監(jiān)管和產(chǎn)品監(jiān)管。

應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，行為監(jiān)管并不是對機構(gòu)監(jiān)管的取代，而是危機爆發(fā)后各國監(jiān)管當(dāng)局在深刻認識到自由主義監(jiān)管危害的情況下，為實施管控微觀風(fēng)險與防范系統(tǒng)性風(fēng)險并重、實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)管的全面覆蓋而將監(jiān)管邊界進行的適度延伸。在倡導(dǎo)行為監(jiān)管的同時，各國監(jiān)管當(dāng)局也就進一步完善機構(gòu)監(jiān)管提出了改革方案。比如，應(yīng)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施統(tǒng)一、綜合監(jiān)管，對其施加更高的審慎監(jiān)管要求，健全監(jiān)管標(biāo)準，完善其市場退出機制；擴大被監(jiān)管金融機構(gòu)的范圍，所有超大規(guī)模的金融公司，無論其是否為銀行，都將被納入監(jiān)管范疇，對大型對沖基金、私募股權(quán)基金及其他投資顧問機構(gòu)實施注冊制管理，增加其透明度。

四、優(yōu)化監(jiān)管方式：引導(dǎo)市場競爭與實施審慎監(jiān)管互補

金融危機前，美英等國監(jiān)管當(dāng)局保護本國消費者主要是通過對金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管而間接實現(xiàn)的。監(jiān)管當(dāng)局通常認為，只要確保金融機構(gòu)經(jīng)營良好，消費者權(quán)益就不會受損。但是，從金融危機產(chǎn)生的破壞效應(yīng)來看，當(dāng)局耗費巨大監(jiān)管資源實施的審慎監(jiān)管，并不能在客觀上對消費者保護產(chǎn)生直接促進作用。分析表明，雖然完善的監(jiān)管制度可以為消費者保護提供更多保障，但唯有引導(dǎo)良性的市場競爭、增強消費者金融教育，才是從源頭入手增強消費者保護的根本路徑。美英金融監(jiān)管改革法案的立法精神，并不僅僅是強調(diào)“更強化的監(jiān)管”，而且也是在肯定金融創(chuàng)新、市場競爭與效率仍是重要價值追求的前提下，注重“更優(yōu)化的監(jiān)管”，以最大限度地發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。回顧危機前美英等國金融市場的發(fā)展?fàn)顩r，一方面，金融創(chuàng)新的快速發(fā)展和金融機構(gòu)之間持續(xù)開展的并購活動，在市場內(nèi)催生了很多金融航母，獨占了某些關(guān)鍵的服務(wù)領(lǐng)域，弱化了同行競爭，迫使消費者在很多情況下不得不接受不公平待遇；另一方面，信用評級