淺談?dòng)嘘P(guān)小康社會(huì)與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的思考

淺談?dòng)嘘P(guān)小康社會(huì)與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的思考

[論文摘要]本文通過闡述了農(nóng)村養(yǎng)老制度，即以家庭、土地養(yǎng)老為主的弊端，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合全面建設(shè)小康社會(huì)要求，提出在現(xiàn)行財(cái)政體制下建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的構(gòu)想。

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村；社會(huì)養(yǎng)老保障；土地；家庭養(yǎng)老；土地流轉(zhuǎn)；財(cái)政體制

隨著我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題已不容回避。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的逐步發(fā)展與現(xiàn)存問題

新中國成立后，1951年中央人民政府政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，《條例》的頒布標(biāo)志著我國社會(huì)保障制度的初步建立，隨后相繼頒布了“失業(yè)保險(xiǎn)”、“醫(yī)療保險(xiǎn)”、“工傷保險(xiǎn)”等，社會(huì)保障的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)職工和企業(yè)職工，對(duì)占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系內(nèi)。1991年6月，民政部制定頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(民辦發(fā)[1992]2號(hào))，1992年1月1日起在全國公布實(shí)施，我國的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障開始進(jìn)入實(shí)踐階段。經(jīng)過十多年來的逐步發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已開始成為部分農(nóng)村老年人獲取穩(wěn)定收入的一個(gè)來源，并成為解決養(yǎng)老問題的重要補(bǔ)充。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)從1991年試點(diǎn)到2000年底止，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累總額為195．5億元，2000年當(dāng)年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為9781萬人。④然而，也要看到由于該《方案》是民政部而不是國務(wù)院頒布的，缺乏配套的政策措施，因此，沿海一些較富裕的地區(qū)實(shí)行一段時(shí)間后，有的不了了之，有的難以為繼。同時(shí)，由于保險(xiǎn)覆蓋面窄，保障標(biāo)準(zhǔn)不高，總體效果并不理想。目前，江蘇的常州、浙江的溫州、山東的煙臺(tái)仍按照1992年民政部的方案進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)踐，廣東一些富裕地區(qū)如東莞市等正在積極探索農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的新路子。制約我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的原因很多，既有歷史方面的原因，也有社會(huì)保障制度本身的原因，主要包括政策和價(jià)值取向的選擇。

(1)政策因素。我國是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，新中國成立初期，自然經(jīng)濟(jì)占支配地位，是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)社會(huì)。1954年美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯提出二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，他認(rèn)為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象，即發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)包括“現(xiàn)代的”與“傳統(tǒng)的”的兩個(gè)部門，現(xiàn)代部門依靠自身的高額利潤和資本積累，從傳統(tǒng)部門獲得勞動(dòng)剩余并取得不斷發(fā)展?，F(xiàn)代城市工業(yè)發(fā)展起來以后，在市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)下，不斷通過對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的影響，促使傳統(tǒng)部門向現(xiàn)代化部門轉(zhuǎn)化，最終實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一元化和國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。與一般發(fā)展中國家不同的是，中國不但存在著“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，還存在著“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。戶籍制度把所有的人分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”人口兩大類別，，改革開放之前，在嚴(yán)格的戶籍和身份管制，農(nóng)民基本上是無法流動(dòng)，維持這種二元結(jié)構(gòu)除了不同的社會(huì)福利制度之外，最根本的還是1958年之后誕生農(nóng)村人民公社制度，農(nóng)民被土地牽制著，農(nóng)民參加集體勞動(dòng)和分配。由于存在二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，也就形成了“二元社會(huì)保障體系”，即對(duì)城市企業(yè)勞動(dòng)者實(shí)行社會(huì)保障，對(duì)農(nóng)民采取另外的形式。

(2)現(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老保障模式局限性。目前我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障手段主要是依靠土地保障和家庭養(yǎng)老，它符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。但從長遠(yuǎn)看，還存在很大的局限性。第一，土地保障的功能逐步弱化，保障人口增加，土地產(chǎn)出下降。一方面，我國80％的人口在農(nóng)村，而耕地面積僅占國土面積的20％，農(nóng)村60歲以上的老人已超過10％，進(jìn)入了老齡化，農(nóng)村老年人口增加，人均耕地面積越來越少；另方面，農(nóng)產(chǎn)品的投入較大，產(chǎn)值低，受市場和自然條件影響較大，很多地區(qū)農(nóng)村土地使用權(quán)往往是負(fù)收益，以廣東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)村居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入在家庭總收入中的比重逐年下降，1990年占57．7％，1995年占46．5％，2001年占36．9％，非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)的收入逐步提高，2001年達(dá)到55．5％，土地的保障的功能受到制約。第二，受現(xiàn)行農(nóng)村土地政策制約，農(nóng)村土地缺乏完全資產(chǎn)性質(zhì)。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策是集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。近年來，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增加，為了確保農(nóng)村集體土地與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，保障農(nóng)民的利益，各地出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，比如，廣東省最近出臺(tái)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，《通知》規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，其中50％左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排，這些政策雖然有助于使農(nóng)村集體土地資產(chǎn)化，在城鎮(zhèn)的周邊農(nóng)村能起到一定作用，但是還沒有與城鎮(zhèn)地價(jià)體系完全相銜接，在廣大的農(nóng)村地區(qū)很難發(fā)揮作用。另外，如果把農(nóng)村集體的負(fù)債考慮進(jìn)去，扣除負(fù)債后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金的養(yǎng)老保障功能是相當(dāng)有限的。第三，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式逐步瓦解，制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展。在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，使得國家和社會(huì)尚未承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村老人的養(yǎng)老任務(wù)，同時(shí)，由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，自給自足自然經(jīng)濟(jì)形式使得農(nóng)村老人的養(yǎng)老基本依靠家庭和本人，家庭養(yǎng)老仍是主要的養(yǎng)老方式。但是，隨著計(jì)劃生育政策推行，自20世紀(jì)80年代以來，我國人口老齡化速度加快，據(jù)2000年的人口普查資料顯示，我國農(nóng)村65歲以上老人占農(nóng)村人口的7．35％，已超過城鎮(zhèn)的6．3％的水平，進(jìn)入“老齡化”的時(shí)期，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，呈現(xiàn)小型化和核心化，同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村流動(dòng)人口增加，特別是農(nóng)村外出打工增加，農(nóng)村老人身邊子女?dāng)?shù)減少，影響到老人的生活照料，沖擊著農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。第四，現(xiàn)行的財(cái)政體制制約農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的發(fā)展。20世紀(jì)80年代中后期我國政體上的撤社(人民公社)設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))改革以來，我國財(cái)政的分級(jí)體系就由原來的中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政改為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)財(cái)政。1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)行以后，伴隨著財(cái)政收入的總體增長，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政狀況卻每況愈下，收支倒掛現(xiàn)象日益普遍?？h級(jí)財(cái)政困難迫使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)長期停滯狀態(tài)，即便個(gè)別富裕農(nóng)村地區(qū)實(shí)行養(yǎng)老保障社會(huì)化，其社會(huì)化程度也很低，范圍很小，標(biāo)準(zhǔn)也很低，無法起到社會(huì)養(yǎng)老保障的作用。

二、建立與全面建設(shè)小康社會(huì)相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的初步思考

(1)社會(huì)養(yǎng)老保障應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)公正原則。現(xiàn)代廣義的社會(huì)保障是指國家和社會(huì)通過立法手段把國民收入的分配和再分配籌集的資金以福利的方式提供給國民，以保障全體國民的基本需求和社會(huì)穩(wěn)定。從保障制度演變的歷史看，社會(huì)養(yǎng)老保障制度都是從城市延伸到鄉(xiāng)村，從現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)延伸到傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，即從工業(yè)延伸到農(nóng)業(yè)。社會(huì)養(yǎng)老保障屬于間接公共物品或隱形公共物品，這類物品的直接受益人是競爭性和排他性的，但是，其間接受益人卻是非競爭性和排他性的，從其直接受益人看，誰獲得救助，誰受益，是私人產(chǎn)品，但是，實(shí)施社會(huì)救助，能有效避免貧困導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和混亂，因此，它又具有間接公共物品特征。社會(huì)養(yǎng)老保障應(yīng)該是以政府為主導(dǎo)，國家、單位(企業(yè))及個(gè)人共同承擔(dān)的社保制度，政府具有不可推卸的責(zé)任。社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)政策不同，其價(jià)值取向也不同，社會(huì)保障屬于國民收入的再分配領(lǐng)域，第一次分配可以按照按生產(chǎn)要素的分配方式，國民收入的再分配就應(yīng)該體現(xiàn)公平的原則。因此，社會(huì)保障制度的價(jià)值取向，首先是公平，其次才是效率。

(2)加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法進(jìn)程。對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行立法，就是通過法律規(guī)范調(diào)整因農(nóng)村社會(huì)保障而引起的社會(huì)關(guān)系，即社會(huì)保障關(guān)系。我國人口老齡化日益嚴(yán)重，現(xiàn)實(shí)中已不允許農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)停滯不前，更不能讓人們普遍富起來后，再考慮立法問題，老齡化帶來的一系列問題將會(huì)積重難返，后患無窮。社會(huì)保障制度從工業(yè)延伸到農(nóng)村，從城市延伸到鄉(xiāng)村是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，具備了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治條件后的必然產(chǎn)物。從總體上看，世界上城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的建立都不是同步的，德國從1883年出臺(tái)針對(duì)工人的《疾病保險(xiǎn)法》到1957年出臺(tái)農(nóng)村年金制，兩者時(shí)差為74年。日本城鄉(xiāng)健康保障制度建立的時(shí)差為34年，養(yǎng)老保障制度的時(shí)差為30年。雖然我國從20世紀(jì)80年代中期以后才開始城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障的社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)及實(shí)施，l992年開始農(nóng)村的試點(diǎn)，但是，從目前我國的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，從全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，從我國加入W'YO后增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力的有力舉措，因此，完全可以進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法研究和實(shí)踐。在立法體制上，應(yīng)形成以全國人大常委會(huì)制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》為總領(lǐng)的，以國務(wù)院針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障主要方面制定的專門條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和實(shí)施辦法為補(bǔ)充的完整法律體系，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法應(yīng)該以反映我國社會(huì)保障制度的本質(zhì)特征和對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障具有指導(dǎo)意義。

(3)以農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)為契機(jī)，建立多層次農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。目前，按我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取土地保障和社會(huì)保障相結(jié)合的方式，分層次、分階段提供不同的制度安排，扶持農(nóng)民工就業(yè)和參保。同時(shí)，利用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，折算成個(gè)人帳戶積累，促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)的土地保障到社會(huì)養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡。比如，廣東省2003年7月出臺(tái)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)。這項(xiàng)涉及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的改革，將允許在土地規(guī)劃中確定為建設(shè)用地的集體土地進(jìn)入市場，其方式可以是出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，該方案強(qiáng)調(diào)了收益應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)該用于建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，其中50％左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排；剩余的50％，一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，大部分