人大制度改革與構(gòu)建和諧社會的關(guān)系

人大制度改革與構(gòu)建和諧社會的關(guān)系

構(gòu)建社會主義和諧社會，是我們黨基于對執(zhí)政規(guī)律深刻把握而提出的重要觀點，是我們黨執(zhí)政理念的一次重大創(chuàng)新。建立和諧社會要求社會依照既定的規(guī)則有序運行。依照法律規(guī)則來治理社會，人們就有章可循，有法可依，社會就有了和諧的基礎(chǔ)。法治是社會有序運轉(zhuǎn)的重要保證，是社會和諧發(fā)展的基石。和諧社會的基本要求是：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。這其中任何一點都離不開法制作保障。和諧社會在本質(zhì)上要求實行法治，和諧社會其實就是法治社會。因此，各級人大及其常委會要堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力的法制保障。

人大為構(gòu)建和諧社會，人大應(yīng)該進行以下兩方面的改革：

一、改進人大代表的身份構(gòu)成

“中華人民共和國全國人民代表大會”是中國的最高權(quán)力機關(guān)，這是中國《憲法》對中國根本政治制度安排的政體，這種安排不但符合中國人口大國的特殊國情，同時也體現(xiàn)了以“人民當(dāng)家作主”為主訴目標(biāo)的中國第一代領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和韜略，而且這種安排直接體現(xiàn)的就是中國共產(chǎn)黨的一貫主張：“一切權(quán)利屬于人民”！

全國人民代表大會，在新中國幾十年的風(fēng)雨歷程中扮演著“大海航行靠舵手”的堅定作用，雖然說新中國幾十年的風(fēng)雨歷程也曾遭遇過無數(shù)的驚濤駭浪，但到如今世人看到的卻是日新月異不斷走向強大的偉大中國。因此，人們應(yīng)當(dāng)毫不動搖地?fù)碜o和堅持人代會這種根本政治制度安排。

與時俱進求真務(wù)實，既有遠(yuǎn)慮也有近憂，不但是時代的需要，也是對未來的洞悉，這才是智者的頭腦。今天，中國正在朝著民主法制的和諧社會邁進，在這個重大的歷史轉(zhuǎn)型期，民主政治已經(jīng)成了嚴(yán)肅的話題，換言之，代表中國最高權(quán)力的人大會的廣泛民主性也就擺在了陽光之下。最近，中央黨校教授王貴秀在接受某報記者采訪時，針對我國現(xiàn)行的人大代表的構(gòu)成現(xiàn)狀，非常認(rèn)真地提出，“是人民代表大會而不是官員代表大會”的憂慮，并且認(rèn)為“在它的組成人員、具體程序和具體做法上，‘還有許多可以改進的空間’，其核心指向，就是要發(fā)揚民主、提高大會質(zhì)量”。王貴秀指出：現(xiàn)在，我國有將近３０００名人大代表，“但有近７０％的代表，是來自行政和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)”，這些“官員代表”，在平常的領(lǐng)導(dǎo)和管理中，一直充當(dāng)著意見領(lǐng)袖，而每年的“人代會”，作為人民可以最直接、最有效表達(dá)意見的渠道，如果在這里，還要讓官員代表人民發(fā)聲，他們的代表力難免讓人質(zhì)疑。嗚呼哀哉，這樣的人大代表怎么會具有廣泛的代表性呢？這樣的人大代表怎么會對中下階層的人民負(fù)責(zé)呢？這樣的人大代表怎樣會是民主選舉出來的呢？維護工人農(nóng)民小商人根本利益的呼聲怎么能不日漸衰弱呢？維護最大多數(shù)民眾利益的政策法律怎么能不杳如黃鶴或淺嘗輒止呢？

人大代表的構(gòu)成，直接關(guān)系到人大決議的利益向背。如果人大代表主要是由富人、政府官員等中上階層成員所構(gòu)成，全國人民代表大會就很難維護好工人農(nóng)民小商人失業(yè)失地群體的利益，政府的執(zhí)政方向就很難與最大多數(shù)普通民眾的基本利益保持一致，卻很容易與富人和官僚等少數(shù)既得利益階層的利益保持一致。

其實，對人大會代表構(gòu)成的身份質(zhì)疑，并不是今天才有的話題，過去早已有之，只不過從來沒有被高層和有關(guān)專家明確表態(tài)而已，今天中央黨校教授王貴秀的表示不但引起了不少學(xué)者針對我國的人民代表大會，提出了會期改革的設(shè)想與王貴秀先生來說有共鳴之處外，而且也與中國民間對于改革人大會代表身份結(jié)構(gòu)的呼聲不謀而合。這樣的共同呼聲告訴我們，人大會的權(quán)力承受之重已經(jīng)遭到了時代的挑戰(zhàn)，遭到了政治體制改革滯后的挑戰(zhàn)，遭到了民主政治進程的挑戰(zhàn)。一句話，近70％的官員代表意味著什么？人大會還是不是“一切權(quán)利屬于人民”的政體？還是不是“人民當(dāng)家作主”的參政議政殿堂？

在中國的傳統(tǒng)文化中，官員被稱之為“大人”，百姓被稱之為“小人”，假設(shè)我們?nèi)耘f沿襲這樣的稱謂來看待今天的人大會的代表身份構(gòu)成的話，近70％的官員代表意味著人大會實際上就成了“大人會”，那么，這樣的“大人會”對于“小人”之稱的百姓來說又有多大的意義呢？筆者并不否認(rèn)，官員代表也屬于人民的一員，他們同樣具有人民的身份，也存在著為人民利益代言人的責(zé)任，但是，由于官員同時又具備官僚的身份，他們又必須承擔(dān)為官僚利益的維護者責(zé)任。由此可見，具有雙重身份的官員代表，當(dāng)人民利益和官僚利益在人大會上產(chǎn)生沖突的時候，我們很難相信官員代表會站在人民利益一邊，因為，官僚階層畢竟是社會的統(tǒng)治階層。當(dāng)然，盡管并不排除兩種利益發(fā)生沖突時有的官員代表仍然會選擇站在人民利益一邊，但這種可能性非常之小，因為，這是人性使然。

《中華人民共和國憲法》中有下面的規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”?！叭嗣裥惺箛覚?quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?！皣倚姓C關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。但是，“全國人大代表70%是領(lǐng)導(dǎo)”，而這些領(lǐng)導(dǎo)正是由人民代表大會產(chǎn)生或間接產(chǎn)生的，需要向人民代表大會負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。那么就會出現(xiàn)三個問題：

1、這些領(lǐng)導(dǎo)是由人民代表大會產(chǎn)生或間接產(chǎn)生的，那么豈不是自己選舉自己產(chǎn)生或間接產(chǎn)生出這些領(lǐng)導(dǎo)？

2、他們的工作要對人大負(fù)責(zé)，那么是否就變成對自己負(fù)責(zé)？

3、那么這些領(lǐng)導(dǎo)接受誰的監(jiān)督？豈不是大部分自己監(jiān)督自己？

本來，按照憲法規(guī)定“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，各領(lǐng)導(dǎo)能被選為人大代表，無可否認(rèn)也是憲法賦予他們的權(quán)利。但是，作為政府企事業(yè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)占行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會代表的多數(shù)，那就容易出現(xiàn)了權(quán)力重疊問題，即既可以有立法的大多數(shù)話語權(quán)，也具有正常的行政權(quán)。不用作深入分析都可以知道，對這樣的雙重權(quán)力的監(jiān)督是難以實行的。

一個國家不能以權(quán)力為中心而應(yīng)該要以公民為中心，作為國家和地方的最高權(quán)力機構(gòu)人大代表大會的代表人員結(jié)構(gòu)已經(jīng)一直存在不公平的現(xiàn)象，如農(nóng)村居民的代表比例，領(lǐng)導(dǎo)占人大代表大多數(shù)的存在就不能打破以權(quán)力為中心的現(xiàn)象。綜觀世界的憲政國家，立法和行政是互相獨立和互相制衡的。為此，各級政府官員應(yīng)該不適宜擔(dān)任人大代表，人大代表應(yīng)當(dāng)由非政府官員擔(dān)任，才能有效地對政府官員實行監(jiān)督，政府及公職人員的工作對誰負(fù)責(zé)問題才能明確。

綜上，“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，這是幾千年來中國官場的為官思想準(zhǔn)則，而官員“憂天下之憂”的渠道就值得探討了。今天，中國的人大會正是為官員“憂天下之憂”聽取民意而設(shè)置的最好渠道，但是，具有70％官員代表的“大人會”又何以能聽到“天下”“小人”的“憂”呢？那么，這樣的“大人會”最后作出的結(jié)果又怎么能體現(xiàn)“小人”們的意愿呢？所以，站在“一切權(quán)利屬于人民”的政體高度，對“人民當(dāng)家作主”的人大會進行符合時代要求的重新審視，人民代表大會的人大代表身份構(gòu)成就成了不可回避的現(xiàn)實問題，因為，民主法制進程下的和諧社會需要人們?nèi)ソ鉀Q這個問題。

假如說中國人大代表是民主選舉出來的，是按照實際人口的階層比例構(gòu)成的，每個代表都能基本忠實的代表本階層利益，那么，中國任何一項政策的出臺就會經(jīng)過各個階層充分的醞釀和討論，各方利益就會得到平衡，胡錦濤主席指出的“注重社會公平，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益，正確處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系”的局面就會逐步形成，民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會，就會逐步成為現(xiàn)實。

二、改革人大的會議制度

目前我國各級人大每年召開會議一次，與大多數(shù)國家相同。問題是我們的會期是兩周左右，部分發(fā)達(dá)國家是170日到280天左右。早在一百多年前，中國資產(chǎn)階級啟蒙思想家梁啟超先生就國會是否自行集會和會期長短視為立法權(quán)和行政權(quán)之關(guān)系的一大關(guān)鍵?，F(xiàn)代各國則多由憲法直接規(guī)定議會開會期間，一般亦均在4月以上，如美國國會會期是12個月，日本國會是150天，英國議會是7個月，德國國會是25周，印度國會每年也不少于4個月。議會會期并可由議會決定得以延長。美國國會最長的年會記錄曾達(dá)到365天。年會之余，議員們的另一個重要任務(wù)是深入到選民中聽取意見，而且所花費的時間相當(dāng)多。據(jù)學(xué)者對美國419名眾議員進行的調(diào)查，“平均每名眾議員每年回到自己選區(qū)35次，逗留135天；近1／3的眾議員每個周末都回到自己的選區(qū)?！眹鴷h員把所收集的意見反映到權(quán)力機關(guān)，使權(quán)力機關(guān)的各項決策更具針對性、科學(xué)性。

我國人代會的會期太短。試想一下，在現(xiàn)行的短短的兩周會期里面，每天八小時的會議工作時間，代表們要審議“一府兩院”和人大常委會的工作報告，審查財政預(yù)算，討論國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的編制，還有提交議案建議等文書，有時侯還有選舉換屆的任務(wù)。代表們根本不可能有足夠時間深入細(xì)致地研究，很多時候只是做了“鼓掌代表”，“舉手代表”，行使權(quán)力容易流于形式。在行使國家立法權(quán)的時候，有的代表對法律草案的概念、基本原則還沒有來得及理解，就要投票表決，更不用說進行高質(zhì)量的審議或充分發(fā)表自己的意見了。全國人大常委會的議事規(guī)則中，專門規(guī)定了常務(wù)委員在常委會全體會議上的發(fā)言，不得超過十分鐘；在分組會議上，第一次發(fā)言不得超過十五分鐘，第二次不得超過十分鐘。但是，涉及到法律的修改，預(yù)算調(diào)整、人事任免等重大問題，三言兩語又如何能說清楚？因此，在許多情況下，人大代表數(shù)量上只具形式意義而無實質(zhì)意義，只是在行使類似國家主席一樣的象征性權(quán)力。換言之，人大代表只是充當(dāng)了一個“湊數(shù)”的角色。

人代會會議制度改革的另一個客觀要求，就是精簡人大代表的數(shù)量。

《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十五條的規(guī)定，全國人民代表大會代表的名額不超過三千人。按照全國人大常委會的網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，截止到*年8月28日，第十屆全國人大共有代表2983名。這和古代希臘直接民主下的公民大會已無本質(zhì)區(qū)別。如此巨大的熙熙攘攘的近三千人，除了造成巨大而又低效率的財政支出外，很難就公共政策、立法、人事任免等等關(guān)系到國計民生的重大事項進行有效的高質(zhì)量的討論議事。美國有人口約2億6千萬，美國的聯(lián)邦國會里，也只是法定有參議員100人，眾議員435人，但是足以有高效的生產(chǎn)力，創(chuàng)立世界上最先進的法律體系。因此人大及其常委會的高效運作，不在于它的民意代表人數(shù)的多少。美國開國元勛之一的麥迪遜曾指出，無論一個共和國如何小，代表人數(shù)必須達(dá)到一定數(shù)目，以防止結(jié)黨圖謀。而無論一個共和國如何巨型，代表人數(shù)必須控制在一定數(shù)量。他認(rèn)為理想的上限應(yīng)該不超過600人。麥迪遜不無偏激的批評說，在希臘公民大會上，即便每個人都是蘇格拉底，公民大會也只可能是一群暴徒。世界各大國議員的最高人數(shù)也的確在600人左右。麥迪遜指出，議員超過一定數(shù)量后，每增加議員就會阻礙代議制的目的，它使代議制的外貌看上去似乎更民主，事實上卻更接近寡頭政治。麥迪遜的這段話非常適用于對我國人大制度的評價，一方面是巨型議