法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法規(guī)頗為龐雜,幾乎有三分之一需要修訂。因涉及范圍甚廣,故修訂工作,不可能由經(jīng)濟(jì)部單獨(dú)完成。進(jìn)行此項(xiàng)修訂工作時,自必須考慮各有關(guān)機(jī)關(guān)的意見,這也是何以我們要設(shè)立這個經(jīng)濟(jì)部經(jīng)濟(jì)法規(guī)編修委員會,而且要邀請各位參加的原因。各位能于百忙中惠允合作,參與編修工作,經(jīng)濟(jì)部及本人愿對于各位的貢獻(xiàn),謹(jǐn)在此先致誠摯的謝意。

依據(jù)多年來從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的經(jīng)驗(yàn),本人深知,由于經(jīng)濟(jì)迅速成長,現(xiàn)行法規(guī)多已不合時宜,對企業(yè)經(jīng)營構(gòu)成極大的阻礙。因此,制訂一項(xiàng)審慎的計(jì)劃以全盤修訂此等法律,實(shí)為當(dāng)急之務(wù)。

就個人記憶所及,則遠(yuǎn)在1958年的時候,美國駐臺的安全分署即曾經(jīng)由美援會提出建議,認(rèn)為行政院應(yīng)設(shè)立一個機(jī)構(gòu),來從事修訂財經(jīng)法律的工作,并愿在美援項(xiàng)下,提供該一工作機(jī)構(gòu)所需的預(yù)算。行政院法時對于此項(xiàng)建議也確曾鄭重的予以考慮,但終因種種原因,而未能采取具體的行動。

1959年,為了根據(jù)政府的決策,計(jì)劃改善投資環(huán)境,乃發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法令實(shí)已不能配合當(dāng)前情況的需要。由于徹底的修訂計(jì)劃必須要經(jīng)相當(dāng)長的時間始能完成,勢難因應(yīng)當(dāng)時改善投資環(huán)境的緊急需要。因此,不能不采取措施,專為改善投資而草擬一項(xiàng)特別法,以期突破現(xiàn)特法律史中足以影響投資之各種障礙。這就是1960年所頒布實(shí)施的獎勵投資條例。事后證明,該條例確實(shí)是鼓勵投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效工具,同時也進(jìn)一步證明了法律對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性,以及必須要全面推動對于有關(guān)立法予以悠訂的迫切需要。

關(guān)于法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切關(guān)系,以及政府立法對于經(jīng)濟(jì)活動的影響,本人愿提供下列各點(diǎn),以供各位參考:

第一,政府的立法必須要兼具防制性與促進(jìn)性的雙重功能。我們一方面要運(yùn)用法律以保障人民的權(quán)益,而另一方面也要用以增進(jìn)公共福利。因此,法律應(yīng)該是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的工具。法律必須能領(lǐng)導(dǎo)活動的進(jìn)展,而絕不能成為社會進(jìn)步的障礙。

我們應(yīng)該可以用日本的經(jīng)驗(yàn)來證明:

經(jīng)濟(jì)法規(guī)應(yīng)配合社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)步與變動而隨時修正。例如,日本的造船工作,雖具相當(dāng)規(guī)模,但在第二次世界大戰(zhàn)末期幾乎已為盟軍完全摧毀,且其設(shè)備與技術(shù)亦已遠(yuǎn)落在美國之后。故在戰(zhàn)爭甫經(jīng)結(jié)束的一段期間,造船業(yè)的恢復(fù)甚至顯得并無多大希望。但經(jīng)頒布法律,對自己電動焊接機(jī)械及其他造船機(jī)械免除進(jìn)口關(guān)稅,并自美國引進(jìn)新技術(shù)之后,造船業(yè)開導(dǎo)突飛猛進(jìn)。經(jīng)過十年多后,日本在世界造船業(yè)中已居于領(lǐng)導(dǎo)地位。日本法律允許關(guān)稅稅則隨時修訂,以配合經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)能有非常的快速進(jìn)步,法律的高度配合與適應(yīng)是相當(dāng)重要的原因,而間接的也是日本人對于立法特別重視的結(jié)果。在日本,國會參眾兩院及內(nèi)閣固均設(shè)有法制局,各部會也都有立法顧問人員,專門擔(dān)任法律的修訂工作。即使從事經(jīng)濟(jì)活動的民間機(jī)構(gòu),也相當(dāng)重視立法,且經(jīng)濟(jì)提出修訂法律的建議,也因此,日本的法律才能適當(dāng)?shù)撵`活運(yùn)用,隨時適應(yīng)實(shí)際需要。

同樣,在于其他若干國家中,我們也可以發(fā)現(xiàn)將法律繼續(xù)不斷修正的事例,例如在美國,國會參眾兩院便都設(shè)有立法資料室。國會圖書館藏有極豐富的參考資料,也對立法工作頗有貢獻(xiàn)。

然而,臺灣現(xiàn)行政政府機(jī)構(gòu)中,卻并未設(shè)立類似的法律研究單位,因此,我們便不能經(jīng)常進(jìn)行法律的研審與修訂工作,結(jié)果遂使立法趕不上時代的進(jìn)步。

誠然,要使立法隨時趕上時代,并不簡單。主要的必須一般民眾能了解有這種改變的需要,才有成功的希望。舉例而言,在制定與執(zhí)行有關(guān)空氣污染與水污染的法律時,這種法律能規(guī)定到如何程度或能發(fā)生如何的效果,就要視一般公眾對于國民健康與經(jīng)濟(jì)福利所了解的程度來決定。因此,如何以普遍的教育來激起廣大民眾的新觀念,將是法律修訂能獲致成功的先決條件。關(guān)于這一點(diǎn),我們必須謹(jǐn)慎的計(jì)劃并加以有效的倡導(dǎo)。

第二,法律修訂的方向必須以孫中山先生首創(chuàng)的三民主義為基礎(chǔ)。根據(jù)國父學(xué)說,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作的一切努力,均須以實(shí)現(xiàn)民生主義為目標(biāo)。經(jīng)由投資得利潤固然是合法的,成功的企業(yè)家的財富累積,也因此是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可避免的現(xiàn)象,但過度的財富集中與不正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)競爭,仍將破壞社會秩序,而應(yīng)該嚴(yán)格制止。政府已采行累進(jìn)課稅的所得制度,以期達(dá)成公平分配財富與所得的效果,但也仍須制定類似美國的反托拉斯法案,以防止獨(dú)占行為。

第三,法律的修訂工作應(yīng)遵守下述幾點(diǎn)原則:

(1)所有法律的制定須充分顧到當(dāng)前的時勢、國情以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,俾其規(guī)定能切實(shí)配合實(shí)際需要。事實(shí)上,不同階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,需要不同的法律。雖然這時陳舊的立法會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是將已開發(fā)國家的法律,不加適當(dāng)修改,逕行移植于開發(fā)中國家也會顯得荒謬而不切實(shí)際。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個長期的過程,已開發(fā)國家的若干成就,有時可以很快的采行開發(fā)中國家,但有些成就卻不是短期所能獲得的。因此,盲目接受整套新的立法,并不能發(fā)揮充分的效果,并可能會弊多于利。(2)法律規(guī)定必須要能適切的解決現(xiàn)實(shí)的問題,陳義過高,不切實(shí)際,勢將毫無意義。當(dāng)然,法律的規(guī)定也不能自相矛盾,或與事務(wù)的常理相違,為使法律規(guī)定便于實(shí)施而無困難,于制定法律時,自必須對有關(guān)事務(wù)作充分了解。

(3)法條的形式,在質(zhì)與量上應(yīng)盡可能予以簡化。現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法規(guī)頗為繁雜,且有重復(fù)矛盾情事,修訂法律時,立法者必須謹(jǐn)慎刪除為繁雜,且有重復(fù)矛盾情事,修訂法律時,立法者必須謹(jǐn)慎刪除無法再適用、重復(fù)與矛盾的規(guī)定,俾新頒法律能夠因簡化與法典化,可以隨時適用,發(fā)揮其效能。

(4)在研訂法律時又必須同時考慮到執(zhí)行法律所需要的人力與物力。換言之,在頒布法律時,應(yīng)對各有關(guān)機(jī)關(guān)的設(shè)備能力預(yù)作適當(dāng)?shù)目汲?以確保日后執(zhí)行不會發(fā)生困難。關(guān)于食物與藥品管理的立法案,可能是一個很好的例子。過去一年半,經(jīng)合會因經(jīng)行政院指定研討本案,即曾廣泛征詢與管制藥品、食物、飼料、農(nóng)化品、獸醫(yī)用藥等業(yè)務(wù)有關(guān)機(jī)關(guān)之意見。經(jīng)合會同時也建議臺灣省政府設(shè)立一個專案研究小組和一個管理食物和藥品的機(jī)關(guān)。而且除了必要的設(shè)備與人員外,省政府也必須能提供充足的預(yù)算以供運(yùn)用。因?yàn)?如果沒有適當(dāng)?shù)呢斄?此項(xiàng)對公眾健康有重大利益,且為保護(hù)大眾消費(fèi)者利益所不可缺少的工作,勢必不能順利實(shí)行。

最后,經(jīng)濟(jì)立法一定會涉及許多非經(jīng)濟(jì)部主管的業(yè)務(wù)。因此,修訂經(jīng)濟(jì)法規(guī)時,經(jīng)濟(jì)部必須與各有關(guān)機(jī)關(guān)保持密切合作。例如,關(guān)于免稅事項(xiàng),須征詢財政部意見。修正有關(guān)國民健康與公共衛(wèi)生的法律,必須與內(nèi)政部共同合作。事實(shí)上,我們在進(jìn)行法律修正工作之前,必須征詢所有有關(guān)機(jī)關(guān)的意見,并適當(dāng)?shù)目紤]其所提建議。此外,為避免意見相互沖突以阻礙法律修正工作的進(jìn)行,須先審慎的研訂修訂的原則,并明確的闡釋其意義。如此,則即使整個修訂工作不能不分成若干階段完成,也仍能確保政府政策前后一貫。

在立法過程中有關(guān)政策的訂定,則須經(jīng)由行政院詳細(xì)討論,俾能符基本政策,而不致受到任何機(jī)構(gòu)本位主義的影響。

現(xiàn)在可以下一結(jié)論,即法律規(guī)定乃直接的影響于人民的權(quán)益與活動,因此必須根據(jù)社會發(fā)展隨時修正,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,由于經(jīng)濟(jì)情況的隨時變動,也必須有新的法律以適應(yīng)社會的變遷。所以,我們所需要的立法,是富于機(jī)動性的法律,作為促進(jìn)社會安定與進(jìn)步的動力。

本委員會的工作計(jì)劃將暫以兩年為期。為了能在此短期間完成較重要的法律修訂工作,必須就預(yù)期立法院能