論利用行政訴訟撤銷規(guī)劃許可原告資格

論利用行政訴訟撤銷規(guī)劃許可原告資格

一、行政訴訟的途徑:針對(duì)特定的帶動(dòng)對(duì)象對(duì)自己的保護(hù)隨著城市建設(shè)的高密度和人口生活的集中，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目和周邊居民生活環(huán)境糾紛的發(fā)生。例如上海市在2007年建設(shè)磁懸浮的項(xiàng)目中,工程周邊的居民強(qiáng)烈反對(duì)磁懸浮的輻射和噪音,導(dǎo)致工程取消;①?gòu)V州番禺區(qū)政府近日對(duì)垃圾焚燒場(chǎng)的選址決定引起附近居民采取一系列行動(dòng)維護(hù)自身健康和生活環(huán)境;②而最高人民法院公報(bào)的規(guī)劃指導(dǎo)性案件中也都是關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目侵害周邊居民日照、通風(fēng)、衛(wèi)生環(huán)境等權(quán)利的爭(zhēng)議。③這些爭(zhēng)議的共同特征在于,對(duì)于行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)劃所作出的項(xiàng)目建設(shè)許可,眾多建設(shè)項(xiàng)目周邊的居民或普通的公眾從日照、輻射、噪音、環(huán)境侵害乃至審美的破壞等各種利益受損的角度提出了反對(duì)的意見(jiàn)。那么,作為事后的救濟(jì)手段,圍繞著城市空間利益分配的合理性,建設(shè)項(xiàng)目周邊的居民和普通的市民是否可以利用行政訴訟的途徑對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃決定的合法性提起爭(zhēng)議,從而保護(hù)自己的合法權(quán)益呢?根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政決定,根據(jù)決定的不同階段,依次可以區(qū)分為總體規(guī)劃編制、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制,以及建設(shè)用地規(guī)劃許可階段,但是最終產(chǎn)生法律效果的是建設(shè)用地規(guī)劃許可階段,即使是由于總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的不合理,導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)劃許可的違法,一般也被認(rèn)為無(wú)法直接針對(duì)總規(guī)、控規(guī)提起司法上的爭(zhēng)議,只能針對(duì)具有處分性建設(shè)用地規(guī)劃許可提起訴訟。(1)因此建設(shè)項(xiàng)目周邊的居民或普通的市民要維護(hù)自己的利益,惟有通過(guò)挑戰(zhàn)建設(shè)規(guī)劃許可證的合法性來(lái)爭(zhēng)議規(guī)劃的合法性。然而作為建設(shè)工程周邊的居民或者普通的市民等,并不是建設(shè)用地規(guī)劃許可的對(duì)象,依撤銷訴訟的制度原理及實(shí)定法規(guī)定,他們是否具有提起撤銷建設(shè)用地規(guī)劃許可行政訴訟的原告資格呢?1999年最高人民法院出臺(tái)的關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該具體行政行為不服的,可以依法提起行政訴訟”,并在第13條中列舉了涉及相鄰權(quán)等具體的情形。實(shí)務(wù)和理論中認(rèn)為這一規(guī)定將原告從相對(duì)人向第三方進(jìn)行了擴(kuò)張。但如何界定“法律上的利害關(guān)系”,特別是在城鄉(xiāng)規(guī)劃訴訟中,大量的訴訟都只以“涉及相鄰權(quán)”來(lái)確認(rèn)原告資格,這一判斷方法是否過(guò)于僵化,不足以保護(hù)相關(guān)的利益,又或者過(guò)于寬泛,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)裁量權(quán)過(guò)大?正是抱著這樣的疑問(wèn),本文希望通過(guò)對(duì)日本在城市規(guī)劃爭(zhēng)議中處理原告資格問(wèn)題的考察,來(lái)反思我國(guó)城市規(guī)劃爭(zhēng)議中制度上加以對(duì)應(yīng)的方法。二、公共利益的多元屬性城鄉(xiāng)規(guī)劃爭(zhēng)議中原告往往是作為規(guī)劃許可行為的第三方出現(xiàn)的,作為行政行為的第三方是否具有主張自己權(quán)益、要求撤銷該行政行為的資格,之所以產(chǎn)生這一問(wèn)題,在于城鄉(xiāng)規(guī)劃行為不同于傳統(tǒng)的維持秩序的最低限度行政規(guī)制的行為,而包含了綜合多元利益形成公共利益的特性。在以市民自治為前提的警察國(guó)家的制度中,國(guó)家為了維持市民社會(huì)的秩序,只對(duì)國(guó)民的自由和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行最小限度的規(guī)制,而行政訴訟制度正是在由法律拘束行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)制權(quán)力的行使下,通過(guò)撤銷訴訟對(duì)違法的行政處分進(jìn)行救濟(jì)。因此,撤銷訴訟的原告基本上是申請(qǐng)?jiān)S可被拒絕的相對(duì)人、受到不利益處分的人。然而,隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化,要求國(guó)家對(duì)市民的生活提供適當(dāng)?shù)母深A(yù),從而許可的賦予不僅僅牽涉到申請(qǐng)?jiān)S可的權(quán)利,而且常常影響到第三方的利益,具有雙重的效果。在當(dāng)時(shí)的體系下,一般將這種利益作為行政機(jī)關(guān)在做出許可行為時(shí)應(yīng)保護(hù)的公共利益的一部分,只是實(shí)現(xiàn)公益所帶來(lái)的反射的利益,并不具有獨(dú)立的地位,因此也未賦予原告資格。但在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)中,行政機(jī)關(guān)若未充分保護(hù)公共利益,則作為公共利益一部分的利益的受害則可能成為非常嚴(yán)峻的利益侵害問(wèn)題,因此出現(xiàn)了是否應(yīng)否定該部分利益僅僅是反射的利益的地位,而賦予其主體原告資格的討論。城市規(guī)劃領(lǐng)域的建設(shè)用地規(guī)劃許可行為是上述現(xiàn)象的典型代表。人們要在城市中更便利、舒適地生活、工作,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)得以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展,必須對(duì)城市中的各種設(shè)施和建筑物進(jìn)行合理布局和建設(shè),無(wú)論是私人的住房、辦公樓還是公用的道路、公園、垃圾焚燒廠等各種設(shè)施,城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門都必須根據(jù)其建設(shè)的需要,并考慮《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》上對(duì)耕地保護(hù)、能源節(jié)約、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、公害防止、防災(zāi)減災(zāi)、公共衛(wèi)生、公共安全需要的要求,②編制出具體的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。并依據(jù)規(guī)劃對(duì)具體項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行審批。可見(jiàn),作為具體項(xiàng)目依據(jù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)空間上的資源和利益進(jìn)行綜合的協(xié)調(diào),規(guī)劃的目的都要服務(wù)于上述整體的公共利益。然而,公共利益是多元利益的統(tǒng)合,是由一個(gè)個(gè)私人的利益和各種不同類型的客觀上的公共利益綜合形成的,例如,在著名的杭州浙大湖濱地塊設(shè)計(jì)爭(zhēng)議①中,對(duì)于建筑的高度的限制,除了要考慮土地使用權(quán)者在土地利用上的利益以外,更重要的要考慮西湖風(fēng)景名勝區(qū)審美上總體協(xié)調(diào),要考慮周邊居民的日照、通風(fēng),要考慮建筑強(qiáng)度(地下管道、市政配套)等等一系列的要素。這其中既有作為特定主體的私人的利益,又有客觀上的不特定群體的公共的利益。而某一個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益,并非意味著其符合某一個(gè)單一群體的利益,而是在其中包含了各種各樣利益的綜合和平衡。因此,具體項(xiàng)目在獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可后進(jìn)行建設(shè)時(shí),必然有可能帶來(lái)對(duì)某一部分其他群體的利益或某一種公眾利益的影響,盡管這部分利益在規(guī)劃形成過(guò)程中只是作為綜合得出公共利益的一個(gè)方面而存在的,傳統(tǒng)的行政訴訟中對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃許可的爭(zhēng)議仍局限于保護(hù)開(kāi)發(fā)商和建設(shè)單位獲得許可的利益,但上述作為公益的一個(gè)方面而存在的利益卻越來(lái)越多地要求通過(guò)一定的途徑得到保護(hù)。當(dāng)然,從城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施的程序上來(lái)看,事前的參與制度對(duì)于各種利益綜合平衡形成公共利益至關(guān)重要,即通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等公眾參與的方式在建設(shè)用地規(guī)劃許可的事前保證這些和規(guī)劃相關(guān)利益者的參與以及規(guī)劃決定的合理性(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條;《行政許可法》第47條),但事后的救濟(jì),即通過(guò)行政訴訟的方式矯正不合法的規(guī)劃行為、排除利益的侵害,同樣是不可欠缺的。問(wèn)題是,行政訴訟作為主觀訴訟的特征決定了行政訴訟的原告必然是為了保護(hù)自己的權(quán)利利益而提起的訴訟,因此在這些紛繁的利益中,哪些利益的主體在制度上能通過(guò)行政撤銷訴訟的途徑主張自己的利益呢,必須具備何種條件才擁有原告的地位呢?三、積極提起行政撤銷訴訟日本也是在上世紀(jì)60、70年代隨著工業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等社會(huì)問(wèn)題不斷浮出水面,給撤銷訴訟的原告資格提出了新的課題。在這類訴訟中,產(chǎn)生了非常多的利害關(guān)系人,其中像地方居民等非行政行為相對(duì)方的利害關(guān)系人,提起撤銷訴訟的問(wèn)題,對(duì)一般在行政機(jī)關(guān)與侵害處分或申請(qǐng)拒絕處分的相對(duì)方之間展開(kāi)的撤銷訴訟提起了新的挑戰(zhàn)。那么日本法上是如何在這類包括城市規(guī)劃訴訟在內(nèi)的行政爭(zhēng)議中,根據(jù)社會(huì)的實(shí)際需要,并符合行政訴訟基本原理的前提下,創(chuàng)造出判斷應(yīng)予保護(hù)的行政行為利害關(guān)系人的標(biāo)準(zhǔn)呢?(一)法律上保護(hù)的利益在日本戰(zhàn)前的明治憲法下,明治23年法律第106號(hào)將撤銷訴訟的原告資格規(guī)定為“由于行政廳的違法處分,其權(quán)利受到毀損者”,戰(zhàn)后1948年制定的《行政案件訴訟特例法》沒(méi)有就原告資格設(shè)置特別的規(guī)定,但學(xué)說(shuō)和判例認(rèn)為,不需要嚴(yán)格意義上的權(quán)利侵害,只要具有值得法律上保護(hù)的正當(dāng)利益便足夠了。1962年在制定《行政案件訴訟法》時(shí),也以《行政案件訴訟特例法》下的學(xué)說(shuō)和判例為基礎(chǔ),將原告資格作為“具有法律上的利益者”寫(xiě)入了法律條文中。②當(dāng)時(shí)在日本社會(huì)中出現(xiàn)了大量和行政行為存在利害關(guān)系的第三方③因行政行為受到侵害,試圖提起行政訴訟的情況,判例上一方面認(rèn)為“具有法律上的利益者”不僅包括行政行為的相對(duì)方,另一方面又采取嚴(yán)格的解釋,認(rèn)為除非在處分的要件規(guī)定中可以明確地讀出保護(hù)第三人利益的目的,而且這個(gè)第三人的利益不是被一般的公益可以消解的具體的利益,只有這樣才有可能肯定第三人的原告資格,即“法律上的利益”必須是“法律上保護(hù)的利益”,其中“法律”應(yīng)是行政行為的根據(jù)法令。①這種對(duì)原告資格判定的方法堅(jiān)持認(rèn)為可以提起訴訟的利益必須是不被公益所吸收的那部分利益。即如果行政行為依據(jù)的規(guī)范具有保護(hù)私人個(gè)別利益的目的,那么所保護(hù)的利益就是“法律上保護(hù)的利益”。而行政法規(guī)范以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的來(lái)制約行政權(quán)的行使,而在結(jié)果上給一定的人帶來(lái)的利益,則只是反射的利益。②法院在與城市規(guī)劃活動(dòng)相關(guān)的爭(zhēng)議中也適用了以上的判斷方法。東京地方法院1955年10月14日關(guān)于由于建設(shè)大壩需變更特別名勝指定的判決中,針對(duì)名勝區(qū)居民是否具有鑒賞名勝和通過(guò)發(fā)展觀光地期待提高文化生活的利益,指出:“《文物保護(hù)法》上的特別名勝指定根據(jù)該法第1條的規(guī)定,是為了充分保護(hù)特別名勝等的文化財(cái)物,促其活用,并有助于提高國(guó)民的文化,對(duì)世界文化做出貢獻(xiàn)……通過(guò)對(duì)名勝的開(kāi)放,給予地方居民和其他國(guó)民文化意義上的利用文物的機(jī)會(huì),觀賞特別名勝、攝影、繪畫(huà)的自由和利益,只是通過(guò)開(kāi)放所獲得的反射的利益,并非法律上所保護(hù)的利益。并且,當(dāng)?shù)氐木用裢ㄟ^(guò)指定獲得的提高文化生活的利益,以及特產(chǎn)商店和旅館業(yè)主從觀光客集中所獲得的利益,也不是法律所賦予的利益,而是由該指定行為所反射的利益?！痹?983年5月30日東京高等法院關(guān)于因國(guó)家鐵路高架化項(xiàng)目帶來(lái)的解除歷史遺跡指定判決中,對(duì)于歷史遺跡的學(xué)術(shù)研究者和反對(duì)的居民,法院指出:“不存在保護(hù)縣民和國(guó)民以及學(xué)術(shù)研究者對(duì)于保存和活用歷史遺跡的個(gè)人利益的規(guī)定”,他們所主張的利益是“通過(guò)正當(dāng)運(yùn)用法規(guī)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù),結(jié)果所產(chǎn)生的反射的利益或事實(shí)上的利益……并且,學(xué)術(shù)研究者在保存利用古跡方面所獲得的學(xué)問(wèn)研究上的利益,在法規(guī)上,并沒(méi)有超越通過(guò)公益保護(hù)所帶給國(guó)民的抽象的平均的一般利益的程度進(jìn)行特別保護(hù),所以仍然被公益所包攝,只是通過(guò)公益在結(jié)果上就可以保護(hù)的性質(zhì)?！笨梢?jiàn)“法律上保護(hù)的利益”一方面嚴(yán)格限定“法律”的范圍,采用最狹義的解釋,第三人的利益必須從處分所依據(jù)的法規(guī)的要件中推導(dǎo)出來(lái),而不能從該法規(guī)的目的中推導(dǎo)出來(lái),“法律”一般也不包括憲法和法理,因此其范圍還是相當(dāng)狹小的。另一方面,將“法律上保護(hù)的利益”和公益、保護(hù)公益所帶來(lái)的反射利益相區(qū)別。例如在著名的果汁案中,最高法院指出:“法律上保護(hù)的利益是行政法規(guī)上以保護(hù)私人等權(quán)利主體的個(gè)人利益而制約行政權(quán)行使所保障的利益,因此,這不同于行政法規(guī)以其他的特別是實(shí)現(xiàn)公益為目的來(lái)制約行政權(quán)行使而使一定的人獲得的反射的利益?！边@一區(qū)分首先是出于抗告訴訟制度功能的角度考慮,因?yàn)樵谌毡?以撤銷訴訟為主的抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟都是以主觀權(quán)利救濟(jì)為內(nèi)容的主觀訴訟,而以公益為目的的客觀訴訟則可以通過(guò)抗告訴訟之外設(shè)置的民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟來(lái)尋求解決。③其次,從防止濫訴的角度,也排除一般意義上由公益保護(hù)所帶來(lái)的(事實(shí)上的)利益主張。(二)航空路線許可在程序法上的回應(yīng)“法律上保護(hù)的利益”標(biāo)準(zhǔn)要求行為要件上必須存在原告所主張的利益考慮。但是日本憲法上規(guī)定了“國(guó)民獲得裁判的權(quán)利”,如果憲法上規(guī)定應(yīng)保護(hù)的權(quán)利利益,但實(shí)定法上卻未進(jìn)行保護(hù),而使當(dāng)事人不具有原告資格,這樣的制度也是不合理的。并且,立法時(shí)的社會(huì)背景不斷發(fā)生變化,新的權(quán)利利益的保護(hù)也不應(yīng)受困于無(wú)法及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的立法。特別是對(duì)于環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等第三人的權(quán)利救濟(jì)在現(xiàn)代社會(huì)非常重要,原告資格局限于對(duì)“法律上保護(hù)”的嚴(yán)格解釋,也會(huì)在制度上導(dǎo)致這些重要的權(quán)利利益被公益所淹沒(méi)。因此在學(xué)說(shuō)和判例中都出現(xiàn)新的傾向。學(xué)說(shuō)上開(kāi)始出現(xiàn)“裁判上值得保護(hù)的利益說(shuō)”,認(rèn)為原告被侵害的利益即使在行為根據(jù)規(guī)范上沒(méi)有特別受到保護(hù),仍可賦予其原告的資格,保護(hù)的范圍更加廣泛。法院也開(kāi)始嘗試擴(kuò)大對(duì)原告資格的解釋。甚至離開(kāi)法律的具體規(guī)定,從法律的宗旨和法律制度的宗旨出發(fā)進(jìn)行解釋。在1989年著名的新瀉機(jī)場(chǎng)案(最高法院判決,1988年2月17日,民集43卷第2號(hào)第56頁(yè))中,法院在判決中指出:“是否具有原告資格,應(yīng)該由是否可以在該行政法規(guī)以及和其目的相通的關(guān)聯(lián)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定所形成的法律體系中,讀出該行政處分的根據(jù)規(guī)定具有應(yīng)保護(hù)其個(gè)別的利益的內(nèi)容來(lái)決定”。航空法第1條的目的規(guī)定在1975年導(dǎo)入航空器噪音基準(zhǔn)適合證明制度的情況下,追加了是“為了防止因航空器飛行產(chǎn)生妨害”的目的,即在于“防止航空器噪音”。與防止噪音相關(guān)聯(lián)的法規(guī)是飛機(jī)場(chǎng)周邊航空器噪音防止法。該法授予了運(yùn)輸大臣基于防止噪音指定航空器航行方法的權(quán)限。因此在審查申請(qǐng)航空運(yùn)輸許可的審查時(shí),在對(duì)申請(qǐng)計(jì)劃中是否存在噪音妨害及其程度的評(píng)價(jià),就不僅要求符合航空法上“經(jīng)營(yíng)以及航空安全上合適”的要件規(guī)定,還要求許可時(shí)考慮航空器有沒(méi)有對(duì)周圍的居民產(chǎn)生噪音污染。從而,在社會(huì)通識(shí)上,會(huì)受到航空器噪音妨害的人就具有請(qǐng)求撤銷該許可的原告資格。這樣,航空法上就包含了對(duì)不被航空器的噪音所污染的單個(gè)個(gè)人的個(gè)別利益進(jìn)行保護(hù)的宗旨?？梢?jiàn)在許可的根據(jù)規(guī)定中,盡管明文上不存在保護(hù)受到噪音侵害的居民的個(gè)人的利益的趣旨,但通過(guò)將根據(jù)法規(guī)的目的規(guī)定及其關(guān)聯(lián)法規(guī)的規(guī)定一起考慮,可以從航空路線許可的根據(jù)規(guī)定中解釋出受到噪音妨害顯著的周邊居民具有法律上的利益。①盡管這一判決還是維持了“法律上保護(hù)的利益”,但是與以前的判例相比較的話,將原告資格進(jìn)行了更廣泛的認(rèn)定。其后的原子反應(yīng)堆的設(shè)置許可案(最高法院判決,1992年9月22日,民集46卷第6號(hào)第571、1090頁(yè))中,法院提出“要考慮行政法規(guī)的趣旨、目的,以及該行政法規(guī)通過(guò)該行政處分所保護(hù)的利益的內(nèi)容和性質(zhì)等來(lái)加以判斷”,在從條文中難以讀出具體利益的情況下,增加了可從行政處分所保護(hù)的利益受到侵害的樣態(tài)和程度來(lái)判斷的方法。這種方法脫離傳統(tǒng)的“法的趣旨”的視野,而不僅關(guān)注“法的趣旨”而且著眼于“利害的實(shí)態(tài)”。②該案是涉及內(nèi)閣總理大臣根據(jù)規(guī)制核原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)以及原子核反應(yīng)堆的法律,批準(zhǔn)了舊動(dòng)力爐核燃料開(kāi)發(fā)單位在敦賀市設(shè)置原子核反應(yīng)堆的許可。而周邊的居民等以原子核反應(yīng)堆的設(shè)置給生命、身體帶來(lái)重大的損害,而提起確認(rèn)該設(shè)置許可無(wú)效的確認(rèn)訴訟。問(wèn)題在于從該許可的根據(jù)法令對(duì)要件的規(guī)定以及趣旨和目的的規(guī)定中很難解釋出附近居民享有的利益。規(guī)制法第24條第1款所規(guī)定的設(shè)置許可基準(zhǔn)中,“3號(hào)(僅限于技術(shù)能力部分)以及4號(hào)所設(shè)定的基準(zhǔn)在于,鑒于原子核反應(yīng)堆可能會(huì)引起嚴(yán)重的災(zāi)害,為了防止災(zāi)害的產(chǎn)生,在原子核反應(yīng)堆設(shè)置許可的階段,必須認(rèn)定要求設(shè)置反應(yīng)堆的申請(qǐng)者的技術(shù)能力以及反應(yīng)堆設(shè)施的位置、結(jié)構(gòu)和設(shè)備……足以防止上述災(zāi)害的產(chǎn)生,主務(wù)大臣才可以批準(zhǔn)設(shè)置反應(yīng)堆的許可?！边M(jìn)而法院指出:“許可審查中存在的過(guò)錯(cuò)和失誤很有可能會(huì)引起重大的事故。而一旦事故發(fā)生,則該設(shè)施附近的居民受害的可能性增高……特別是該設(shè)施附近居住的人其生命、身體都將受到直接且嚴(yán)重的侵害?！睆亩ㄔ褐赋隹紤]到受害的性質(zhì),周邊居民的生命、身體健康上的安全利益則不僅僅是作為一般的公眾的生命、身體安全、環(huán)境上的利益的公共利益,而是作為單獨(dú)個(gè)體的個(gè)別的利益,應(yīng)受到保護(hù)。然而這一判斷手法由于可以脫離法律的明文規(guī)定,利益的內(nèi)容和性質(zhì)以及受到侵害的樣態(tài)和程度都取決于法院在社會(huì)通識(shí)基礎(chǔ)上的裁量,因此可能存在各種各樣的不確定的情況,沒(méi)有嚴(yán)格的法的標(biāo)準(zhǔn),難以控制法院的裁量。①原子核反應(yīng)堆案件之后,最高法院在城市規(guī)劃相關(guān)的案件中持續(xù)采用這一案件的擴(kuò)張的解釋方法,在川崎市開(kāi)發(fā)許可撤銷案件(最高法院判決,1997年1月28日,民集第51卷第1號(hào))中,法院指出作為開(kāi)發(fā)許可的要件的《都市計(jì)劃法》第33條第1款第7項(xiàng)規(guī)定了,為了防止開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)發(fā)生山崩等災(zāi)害,在許可的階段,要審查開(kāi)發(fā)行為的設(shè)計(jì)內(nèi)容,只有在安全上采取了必要措施的情況下才能給與許可,而一旦發(fā)生山崩等災(zāi)害,將直接侵害到開(kāi)發(fā)區(qū)域鄰近一定范圍內(nèi)居住的居民,因此考慮到法令的趣旨和目的以及該開(kāi)發(fā)許可所保護(hù)的利益的內(nèi)容和性質(zhì),認(rèn)為《都市計(jì)劃法》第33條第1款第7項(xiàng)在保持形成沒(méi)有山崩的良好都市環(huán)境的同時(shí),包含有將開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)外一定范圍內(nèi)周邊居民免受山崩侵害生命身體安全的利益作為單個(gè)個(gè)人個(gè)別的利益進(jìn)行保護(hù)的趣旨,從而肯定了居住在可能遭受山崩災(zāi)害地區(qū)的居民的原告資格。進(jìn)而在2001年的林地開(kāi)發(fā)許可撤銷案件(最高法院判決,2001年3月13日,民集第55卷第2號(hào))中,根據(jù)森林法的許可要件中規(guī)定開(kāi)發(fā)行為要防止土砂的流出和崩壞、水災(zāi)等災(zāi)害的發(fā)生,最高法院運(yùn)用了和川崎市開(kāi)發(fā)許可撤銷案件同樣的判斷框架,肯定一定范圍內(nèi)周邊居民的原告資格。2002年最高法院在關(guān)于撤銷建筑基準(zhǔn)法上綜合設(shè)計(jì)許可的案件(最高法院判決,2002年1月22日,民集第56卷第1號(hào))中,認(rèn)為建筑基準(zhǔn)法上關(guān)于建筑物的容積率和高度的規(guī)定包含了保持良好的日照、通風(fēng)、采光,并防止該建筑物發(fā)生火災(zāi)或其他災(zāi)害時(shí)蔓延至相鄰的建筑物的目的,從而該項(xiàng)規(guī)定包含了以單個(gè)個(gè)人的利益保護(hù)因該建筑物倒塌、火災(zāi)直接受害的周邊一定范圍建筑物內(nèi)居民的生命、身體安全的利益以及其財(cái)產(chǎn)權(quán),肯定了會(huì)受到綜合設(shè)計(jì)許可的建筑物倒塌、火災(zāi)直接侵害的建筑物的居民和所有人的原告資格。從原子核反應(yīng)堆案件以來(lái),最高法院在面對(duì)行政處分的根據(jù)法令用語(yǔ)抽象等問(wèn)題的情況下,嘗試通過(guò)判斷與許可相關(guān)的設(shè)施的危險(xiǎn)性以及一旦危險(xiǎn)發(fā)生將對(duì)周邊居民造成災(zāi)害的重大性,來(lái)肯定原告資格。判例上,對(duì)原告資格的判斷基準(zhǔn),經(jīng)過(guò)了從“法律上是不是保護(hù)”到“包含法律和關(guān)聯(lián)法令,并考慮被害法益的性質(zhì),對(duì)原告資格進(jìn)行合理的解釋。”的變化。但是學(xué)說(shuō)上對(duì)于是否應(yīng)擴(kuò)大原告資格的范圍也存在不同意見(jiàn),反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為撤銷訴訟作為區(qū)別于機(jī)關(guān)訴訟、民眾訴訟的訴訟形態(tài)存在,不應(yīng)過(guò)分?jǐn)U大,以致模糊這種不同訴訟的功能。②(三)處分對(duì)象的確定—2004年解釋規(guī)定的出臺(tái)與適用例面對(duì)法院判決中對(duì)原告資格不斷擴(kuò)張,為了進(jìn)一步限制法院的裁量權(quán),日本行政案件訴訟法在2004年的修改中,總結(jié)了上述法院判斷原告資格的經(jīng)驗(yàn),在維持其第1款“具有法律上利益的人”的基礎(chǔ)上,增加了一款規(guī)定,在判斷第三人是否具有法律上利益時(shí)應(yīng)考慮的事項(xiàng),反對(duì)機(jī)械地適用反射利益論,不僅要求依據(jù)直接的根據(jù)法令,而且將廣泛關(guān)系法令的趣旨、目的、被侵害利益的狀況都作為原告資格的考慮事項(xiàng)。早在1999年開(kāi)始啟動(dòng)的行政案件訴訟法的修改檢討中,學(xué)界方面的建議試圖突破第9條規(guī)定的“法律上的利益”的概念,而提出了“現(xiàn)實(shí)上的利益受到或?qū)⑹艿角趾Φ娜恕?、“具有?qǐng)求撤銷的法的利益的人”、“與行政處分或裁決具有利害關(guān)系的人”等基準(zhǔn),③試圖賦予法院判斷原告資格時(shí)更多裁量的空間,然而這些建議在行政訴訟修改檢討會(huì)的過(guò)程中受到國(guó)家的行政官?gòu)d和地方公共團(tuán)體的反對(duì)。隨后檢討會(huì)將原告資格的方針調(diào)整為設(shè)定判斷原告資格時(shí)的考慮事項(xiàng)。并在最后的修正案中基本維持最高法院在之前個(gè)案中形成的對(duì)原告資格“法律上的利益”的解釋基準(zhǔn)。2004年《行政案件訴訟法》修改時(shí),在法第9條后增加了一款“法院對(duì)于處分或裁決的相對(duì)方以外的人,判斷其是否具有前款規(guī)定的法律上的利益時(shí),不僅要根據(jù)該處分或裁決的根據(jù)法令的條文,而且要考慮該法令的趣旨及目的,以及該處分中應(yīng)被考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)。在這種情況中,當(dāng)考慮該法令的趣旨及目的時(shí),存在與該法令在目的上共通的關(guān)聯(lián)法令,則要參酌關(guān)聯(lián)法令的趣旨和目的,考慮該利益的內(nèi)容和性質(zhì),此時(shí),該利益受到侵害的樣態(tài)和程度要與違反處分或裁決的根據(jù)法令而受到侵害的利益一并受到勘查?！奔葱薷暮笮略龅尼槍?duì)行政處分相對(duì)人之外的第三方的判斷基準(zhǔn)主要由考慮法令的趣旨以及目的、考慮該處分中應(yīng)被考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)這兩項(xiàng)考慮要素,以及如何對(duì)這兩項(xiàng)要素進(jìn)行判斷的具體手法的規(guī)定構(gòu)成。其后,著名城市規(guī)劃許可案件小田急案①對(duì)該解釋進(jìn)行首次適用。小田急案是日本近年來(lái)城市規(guī)劃領(lǐng)域在原告資格和規(guī)劃裁量二方面具有代表性的重要判決。在原告資格的認(rèn)定上,法院首次適用了新制定的原告資格的解釋。該案是關(guān)于根據(jù)東京都為了增加輸送能力、減輕交通堵塞,作出的小田急小田原線喜多見(jiàn)站附近到梅が丘站附近鐵道區(qū)間(以下稱為“本案區(qū)間”)連續(xù)立體交叉化的規(guī)劃變更決定,建設(shè)大臣向東京都核發(fā)了本案區(qū)間內(nèi)連續(xù)立體交叉化為內(nèi)容的建設(shè)工程規(guī)劃許可和與本案區(qū)間內(nèi)一部分相關(guān)的附屬道路設(shè)置為內(nèi)容的7項(xiàng)建設(shè)工程規(guī)劃許可。而居住在本案鐵道建設(shè)工程建設(shè)用地周邊地區(qū),但不具有該建設(shè)工程建設(shè)用地內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的X等(因?yàn)楦呒懿糠值耐恋厮袡?quán)已經(jīng)全部被購(gòu)買或征用,所以這里的X等主要是與高架部分土地相鄰的側(cè)道部分的土地所有者以及高架沿線的居民),則向法院主張本案鐵道建設(shè)工程規(guī)劃許可,對(duì)于建設(shè)工程的方式,在沒(méi)有理由的情況下不采用在環(huán)境影響、建設(shè)費(fèi)用等方面更佳的地下式代替方案,而采用在任何方面都劣于地下式,給周邊居民帶來(lái)大量噪音危害的高架式方案,因此該城市規(guī)劃在實(shí)體上違法,相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可也違法。原告作為沿線的居民,不具有鐵道建設(shè)工程征用對(duì)象的土地所有權(quán),能否對(duì)高架化的鐵道建設(shè)工程規(guī)劃許可提起爭(zhēng)議?一審(東京地裁平成13年10月3日)東京地方法院引用了1999年的判例,認(rèn)為城市規(guī)劃法是以謀求城市健全發(fā)展和秩序的公共利益為目的所設(shè)立的,規(guī)劃許可等基準(zhǔn)的規(guī)定(城市規(guī)劃法第61條)同樣不能被理解為是以保護(hù)“單個(gè)個(gè)人個(gè)別的利益”為對(duì)象,因此只有在建設(shè)工程地塊內(nèi)擁有土地所有權(quán)的人才具有原告資格。二審(東京高裁平成15年12月18日)東京高等法院同樣認(rèn)定在建設(shè)工程用地內(nèi)擁有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的人具有原告資格,因此只認(rèn)可了附屬街道內(nèi)擁有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的人的原告資格。三審(最高法院大法庭平成17年12月7日)最高法院則認(rèn)為對(duì)于該許可處分的相對(duì)方以外的第三人是否具有原告資格,應(yīng)該同時(shí)適用《行政案件訴訟法》第9條第2款的規(guī)定。法院首先概括并解釋城市規(guī)劃法的目的規(guī)定、城市規(guī)劃決定的基準(zhǔn)以及關(guān)系法令之間的關(guān)系和含義。法院認(rèn)為城市規(guī)劃法的目的是謀求城市的健全發(fā)展和秩序整備、有助于國(guó)土均衡發(fā)展和增進(jìn)公共福利(第1條),其基本理念是確保健康文化的都市生活(第2條),而批準(zhǔn)城市規(guī)劃的基準(zhǔn)中要求如果該城市制定了公害防止規(guī)劃,則城市規(guī)劃就要符合該規(guī)劃的規(guī)定(第13條第1款);城市設(shè)施也要保持良好的城市環(huán)境(第13條第1款第5項(xiàng))。在確定了城市規(guī)劃法上具有對(duì)城市規(guī)劃符合公害防止規(guī)劃的義務(wù)性規(guī)定后,法院結(jié)合公害防止規(guī)劃所依據(jù)的公害對(duì)策基本法的目的規(guī)定、公害的含義,推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)在制定或變更城市規(guī)劃時(shí),必須符合使該城市規(guī)劃符合公害對(duì)策基本法(根據(jù)法令)的趣旨和目的,即在一定區(qū)域內(nèi)采取綜合的措施防止噪音、振動(dòng)等對(duì)國(guó)民健康和生活環(huán)境產(chǎn)生顯著侵害的行為。進(jìn)而,法院指出根據(jù)受害(噪音、振動(dòng)等生活環(huán)境的公害)的內(nèi)容、性質(zhì)、程度(離建設(shè)工程的遠(yuǎn)近、受害的反復(fù)性、顯著性等),鐵道建設(shè)項(xiàng)目周圍居民的利益是具體的利益,并不被消解在一般公益中,是應(yīng)受保護(hù)的個(gè)別的利益。從而得出結(jié)論,在城市規(guī)劃建設(shè)工程用地周圍(關(guān)系地域)居住的居民中,由于該工程而直接遭受噪音、振動(dòng)等健康和生活環(huán)境上顯著受害的人,具有撤銷該建設(shè)工程規(guī)劃許可的原告資格。小田急案通過(guò)考慮該法第9條第2款規(guī)定的事項(xiàng),柔性地解釋了“法律上的利益”對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的爭(zhēng)議,重視工程用地周邊居民的健康和生活環(huán)境的利益,肯定了居民的撤銷訴訟原告資格,具有重要的意義。正如日本最高法院調(diào)查官森英明所指出的那樣,最高法院在原告資格問(wèn)題上對(duì)小田急案件的判決,顯然與日本近年來(lái)生活環(huán)境的侵害的嚴(yán)重性以及人們對(duì)于這些侵害的社會(huì)觀念的變化密切相關(guān)。①(四)從項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃的行為看“法律上保護(hù)”的本質(zhì)綜上,日本城市規(guī)劃行為的爭(zhēng)議在城市化高速發(fā)展時(shí)期,也出現(xiàn)了第三方是否可以成為原告的問(wèn)題,其關(guān)鍵問(wèn)題是和規(guī)劃行為有關(guān)的哪些利益是不被規(guī)劃本身所要實(shí)現(xiàn)的公共利益所消解,可以獨(dú)立地作為單個(gè)個(gè)人的利益在具有主觀訴訟特征的行政撤銷訴訟中進(jìn)行主張,日本法院應(yīng)對(duì)社會(huì)上日益強(qiáng)烈對(duì)保護(hù)環(huán)境、公眾健康等要求,從項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃行為可能給周邊居民帶來(lái)的權(quán)益影響的重大性、規(guī)劃許可行為的要件及關(guān)聯(lián)規(guī)范的目的考慮兩方面來(lái)解釋原告主張的利益是“法律上保護(hù)”的這一要件。四、“法律上危害性”的認(rèn)定通說(shuō)認(rèn)為,我國(guó)行政訴訟中原告資格的判斷方法是采取概括加例舉的方式,《行政訴訟法》第2條和第41條第1項(xiàng)規(guī)定了“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織”,《若干解釋》第12條進(jìn)一步規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的”公民、法人和其他組織也是原告,并在第13條中采用例舉的方式分別規(guī)定“涉及相鄰權(quán)或公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”等法律上利害關(guān)系的形式。盡管理論界針對(duì)“侵犯其合法權(quán)益”和“具有法律上的利害關(guān)系”的概念關(guān)系存在爭(zhēng)議,但多數(shù)學(xué)說(shuō)認(rèn)為后者可以被前者所吸收,因?yàn)楦鶕?jù)最高法院的釋義,“法律上利害關(guān)系”意指被訴行為對(duì)自然人和組織的“權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響”,與侵犯其合法權(quán)益的概念功能大致相當(dāng)。②在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃爭(zhēng)議訴訟中,現(xiàn)有的法院判決素材顯示,圍繞建設(shè)工程規(guī)劃許可周邊居民提起行政訴訟的案件,法院主要以是否“涉及相鄰權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定原告資格。例如在最高院公報(bào)的指導(dǎo)性案例中僅有的兩件涉及城市規(guī)劃訴訟的案件,起訴人作為建設(shè)工程的周邊居民,都是以采光、動(dòng)物尸體污染等相鄰關(guān)系為由被確認(rèn)了原告的資格。③董禮潔對(duì)上海市一中院2001年至2008年期間關(guān)于建設(shè)規(guī)劃許可證撤銷訴訟的二審案件的原告資格認(rèn)定統(tǒng)計(jì)中,25起案件中,除了根據(jù)起訴人是否已經(jīng)過(guò)房屋拆遷裁決程序等,確認(rèn)不具有訴的利益以外,基本上都以起訴人的房屋是否與建設(shè)工程具有相鄰關(guān)系,來(lái)認(rèn)定起訴人是否具有原告資格。④現(xiàn)有的案例大部分運(yùn)用“涉及相鄰權(quán)”判斷起訴人是否具有原告資格,但這種單一的方法也可能帶來(lái)原告資格認(rèn)定過(guò)于寬泛或過(guò)于狹窄的問(wèn)題。因?yàn)橐环矫娓鶕?jù)《民法通則》第83條以及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定,不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方,在截水、排水、通行、通風(fēng)、采光以及不可量物侵入等各方面形成的相鄰關(guān)系都屬于相鄰權(quán)的范圍。而是否所有的這些構(gòu)成民事上相鄰權(quán)的利益都屬于建設(shè)工程規(guī)劃許可做出時(shí)