論排污權(quán)的權(quán)利保障

論排污權(quán)的權(quán)利保障

一、排放權(quán)初始分配的主要模式（一）建立污染物排放指標(biāo)免費(fèi)配送模型是由政府行政主管部門主導(dǎo)的交付模型。該模式的主要內(nèi)容為政府行政主體結(jié)合本國國情和區(qū)域環(huán)境容量情況的基礎(chǔ)上，依據(jù)法定程序和法律規(guī)定，免費(fèi)地把相關(guān)污染物排放指標(biāo)，分配給符合條件的申請(qǐng)相關(guān)污染物排放的企事業(yè)單位。免費(fèi)分配模式的弊端在于：第一，政府將具有公共性的稀缺資源進(jìn)行免費(fèi)分配，部分排污者無需相應(yīng)對(duì)價(jià)免費(fèi)獲取改稀缺資源和環(huán)境利益，且受分配標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代和專業(yè)局限性，容易出現(xiàn)不公平的分配現(xiàn)象。第二，政府行政公權(quán)力的主觀性分配，容易導(dǎo)致減排效率低下，難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。第三，這種無償分配模式，如果缺乏相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制的配合，容易出現(xiàn)政府權(quán)力尋租現(xiàn)象和相關(guān)企業(yè)暗箱操作。第四，政府人力有限和專業(yè)性局限性，導(dǎo)致分配標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)化，出現(xiàn)信息不對(duì)稱下的成本提高。（二）免費(fèi)分配模式的弊端我國排污權(quán)初始分配模式，由于早期受到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的限制，主要采用免費(fèi)分配模式，在長期實(shí)踐中，上文的免費(fèi)分配模式的弊端都一一出現(xiàn)。目前正處于初始分配模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展時(shí)期，正在進(jìn)一步開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的探索，我國污染物排放權(quán)初始分配制度中必然會(huì)存在著問題。二、中國污水處理廠的初步分配制度存在幾個(gè)問題（一）分配主體的分配權(quán)配置不合理1.職權(quán)與責(zé)任分配不規(guī)范當(dāng)前在立法中僅僅表示了相關(guān)環(huán)境主管部門在污染物排放權(quán)交易制度中的初始分配的職權(quán)與責(zé)任，而其他政府部門和彼此間的職責(zé)分配法律并未有相關(guān)規(guī)定。從而，形成在污染物排放權(quán)初始分配的實(shí)踐中，各行政部門之間合作意識(shí)薄弱，相互推諉的實(shí)際情況。2.中央與地方權(quán)利界限模糊分配主體分配權(quán)配置，既要考慮中央政府與地方政府，又要考慮各地方政府間的分配權(quán)配置，還需要綜合各個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)發(fā)展水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化以及地域天然因素各方面因素，任務(wù)十分艱巨，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展與科學(xué)技術(shù)因素的限制，很容易造成中央與地方權(quán)利界限模糊。（二）初始分配指標(biāo)的確定缺乏技術(shù)支撐目前我國排污權(quán)交易初始分配中，對(duì)排污權(quán)的配額和定價(jià)的確定，主要由相關(guān)文件和政府環(huán)保主管部門確定。排污權(quán)的初始分配中分配指標(biāo)的科學(xué)確定，需要極大的人力物力支持。就目前而言，我國政府環(huán)保主管部門對(duì)排污權(quán)初始分配中分配指標(biāo)的確定，仍缺乏技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備的支持，從而導(dǎo)致分配指標(biāo)存在一定的不科學(xué)性。在排污權(quán)的基準(zhǔn)定價(jià)方面，排污權(quán)交易初始分配中的基準(zhǔn)定價(jià)的要求，能較為客觀地反映環(huán)境容量的真實(shí)性。若排污權(quán)基準(zhǔn)定價(jià)過高，則會(huì)提高購買排污權(quán)的企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)成本；基準(zhǔn)定價(jià)過低，無法使購買排污權(quán)的企事業(yè)單位產(chǎn)生節(jié)能減排意識(shí)，從而保證環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。目前，我國對(duì)排污權(quán)基準(zhǔn)定價(jià)的關(guān)注和研究較少，使得至今尚未形成適合“中國特色的基準(zhǔn)定價(jià)模式”，從而不利于整個(gè)排污權(quán)交易過程的科學(xué)開展。（三）通過市場交易排污權(quán)以提高企業(yè)的治理能力由于環(huán)境資源復(fù)雜性與多樣性，且行業(yè)初始分配標(biāo)準(zhǔn)的確定也受到相關(guān)技術(shù)與專業(yè)的限制，導(dǎo)致分配標(biāo)準(zhǔn)難以確定，從而在實(shí)踐中形成不同行業(yè)初始分配標(biāo)準(zhǔn)單一。初始分配標(biāo)準(zhǔn)的單一，使得各個(gè)企業(yè)治理污染成本不均衡，容易形成企業(yè)間減排責(zé)任分配的“實(shí)質(zhì)不公平”，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)下企業(yè)的趨利性，如果企業(yè)本身采取措施治理污染的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通過市場交易的排污權(quán)價(jià)格，那么企業(yè)就會(huì)偏向于選擇購買排污權(quán)來降低成本，而非減少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程本身制造的污染量；反之，若企業(yè)自主治理污染的成本大大低于排污交易中購買排污權(quán)的價(jià)格，企業(yè)將趨于投入更多資金進(jìn)行生產(chǎn)設(shè)備或治污技術(shù)的革新來治理污染，把企業(yè)余下排污權(quán)通過交易出售給其他企業(yè)，賺取利潤。由此，通過市場運(yùn)行排污權(quán)，提高排污者治理污染的主觀能動(dòng)性和自主積極性，從而達(dá)到促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的平衡。例如，我國目前在水污染行業(yè)，鋼鐵工業(yè)、農(nóng)業(yè)、電子工業(yè)等各個(gè)行業(yè)廢水的排放量分配標(biāo)準(zhǔn)過于單一，導(dǎo)致排污量過高者與排污量低者統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏公平性，使企業(yè)確實(shí)治污的主觀能動(dòng)性，也不利于資源優(yōu)化配置與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國排污權(quán)初始分配標(biāo)準(zhǔn)的確定必須加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)指導(dǎo)，同時(shí)將各個(gè)行業(yè)排污權(quán)初始分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、精準(zhǔn)化革新。（四）建立信用監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)有力的監(jiān)督管理機(jī)制是保證排污權(quán)交易公平合理運(yùn)行的關(guān)鍵性。政府行政主體在排污權(quán)初始分配時(shí)，要求具有極高的信用度，確保每一區(qū)域和行業(yè)的排污權(quán)總量都有相關(guān)的科學(xué)測量和專業(yè)報(bào)告。信用監(jiān)督機(jī)制可以通過一定的法律形式予以具體規(guī)定，每一次排污權(quán)初始分配都必須通過相應(yīng)監(jiān)控系統(tǒng)，同時(shí)針對(duì)違法違規(guī)的政府工作人員和企業(yè)，予以交付制裁金、承擔(dān)民事賠償、行政責(zé)任甚至刑事制裁等措施，保障排污權(quán)交易能夠公平合理的進(jìn)行。我國排污權(quán)初始分配環(huán)節(jié)中，離不開政府行政主體的宏觀調(diào)控和公權(quán)力的介入，但目前我國在初始分配環(huán)節(jié)中，缺乏相應(yīng)監(jiān)督制度，使得初始分配時(shí)政府權(quán)力尋租、濫用，企業(yè)間暗箱操作、超量排污等問題層出不窮。三、完善我國第一個(gè)分權(quán)分配制度的具體對(duì)策（一）立法規(guī)定了明確廢物處理的相關(guān)法律制度1.中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法對(duì)排污權(quán)的私權(quán)性質(zhì)認(rèn)定不清我國從引入排污權(quán)至如今，僅有地方層面的污染物排放權(quán)交易制度方面的法律規(guī)定。我國新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》與2015年1月1日施行，這次《環(huán)境保護(hù)法》的修改，對(duì)于排污權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，仍未明確規(guī)定。立法明確規(guī)定排污權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，為我國完善排污權(quán)初始分配制度奠定基礎(chǔ)，更好地保障交易市場流轉(zhuǎn)與資源配置優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。2.未健全的法律體系在新的《環(huán)保法》中，尚未對(duì)排污權(quán)的法律地位進(jìn)行明確。即是說，我國目前正在大力推行的“排污權(quán)有償使用和試點(diǎn)開展”并沒有強(qiáng)有力的法律作為實(shí)踐支撐和維權(quán)手段，這是何其無奈和可悲，這也是阻礙我國排污權(quán)初始分配的轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要原因之一。（二）各區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式前文對(duì)免費(fèi)分配模式和有償分配模式進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為在確定我國排污權(quán)初始分配的具體模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)揚(yáng)長避短，適當(dāng)?shù)乜剂慷邇?yōu)缺點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合各區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政治等實(shí)際情況。本文界定排污權(quán)為私權(quán)，同時(shí)充分發(fā)揮市場機(jī)制運(yùn)行的有效性，在原有的無償分配的模式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展排污權(quán)有償使用和市場交易試點(diǎn)的探索。（三）未盡的部門分配首先，在確定排污權(quán)的私權(quán)法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，減少政府對(duì)排污權(quán)交易過程的干預(yù)，避免政府公權(quán)力過分介入，政府要變更以前的“一面管”的心態(tài)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，讓政府在初始分配中做好服務(wù)者、引導(dǎo)者、監(jiān)督者的角色。政府的初始分配作用固然重要，但更應(yīng)該讓市場在排污權(quán)交易過程中發(fā)揮其自身調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于地方部門的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)。目前我國環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)按照傳統(tǒng)的政府行政機(jī)構(gòu)初始分配具有明顯不合理性。環(huán)境本身的復(fù)雜多樣性，使各個(gè)環(huán)境區(qū)域作為一個(gè)整體，不可能同我國政府行政區(qū)域的劃分完全重合，例如山脈、流域很多使跨省跨區(qū)的。另外，采用垂直管理體系實(shí)現(xiàn)責(zé)任分配，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在中央層面構(gòu)建獨(dú)立行政主管機(jī)構(gòu)，對(duì)排污權(quán)交易中的財(cái)產(chǎn)與人事權(quán)進(jìn)行管理，統(tǒng)籌于整個(gè)垂直系統(tǒng)。使整個(gè)排污權(quán)管理系統(tǒng)權(quán)責(zé)分工明確，提高排污權(quán)交易的效益，保障環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。（四）加強(qiáng)整個(gè)分配關(guān)系的監(jiān)督管理1.對(duì)排污權(quán)的監(jiān)督污染物排放權(quán)交易制度中，參與主體主要為政府行政主體與排污者。政府行政主體即作為排污權(quán)初始分配的分配主體又是排污權(quán)交易過程中的監(jiān)督者，自身擁有多重身份，因此對(duì)政府行政主體本身權(quán)責(zé)的監(jiān)督不可或缺。在監(jiān)督過程中，首先要求政府行政主體明確自身的職責(zé)權(quán)限，依據(jù)法律法規(guī)制定相應(yīng)的政府行政主體在行使職權(quán)時(shí)違法違規(guī)的懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)排污權(quán)受到侵害的企業(yè)或組織或個(gè)人通過行政訴訟等司法方式維權(quán)。排污者作為排污權(quán)交易的主體，首先離不開政府行政主體的監(jiān)督管理。當(dāng)局通過對(duì)企事業(yè)單位排放污染的總量是否契合法律容許范圍、濃度是否超過規(guī)定指標(biāo)、排污交易過程是否合法等各個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督。排污權(quán)交易離不開作為第三者的民眾和相關(guān)環(huán)保組長監(jiān)督，建立有效的多渠道民眾監(jiān)督、提高大家監(jiān)督的自主性，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督，才能真正構(gòu)建公平、科學(xué)、合理、高效的污染物排放交易制度。2.規(guī)范排污權(quán)初始分配要防止排污權(quán)初始分配的過程中產(chǎn)