論我國身份證件使用制度的完善

論我國身份證件使用制度的完善

一、法律規(guī)范體系不完善近年來，基于戶籍和身份信息的“大數(shù)據(jù)應(yīng)用”已成為公共安全機(jī)構(gòu)打擊非法犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)秩序的重要手段。有效地提高了公共安全機(jī)構(gòu)在公共安全管理和刑事調(diào)查等領(lǐng)域的工作效率。然而,由于法律概念的不確定以及法律規(guī)范體系本身的漏洞,我國現(xiàn)有法律規(guī)范體系對(duì)于公民在“住宿”“出行”活動(dòng)中使用身份證件的規(guī)定不夠明確,致使全國各地的具體操作規(guī)則存在差異性,加之旅館、交通等行業(yè)主管部門未能充分落實(shí)基礎(chǔ)信息的采集工作,導(dǎo)致部分行為人躲避管控、規(guī)避打擊的現(xiàn)象不斷出現(xiàn),手段也多種多樣。這一狀況不僅變相架空了實(shí)名登記制度,而且難以與當(dāng)前的治安與反恐任務(wù)要求相適應(yīng)。因此,為了彌補(bǔ)身份證件使用的制度漏洞,真正發(fā)揮實(shí)名登記制度的實(shí)際效果,實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的有效防控,圍繞“住宿”“出行”活動(dòng)中身份證件使用制度的專門研究亟待展開。二、權(quán)利行使的地域差異目前,“住宿”“出行”活動(dòng)中身份證件使用的現(xiàn)有法律規(guī)定不夠清晰,具體操作規(guī)則存在地域差異。就私權(quán)利的行使而言,這可能會(huì)給當(dāng)事人的工作、生活帶來諸多不便;而就公權(quán)力的運(yùn)作而言,身份證件使用法律制度的漏洞將導(dǎo)致實(shí)名登記的制度要求在實(shí)踐中難以真正實(shí)現(xiàn),極大制約了公安機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)人員的管控效率。(一)在“旅行”活動(dòng)中使用居民身份證證明身份根據(jù)《居民身份證法》第13條“公民從事有關(guān)活動(dòng),需要證明身份的,有權(quán)使用居民身份證證明身份,有關(guān)單位及其工作人員不得拒絕”的規(guī)定,在“住宿”“出行”活動(dòng)中使用居民身份證證明身份,當(dāng)然屬于公民從事有關(guān)活動(dòng)時(shí)享有的證明身份的權(quán)利。但根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的行政法治精神,并不能以此反推出在住宿、出行活動(dòng)中使用居民身份證證明身份是公民的義務(wù)。正如,在《居民身份證法》第14條、第15條所規(guī)定的公民應(yīng)當(dāng)出示身份證的6種具體情形中(二)各地公安機(jī)關(guān)對(duì)“旅行”和“出行”的相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一,缺乏可操作性1992年公安部會(huì)同民政部、司法部等十部門以規(guī)范性文件的形式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)居民身份證使用、核查工作的通知》(以下簡稱《通知》),明確了必須核查公民本人居民身份證的22種具體情形,其中包括了“搭乘民航飛機(jī)”和“投宿旅店”。但后來陸續(xù)出臺(tái)或修訂的《居民身份證法》《旅館業(yè)治安管理辦法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)“住宿”“出行”活動(dòng)的專門行政法規(guī)實(shí)質(zhì)上否定了《通知》的大部分內(nèi)容。在“住宿”“出行”活動(dòng)中,自然也不能按照《通知》的要求,將居民身份證作為必須核查的證件。因此,各地公安機(jī)關(guān)針對(duì)公民在“住宿”“出行”活動(dòng)中使用身份證件而出臺(tái)的一系列具體操作規(guī)則不統(tǒng)一,可用于住宿登記的有效證件存在差異性。另外,實(shí)踐中可用于購買飛機(jī)票、火車票的有效證件范圍也較為寬泛。詳見表1、表2的梳理:(三)類證件,尤其是相關(guān)人員不難看出,在“住宿”“出行”活動(dòng)中,擴(kuò)大可以使用的身份證件范圍能夠方便公民的生產(chǎn)生活。但是,這同樣容易架空我國在“住宿”“出行”領(lǐng)域延伸出的實(shí)名登記制度,難以滿足行政(治安)管理的要求。一方面,從旅館、機(jī)場、火車站工作人員的角度來看,各類證件樣式不一,特別是對(duì)一些相對(duì)少見的證件,難以辨別其真?zhèn)?使得實(shí)名登記的首道關(guān)口形同虛設(shè)。另一方面,從有意躲避監(jiān)管的重點(diǎn)人員角度來看,像“學(xué)生證”“軍官證”等證件,防偽技術(shù)差、極容易偽造,為其躲避監(jiān)管提供了可乘之機(jī)。更為緊迫的是,當(dāng)前受國際恐怖主義新一輪活躍期的影響,我國所面臨的治安及反恐形勢出現(xiàn)了新的變化。以“10·28”北京天安門暴恐事件、“3·1”昆明火車站暴恐事件、“5·6”廣州火車站暴恐事件為拐點(diǎn),暴恐活動(dòng)呈現(xiàn)出由邊疆敏感地區(qū)蔓延到大中城市的趨勢,出入境港口、車站機(jī)場等人員聚集場所、旅館住宿業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范形勢日益嚴(yán)峻。在這種社會(huì)治安防范的大背景下,雖然“出行”和“住宿”等活動(dòng)能夠?yàn)樗綑?quán)領(lǐng)域的活動(dòng)所涵括,但為實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共安全與社會(huì)穩(wěn)定的政府行政管理目的,采取有效措施切實(shí)保障實(shí)名登記制度落到實(shí)處,已經(jīng)刻不容緩。三、理論框架與制度完善路徑身份證件使用法律制度的完善需要首先形成理論框架,即澄清制度的功能定位、基本原則、實(shí)施條件以及制度內(nèi)部的權(quán)利沖突等問題,在此基礎(chǔ)上方能鋪設(shè)具體完善路徑。(一)身份證件的功能欲完善身份證件使用法律制度,核心在于澄清該制度的功能定位。在此基礎(chǔ)上,明確身份證件使用的基本原則?！吧矸葑C件”,顧名思義是能夠證明公民身份的證件。據(jù)考證,我國人口登記制度肇始于商朝,即所謂的“登人”或“登眾”。兩漢時(shí)期,在秦朝什伍制度的基礎(chǔ)上,出現(xiàn)了著名的“編戶齊名”制度。時(shí)至宋代,政府開始推行“丁帳”、“形勢版簿”等戶帖登記和管理辦法。明清時(shí)期,政府進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)推行“戶帖”制和“黃冊”法。到了民國時(shí)期,政府制定并推行了《戶籍法》。綜合當(dāng)前我國的相關(guān)法律規(guī)定,身份證件大致可以劃分三類從上述身份證件的種類來看,相較于我國歷史上的身份證件制度,當(dāng)前的身份證件在種類上有了進(jìn)一步細(xì)分,特別是在特定領(lǐng)域設(shè)計(jì)了大量具有特殊用途的身份證件。那么,在具體的社會(huì)生活中,如何使用這些證件,政府部門能否對(duì)證件使用規(guī)則作出硬性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)基于身份證件的不同功能來分析。一方面,對(duì)“私權(quán)領(lǐng)域”的民事活動(dòng),身份證件主要是為了實(shí)現(xiàn)信用載體的功能。在該領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)尊重民事活動(dòng)當(dāng)事人的意思自治,允許當(dāng)事人協(xié)商身份證件的使用規(guī)則,公權(quán)力不宜過多介入。另一方面,對(duì)屬于“公權(quán)領(lǐng)域”的政府管理活動(dòng),在《居民身份證法》確立了居民身份證在各類身份證件中權(quán)威地位的前提下具體到公民的“住宿”“出行”活動(dòng)領(lǐng)域,該類活動(dòng)從表面上看系屬于私權(quán)領(lǐng)域的民事活動(dòng),但是《旅館業(yè)治安管理辦法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《鐵路安全管理?xiàng)l例》中規(guī)定的“實(shí)名登記”,實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力介入下為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的具體制度措施。因此,在該類活動(dòng)中可以構(gòu)建一套“以使用居民身份證為原則,以使用其他證件為例外”的身份證件使用制度,明確公民一般應(yīng)當(dāng)使用居民身份證證明身份,并排除用于專門領(lǐng)域的專門證件的普遍使用,這也符合長期以來“公權(quán)領(lǐng)域”身份證件法律制度的特殊功能定位。(二)居民身份證的作用我國自20世紀(jì)80年代起就開始推行居民身份證制度。2004年1月1日,《中華人民共和國身份證法》正式實(shí)施,使得居民身份證的制作、發(fā)放和使用的規(guī)則上升到了法律層面。居民身份證因而也成為以政府權(quán)威性為背書的專用于證明個(gè)人身份的證件。居民身份證也具有了其他證件不具備的法律性質(zhì),包括:申領(lǐng)的強(qiáng)制性、制作的法定性、使用的權(quán)利性、查驗(yàn)的權(quán)力性、個(gè)人信息保護(hù)的責(zé)任性等。一是居民身份證覆蓋面廣。按照《居民身份證法》的規(guī)定,辦理身份證是16周歲以上我國公民的法定義務(wù),并且不滿16周歲的公民亦可以按需申領(lǐng)居民身份證。十多年來,全國發(fā)放的第二代居民身份證已超過14億張,二是居民身份證記載的區(qū)分身份的信息較為全面。居民身份證記載了姓名、年齡、住址、民族等相關(guān)信息,并且隨著《居民身份證法》修正案的實(shí)施,指紋采集工作也已經(jīng)全面鋪開,這是其他專用證件所不可比擬的。三是科技發(fā)展帶來應(yīng)用的契機(jī)。隨著生物識(shí)別、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等相關(guān)技術(shù)的發(fā)展,居民身份證的防偽性能大幅提升,居民身份證的功能也更具擴(kuò)展性,可以實(shí)現(xiàn)與相關(guān)數(shù)據(jù)庫的對(duì)接。上述優(yōu)勢可以有效破解相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員對(duì)證件真?zhèn)伪鎰e能力不足的問題,可以有效堵塞不法人員易于偽造證件的制度漏洞,切實(shí)提高“住宿”“出行”活動(dòng)中實(shí)名登記制度的可行性、操作性,確保制度的有效落地。(三)身份證件使用法律制度的完善在居民身份證印制及使用過程中,絕對(duì)不能忽視個(gè)人信息保護(hù)乃至公民隱私權(quán)保護(hù)等問題。事實(shí)上,當(dāng)前公民個(gè)人信息在生產(chǎn)生活的不同領(lǐng)域中遭致泄露已經(jīng)成為一個(gè)公共問題,身份證件使用法律制度中涉及的個(gè)人信息保護(hù)問題同樣得到了法學(xué)界的特別關(guān)注。譬如,在2011年修訂《居民身份證法》的過程中,針對(duì)新增設(shè)的采集指紋生物信息的條款,曾一度引起了學(xué)界的熱議和不少學(xué)者的擔(dān)憂?，F(xiàn)代社會(huì)尊重個(gè)人人格權(quán)利的保護(hù),隱私權(quán)是其中重要的組成部分。然而,在“住宿”“出行”活動(dòng)中要求公民使用居民身份證證明身份,與國家對(duì)個(gè)人信息乃至隱私權(quán)的保護(hù)并不沖突。政府出于社會(huì)管理的目的,勢必需要對(duì)個(gè)人信息在合理的程度上予以掌握。其界限在于政府對(duì)于個(gè)人信息的掌控是否出于正當(dāng)?shù)哪康?以及程度上是否屬于合理的范圍。居民身份證件表面僅記錄了用以區(qū)分身份的姓名、年齡、性別、民族和住址等有限的個(gè)人信息,不應(yīng)認(rèn)為其不當(dāng)收集了過多的個(gè)人信息。此外,在旅店住宿,機(jī)票、火車票購買中驗(yàn)證身份信息,并非為了追蹤普通民眾的行蹤,而是適應(yīng)社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)防范的迫切需要。與此同時(shí),應(yīng)注意區(qū)分收集信息與使用信息的區(qū)別。允許政府收集一定的個(gè)人信息,不意味著允許政府任意濫用其取得的個(gè)人信息。在信息保護(hù)方面,《居民身份證法》第19條也規(guī)定了,相關(guān)單位的工作人員泄露居民身份證記載的公民個(gè)人信息,應(yīng)依法予以處罰。當(dāng)然,我國現(xiàn)有關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)定較為單薄,圍繞個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)立法工作仍需快馬加鞭。令人欣喜的是,2017年3月15日由全國人民代表大會(huì)通過的《民法總則》第111條已經(jīng)將個(gè)人信息保護(hù)上升至法定權(quán)利層面,明確了個(gè)人信息的所有權(quán)歸屬公民個(gè)人,一旦發(fā)生個(gè)人信息泄露的情況,受害人可以通過侵權(quán)主張向違法者尋求賠償。另外據(jù)悉,個(gè)人信息保護(hù)的專門立法也正在醞釀之中。綜合來看,政府部門欲實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的整體目標(biāo),在“住宿”“出行”活動(dòng)中要求公民使用居民身份證證明身份,只要確保其個(gè)人信息不被泄露,便具有正當(dāng)性。隨著大數(shù)據(jù)、生物信息技術(shù)的完善,居民身份證未來的應(yīng)用,將更多地利用其中的不可復(fù)制信息。例如,其中采集的指紋信息是數(shù)字化的指紋特征點(diǎn),并不能還原成指紋圖像,總之,身份證件使用法律制度在“住宿”“出行”活動(dòng)領(lǐng)域的良好實(shí)施,需要立足于當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀,加快相關(guān)立法進(jìn)程,彌補(bǔ)法律制度的既有漏洞,建立統(tǒng)一、明確的身份識(shí)別模式,探索構(gòu)建“以使用居民身份證為原則,以使用其他證件為例外”的身份證件使用制度。從制度流變上看,這符合身份證件制度及居民身份證制度的功能定位;從技術(shù)發(fā)展上看,也具有較強(qiáng)的操作性和可行性;從私權(quán)保護(hù)上看,與個(gè)人信息乃至隱私權(quán)的保護(hù)并不沖突。四、身份證件使用法律制度的理論框架前述提及,我國《旅館業(yè)治安管理辦法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)“住宿”“出行”活動(dòng)的專門行政法規(guī)中有關(guān)公民在住宿、購買機(jī)票、購買火車票時(shí)應(yīng)當(dāng)憑有效身份證件進(jìn)行實(shí)名登記的規(guī)定實(shí)質(zhì)上可以理解為國家、政府在法律層面對(duì)公民提出的實(shí)名登記的制度要求。然而,身份證件使用法律制度在“有效身份證件及其類型”上的含混所產(chǎn)生的制度漏洞導(dǎo)致實(shí)名登記在實(shí)踐中難以得到有效實(shí)施,無法滿足行政(治安)管理的要求?；谏鲜鰡栴},在身份證件使用法律制度的理論框架之下,應(yīng)當(dāng)著力于解決制度運(yùn)作過程中暴露的實(shí)際問題,即“住宿”“出行”等活動(dòng)領(lǐng)域中實(shí)名登記的問題。在全面依法治國的背景下,落實(shí)相關(guān)領(lǐng)域的“實(shí)名登記”制度,應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐和制度層面分別著手。在國家法律、法規(guī)修改完善之前,可以通過機(jī)制上的創(chuàng)新,在實(shí)踐層面先行填補(bǔ)制度上的漏洞。(一)規(guī)范“滿足管理需要”的辦理方式,提升人民群眾的認(rèn)同在當(dāng)前的制度框架中,在我國公民住宿登記、購買飛機(jī)票、購買火車票等活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)兼顧三個(gè)原則,即“符合法律規(guī)定”“滿足管理需要”“兼顧便民利民”,進(jìn)而分別確定身份證件使用的具體規(guī)則。就“符合法律規(guī)定”而言,法律、行政法規(guī)并未明確要求公民必須使用身份證進(jìn)行住宿登記、購買飛機(jī)票、購買火車票。因此,各地對(duì)身份證件范圍的認(rèn)定具有一定的自主權(quán),但在未來應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步限縮這一權(quán)力,并通過修繕制度漏洞最終予以統(tǒng)一。就“滿足管理需要”而言,為了充分應(yīng)對(duì)當(dāng)前的治安與反恐形勢,應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)違法犯罪人員利用非居民身份證的其他證件躲避管控、規(guī)避打擊的管控漏洞。鑒于近年來陸續(xù)出現(xiàn)在逃人員通過若干“有效身份證件”入住賓館、乘坐飛機(jī)、搭乘火車的現(xiàn)象,有必要限縮居民身份證以外其他證件的使用范圍。在“符合法律規(guī)定”“滿足管理需要”的前提下,應(yīng)當(dāng)盡可能做到便民利民,最大程度提升人民群眾的認(rèn)同感,實(shí)現(xiàn)制度本身的可接受性。具體而言可采取以下措施:一是居民身份證是國家法定的證明公民身份的證件,原則上應(yīng)利用居民身份證進(jìn)行住宿登記、購買飛機(jī)票、購買火車票。二是對(duì)于沒有居民身份證的華僑,可允許使用護(hù)照進(jìn)行住宿登記、購買飛機(jī)票、購買火車票。對(duì)不具有華僑身份的中國公民,不得使用護(hù)照進(jìn)行住宿登記、購買飛機(jī)票(出境的除外)、購買火車票(出境的除外)。三是“港澳通行證”“大陸居民往來臺(tái)灣通行證”僅可按照證件記載的內(nèi)容,購買相對(duì)應(yīng)的火車票或飛機(jī)票。四是對(duì)沒有居民身份證的軍人使用“軍官證”的,應(yīng)當(dāng)要求其同時(shí)提供團(tuán)級(jí)以上部隊(duì)出具的“未辦理居民身份證”的證明。五是對(duì)能夠通過技術(shù)手段予以監(jiān)管的其他證件(例如:社?？āⅠ{駛證等),在完善相關(guān)技術(shù)措施的前提下可列入“有效證件”之中,以方便群眾生產(chǎn)生活。六是對(duì)于其他證件(例如:我國使領(lǐng)館簽發(fā)的護(hù)照),不得用作住宿登記、購買飛機(jī)票、購買火車票的身份證明。(二)進(jìn)一步規(guī)范護(hù)照使用,為居民身份證拓展發(fā)揮現(xiàn)行宣傳鑒于《居民身份證法》的規(guī)定,公民需要用居民身份證證明身份的情形,應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)規(guī)定。為此,需要在國家層面制定相關(guān)的法律法規(guī),明確在入住賓館、乘坐飛機(jī)、搭乘火車時(shí)應(yīng)當(dāng)出示居民身份證來證明身份。具體完善建議如下:一是在《居民身份證法》中進(jìn)一步擴(kuò)大居民身份證的發(fā)放范圍和使用范圍。一方面,對(duì)于定居國外的中國公民(華僑),可以予以發(fā)放“公民身份證”,以解決護(hù)照使用中的相關(guān)問題。二是進(jìn)一步規(guī)范居民身份證信息使用過程中的保密舉措,包括技術(shù)手段的升級(jí)以及法律制度的完善。在技術(shù)層面,應(yīng)充分利用生物信息驗(yàn)證的優(yōu)勢,減少使用姓名、住址等直觀的具體信息。在法律層面,2011年修訂的