民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)狀與思考

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)狀與思考

修正案后，民事訴訟法正式確立了民事檢察官監(jiān)督體系。然而,僅僅依靠抽象的法律條文尚不能保障民事執(zhí)行檢察制度的健全完善。立足“頂層設計”,厘清理念問題,設置定位準確、組織嚴密、分工合理、協(xié)調(diào)順暢、控制有力的制度運行體系,是當前科學建構(gòu)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的應有之義。一、當前分析：刑事監(jiān)督和民事監(jiān)督的廣泛職能難以解決(一)概念理解是不平等民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作在理念層面存在的突出問題主要表現(xiàn)在以下幾組相互對立關系的范疇尚未得到有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一。1.監(jiān)督的覆蓋不全面檢察機關有權對民事訴訟活動進行監(jiān)督,這種監(jiān)督的覆蓋范圍應當是全面的,不存在監(jiān)督盲區(qū),然而,從監(jiān)督的可操作性、效益等角度考慮,檢察機關的監(jiān)督又不可能做到面面俱到。2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式這一關系涉及民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設置的主要目的。當前民事執(zhí)行工作中存在“執(zhí)行亂”、“執(zhí)行難”兩大難題,解決前者的主要辦法是規(guī)范法院的執(zhí)行行為,后者雖然也涉及執(zhí)法行為的規(guī)范,但涵蓋的范圍要廣泛得多。如果民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設置的主要目標是解決“執(zhí)行亂”,那么,應當更加注重檢、法之間的監(jiān)督制約;如果是“執(zhí)行難”,則應更加注重協(xié)作配合。3.強制性規(guī)范調(diào)整檢察機關的國家法律監(jiān)督機關屬性決定了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督必然以公共利益為重點,以強制性規(guī)范進行調(diào)整。然而,民事執(zhí)行活動大量涉及當事人、利害關系人的私權,遵循私法自治的原則,當事人、利害關系人對私權又享有自主處分權。4.實體監(jiān)督對象的復雜性民事執(zhí)行活動主要是程序性行為,但往往要涉及當事人、利害關系人、案外人實體權利的裁判,不同的監(jiān)督對象需要遵循不同的監(jiān)督規(guī)律,這一復雜性是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度構(gòu)建的難點之一。5.公正與效率。在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的論證一般來說,民事執(zhí)行活動比民事審判活動更加注重效率,但是,不公正的效率等于無價值,引入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的首要目的就是為了確保公正,但這必將對效率有所損害,如何正確進行取舍并不是一個容易解決的問題。6.事后監(jiān)督難以效果發(fā)揮監(jiān)督的規(guī)律一般以事后監(jiān)督為原則,但是,在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中,完全依賴事后監(jiān)督難以起到好的監(jiān)督效果。因此,適當引入事前監(jiān)督、事中監(jiān)督也是必要的,但三種監(jiān)督方式如何有效使用,現(xiàn)有的經(jīng)驗積累尚不充分。(二)積極探索建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度最高人民法院、最高人民檢察院《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)發(fā)布以來,各試點地區(qū)與許多非試點地區(qū)檢察機關積極爭取人大出臺或者與法院聯(lián)發(fā)規(guī)范性文件,積極探索建立健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督各項制度規(guī)范。與此同時,也帶來了各自為政、政出多門的問題,各地民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設計極不規(guī)范。1.監(jiān)督的范圍不清晰由于《通知》第二條僅列舉了檢察機關可依當事人、利害關系人申請而進行監(jiān)督的5種民事執(zhí)行活動,屬于法律沒有明確授權前的不完全列舉,具體監(jiān)督范圍尚不明確。2.各地執(zhí)行監(jiān)督方式不統(tǒng)一主要的監(jiān)督手段為檢察建議、糾正違法通知、建議更換辦案人等,但各地并不統(tǒng)一,監(jiān)督方式也五花八門,如說明不執(zhí)行、怠于執(zhí)行理由、執(zhí)行現(xiàn)場監(jiān)督、參與執(zhí)行等。3.保障機制不完善執(zhí)行監(jiān)督案件啟動不規(guī)范,所使用的各種監(jiān)督手段大多缺乏程序、效力、信息等方面的保障,監(jiān)督效果在很大程度上取決于人民法院的主動配合。二、尊重訴訟活動規(guī)律從具體行權方式來看,法律監(jiān)督權具有訴訟性,需要尊重訴訟活動規(guī)律。一切違背訴訟規(guī)律、超越監(jiān)督權限“越俎代庖”的“沖鋒陷陣式監(jiān)督”,最終只會產(chǎn)生混亂,耗費有限的司法資源,陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的怪圈。(一)基于檢察權的制度完善修改后民訴法力求通過民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范法院的執(zhí)行活動,著力解決“執(zhí)行亂”,緩解“執(zhí)行難”。但實際上,我們必須清楚地認識到,基于檢察權的法律定位及行權特征,檢察機關不可能過分干預法院的民事執(zhí)行活動,解決問題的關鍵或先決條件還在于以法院為主導的執(zhí)行救濟制度自身的完善以及圍繞民事執(zhí)行活動構(gòu)建的一系列制度機制產(chǎn)生的合力?；诖它c考慮,民事執(zhí)行監(jiān)督制度的科學構(gòu)建,首先必須認識到民事執(zhí)行制度本身與民事執(zhí)行檢察制度二者的不同特質(zhì)及聯(lián)系,民事執(zhí)行檢察的功能應當定位于補充性、輔助性、第二性的地位,(二)建立有效的權力運行監(jiān)督制約機制民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度機理的核心是權力制約,即圍繞民事執(zhí)行活動合理配置各種權力、權利關系,形成有效的權力運行監(jiān)督制約機制,保障民事執(zhí)行權公正、合理運行,符合既定程序。1.民事執(zhí)行法律關系的確定民事審判關系的基本運行原理是原被告雙方當事人之間平等對抗,法院居中裁判。然而,由于司法制度正當程序的缺失,法官“充當了自己利益的判斷者”,以及對公共利益的漠視、私權行使的無力等原因所導致的權力失范問題的存在,在當前我國的民事司法活動中,這一原理卻并不總是那么有效。民事執(zhí)行法律關系包括申請執(zhí)行人與執(zhí)行法院、申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人、執(zhí)行法院與被執(zhí)行人三個層面。就前兩層關系來講,其與民事審判關系具有共同性原理,2.適度干預原則以權力監(jiān)督制約權力是矯正權力運行偏差的首要方式。民事執(zhí)行檢察權對民事執(zhí)行權的監(jiān)督制約需要遵循特定的規(guī)律:一是合理配置權力,以程序性權力監(jiān)督制約實體性權力。如果不遵循上述原理,試圖過分干預民事執(zhí)行權的正常運行,必然打破權力的合理分工,甚至引發(fā)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的拷問。二是確保權力的結(jié)構(gòu)交融性。檢察機關在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中并不是案件的當事人,但在制度的設計上,也應注重進行程序化處理,將檢察監(jiān)督與法院內(nèi)部的糾錯程序結(jié)合起來,提升監(jiān)督實效。三是要確保權力互相支持保障。基于訴訟合作主義的理念,檢察監(jiān)督并不是拆臺、掣肘,損害法院司法權威,而是要構(gòu)筑共同維護司法公正的協(xié)作平臺。3.公民請求權的救濟渠道是否暢通,是造成公權救濟私權保護的一個重要這種互動主要通過檢察監(jiān)督為當事人、利害關系人提供救濟渠道的形式實現(xiàn)。權力救濟權利是公益與私益的最佳結(jié)合點,因為是否尋求權利救濟屬于當事人私法自治的范疇,但救濟渠道是否暢通則關系國家司法制度的公正、有效運行。為當事人、案外人提供一條補充性的救濟渠道,從當事人及利害關系人的角度去規(guī)范執(zhí)行活動,既能有效履行檢察機關的法律監(jiān)督職能,又充分尊重了當事人的處分權,較好地實現(xiàn)了公權與私權、公益與私益的良性互動。(三)民事檢察官監(jiān)督的建立策略1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式公正是設立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的首要目的,而民事執(zhí)行實質(zhì)上是實現(xiàn)法律文書所確立的權利,與審判程序相比更加注重效率。因此,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設立,一方面,要注重公正,明確監(jiān)督的范圍、程序、效力,完善監(jiān)督制約機制;另一方面,要提高效率,針對民事執(zhí)行違法的具體情形,設置適宜的監(jiān)督手段,保證以最短的時間完成監(jiān)督事項,避免法院的民事執(zhí)行活動因檢察監(jiān)督造成不必要的拖延。2.檢察監(jiān)督的介入原則民事執(zhí)行檢察監(jiān)督屬于覆蓋民事執(zhí)行活動整個過程的全面性監(jiān)督,但這種監(jiān)督又屬于有限監(jiān)督,不能追求面面俱到。凡是依靠民事執(zhí)行程序自身邏輯構(gòu)造和規(guī)律能夠解決的問題,檢察監(jiān)督就不應介入;要充分尊重法院的獨立性和當事人的處分權,除非違法民事執(zhí)行活動侵害了國家、社會或者第三人的合法權益,檢察監(jiān)督不應主動介入;檢察機關的監(jiān)督應主要限于合法性監(jiān)督,一般不涉及合理性、科學性方面的監(jiān)督;要將檢察監(jiān)督的功能限于最后一道防線和查缺補漏上,抓住關鍵部位與環(huán)節(jié),以適當?shù)姆绞介_展監(jiān)督,提高監(jiān)督效益。三、制度設計：提高精細化水平，科學、順暢、高效地履行民事職能(一)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的設置從修改后民訴法對“人民檢察院有權對民事訴訟活動實施法律監(jiān)督”的規(guī)定來看,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象似乎既包括法院的執(zhí)行活動,又包括當事人、案外人惡意實施的妨礙、抗拒民事執(zhí)行的違法、犯罪行為。但是,鑒于法律監(jiān)督主要是一種針對權力的監(jiān)督制約機制,對于修改后民訴法規(guī)定的“民事訴訟活動”,應當作限縮解釋,僅指法院的執(zhí)行裁決行為、執(zhí)行事實行為及執(zhí)行人員的職務活動。對于當事人、案外人實施的妨礙民事執(zhí)行活動的違法、犯罪行為,應當由人民法院依照修改后民訴法的規(guī)定予以處理,或者交公安機關立案偵查,檢察機關沒有必要也不應進行監(jiān)督。確定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體范圍應當結(jié)合目的、對象、效果等各種因素綜合考慮。依據(jù)修改后民訴法的規(guī)定,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體范圍應當包括:執(zhí)行裁判行為、執(zhí)行實施行為、積極執(zhí)行行為、消極執(zhí)行行為、違法執(zhí)行行為、顯失公正的不當執(zhí)行行為、執(zhí)行人員的瀆職行為。一些不具有獨立法律意義的事實行為,在某些情況下,會影響執(zhí)行行為的合法性,甚至影響案件的最終結(jié)果,也應納入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。(二)檢察官辦公室對民事執(zhí)行的監(jiān)督修改后民訴法賦予檢察機關的監(jiān)督手段包括抗訴、檢察建議。司法實踐中,可進一步細分為以下幾種方式。1.中的裁定不屬于抗訴范圍的表現(xiàn)抗訴監(jiān)督適用于對執(zhí)行程序中涉及實體權利義務爭議處理的裁定。最高人民法院發(fā)布的《關于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》中認為,執(zhí)行程序中的裁定不屬于檢察機關的抗訴范圍。實際上,人民法院在執(zhí)行程序中以裁定形式解決實體權利義務爭議,主要是出于效率的考慮,其實質(zhì)仍屬司法裁判行為,如不予執(zhí)行、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、參與分配、執(zhí)行中止、執(zhí)行終結(jié)等裁定,檢察機關當然有權提出抗訴。而對于民事執(zhí)行實施行為,由于沒有“訴”的存在,檢察機關不能提出抗訴。當然,鑒于民事執(zhí)行程序?qū)π实淖非?抗訴程序的啟動應當設置較高的門檻,遵循慎重、穩(wěn)妥的原則,不能隨意啟動。2.降低監(jiān)督成本這是修改后民訴法賦予檢察機關的一項監(jiān)督手段,但并未對檢察建議的具體類型、適用條件、程序等作出具體規(guī)定。檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督工作中能夠發(fā)揮良好的效果,與抗訴相比,有利于降低監(jiān)督成本,適用的對象更為廣泛,特別是再審檢察建議,可以實現(xiàn)同級監(jiān)督,大大提高訴訟效率,節(jié)約司法資源。按照《通知》規(guī)定,檢察機關可以適用檢察建議監(jiān)督法院的不當執(zhí)行行為,包括積極的執(zhí)行行為和故意不執(zhí)行、拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力等消極執(zhí)行行為,還可以監(jiān)督國家機關等特殊主體作為被執(zhí)行人時對法院活動的不當干預行為。在檢察建議監(jiān)督方式法定化之后,“兩高”可以通過制定司法解釋的方式,進一步明確檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督中的范圍、程序和效力,將檢察建議由程序外監(jiān)督改造為程序性監(jiān)督,賦予其相應效力。3.糾正違法行為,建議更換辦案人,追究當事人的紀律責任該種監(jiān)督方式針對的對象是執(zhí)行人員的職務違法行為,屬于對個人的監(jiān)督。在糾正法院違法執(zhí)行行為的過程中,如果執(zhí)行人員同時存在嚴重職務違法行為,需要在向法院發(fā)出糾正違法檢察建議的同時,建議更換辦案人,并追究當事人的紀律責任。給予紀律處分建議應當具有啟動法院紀律追究程序的效力。4.建議暫緩執(zhí)行有的錯誤執(zhí)行行為后果嚴重,將對當事人、利害關系人或者公共利益造成較大損害,有必要設置建議暫緩執(zhí)行這一措施。但是,檢察建議的發(fā)出應當以糾正錯誤為主要目的,不能過分硬性介入執(zhí)行活動。因此,對于建議暫緩執(zhí)行應當慎重使用,設置嚴格的條件限制,如限定于不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)或者執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難的案件,并經(jīng)檢委會審查通過后才能發(fā)出暫緩執(zhí)行檢察建議。5.提出執(zhí)行異議之訴對于法院錯誤執(zhí)行案外國有財產(chǎn)的行為,其他國有資產(chǎn)的管理主體未向法院提出書面執(zhí)行異議或者提起訴訟的,作為公共利益代表的檢察機關應當依照修改后民訴法第二百二十七條規(guī)定對執(zhí)行標的提出異議。在上述情況下,由于對執(zhí)行標的存在實體爭議,檢察機關很難用其他監(jiān)督方式保證國家利益不受侵害。6.退出土地、擴展土地這是一種同步監(jiān)督方式,適用于標的物估價、拍賣、變賣或者責令退出土地、遷出房屋等容易出錯、難以固定證據(jù)、事后不易監(jiān)督的行為?，F(xiàn)場監(jiān)督的啟動可依當事人申請、法院邀請或者因案件涉及國家、社會重大利益,檢察機關認為有必要進行現(xiàn)場監(jiān)督的情形。(三)執(zhí)行檢察官辦公室的主要工作機制1.有利于合理配置檢察資源民事執(zhí)行監(jiān)督案件的管轄應以同級管轄為主、以指定管轄為輔。民事判決、裁定中財產(chǎn)部分的執(zhí)行由第一審人民法院管轄,民事執(zhí)行案件主要集中在基層法院。由同級人民檢察院進行監(jiān)督有利于合理配置檢察資源,提高監(jiān)督效率。而部分案件實行指定管轄,有利于排除地方保護主義、人情關系等對依法公正監(jiān)督的不利影響。2.是申請立案和執(zhí)行一是依當事人申請啟動。對于只涉及私人利益的案件,應當由當事人或者利害關系人向檢察機關提出控告或申訴。檢察機關控告檢察部門在規(guī)定時限內(nèi)審查是否決定立案,如果決定立案,則由民事檢察部門辦理。除申請現(xiàn)場監(jiān)督等少數(shù)情形外,一般應先窮盡法院的救濟措施才能向檢察機關提出申請、抗訴、再審檢察建議、建議暫緩執(zhí)行、現(xiàn)場監(jiān)督,一般情況下應依當事人申請啟動。二是檢察機關依職權主動啟動。對于損害國家利益、社會公共利益的