行政授權(quán)理論的基本體系

行政授權(quán)理論的基本體系

行政授權(quán)理論是行政理論的重要組成部分。目前,行政法學(xué)界對(duì)行政授權(quán)問題的研究還是比較初步的,對(duì)行政授權(quán)的基本內(nèi)涵及授權(quán)主體、授權(quán)依據(jù)、授權(quán)方式等的認(rèn)識(shí)和理解還不盡一致,這直接影響著我國(guó)行政法學(xué)研究的進(jìn)一步深化。一、創(chuàng)設(shè)有利于被授權(quán)主體發(fā)展的實(shí)踐行政授權(quán)理論主要研究的是行政職權(quán)來源問題,它包括行政授權(quán)的主體、授權(quán)方式和授權(quán)依據(jù)等,這幾方面的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了行政授權(quán)理論的完整體系。行政授權(quán)有廣義和狹義之分,狹義上的行政授權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在憲法法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行的權(quán)力轉(zhuǎn)授。而廣義上的行政授權(quán)則不僅包括行政權(quán)的轉(zhuǎn)授,還包括立法對(duì)行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織的權(quán)力設(shè)定。根據(jù)我國(guó)行政法制建設(shè)的實(shí)際,僅從狹義上理解行政授權(quán),既不利于行政授權(quán)理論的研究,也不符合相關(guān)的法律規(guī)定。第一,1989年頒布的行政訴訟法、1996年頒布的行政處罰法均對(duì)設(shè)定意義上的授權(quán)進(jìn)行了肯定,且此種意義已被法學(xué)界和實(shí)務(wù)界接受。第二,行政主體的職權(quán)來源包括設(shè)定和授權(quán),人為把設(shè)定劃在行政法學(xué)研究范圍之外,難免使這個(gè)問題的研究失之偏頗,也必然阻礙這個(gè)問題的深入研究。第三,設(shè)定意義上的權(quán)力來源不僅指權(quán)力機(jī)關(guān),也包括具有行政法規(guī)制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)。因此,設(shè)定意義上的授權(quán)包含在授權(quán)涵義里更符合中國(guó)的法律實(shí)踐。授權(quán)主體通過何種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)組織的授權(quán)從廣義上考察行政授權(quán)的法律規(guī)定及實(shí)踐,我們可以看出,在我國(guó),實(shí)定法關(guān)于行政職權(quán)來源的規(guī)定中主要包括以下兩種形式:首先是法律法規(guī)直接明確的授權(quán)。具體包括:以憲法、法律(主要指有關(guān)組織法)為授權(quán)形式,直接設(shè)定其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán),這種法定授權(quán)中的被授權(quán)組織(被授權(quán)方)與所授職權(quán)是同步產(chǎn)生的,學(xué)術(shù)界將其稱為“職權(quán)設(shè)定”;通過法律、地方性法規(guī)直接授予業(yè)已設(shè)立的組織的職權(quán),是一種“后補(bǔ)性”的職權(quán)設(shè)定,其中包括設(shè)定有關(guān)組織的行政職權(quán),有的學(xué)者稱為調(diào)整性授權(quán);由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定決定授予的權(quán)力,如全國(guó)人大常委會(huì)1983年通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的決定》,直接授權(quán)國(guó)務(wù)院在該領(lǐng)域行使不應(yīng)由它行使的職權(quán)等。其次是由法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定的條件和要求作出決定,把自己擁有的某項(xiàng)行政職權(quán)授予另外的行政機(jī)關(guān)或有關(guān)組織。這一類可稱為行政職權(quán)的授予或者狹義上的行政授權(quán)。由于法律法規(guī)對(duì)行政權(quán)力的設(shè)定不可能面面俱到,而且法律法規(guī)又具有相對(duì)穩(wěn)定性,不能經(jīng)常修改,再加上我國(guó)行政部門的設(shè)置不完善,立法不可能一次到位,因此需要政府的二次具體確權(quán)。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展,政府所面對(duì)的問題日益復(fù)雜化、專業(yè)化,二次授權(quán)的情況將會(huì)廣泛存在。這種政府的二次授權(quán)也屬于狹義上的行政授權(quán)。二、上解釋行政授權(quán)是否合理合法按照現(xiàn)代行政職權(quán)法定理念,法律法規(guī)明確授予某一行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,行政機(jī)關(guān)是無權(quán)轉(zhuǎn)讓的,行政機(jī)關(guān)的授權(quán)主要是行政機(jī)關(guān)把立法機(jī)關(guān)未明確授予的非“一次到位”的權(quán)力,依照法律的規(guī)定,通過法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的形式授予其他組織。但實(shí)踐中行政權(quán)的轉(zhuǎn)授確實(shí)存在,如國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)通過《學(xué)位條例》把本屬于自己的學(xué)位授予權(quán)授予有關(guān)高等學(xué)校與科學(xué)研究機(jī)構(gòu)行使。被授權(quán)組織的職權(quán)來源包括行政權(quán)轉(zhuǎn)授毋庸置疑,但轉(zhuǎn)授不是被授權(quán)組織權(quán)力來源的主要形式,更不是惟一形式,所以,僅從轉(zhuǎn)授意義上解釋行政授權(quán)是不合適的。目前,我國(guó)行政權(quán)力的轉(zhuǎn)授在實(shí)踐中還存在很多問題,不能無限制擴(kuò)大行政權(quán)力轉(zhuǎn)授的范圍,第一,我國(guó)行政法制建設(shè)還不甚健全,行政授權(quán)的程序規(guī)制和法律控制也不完善,廣泛承認(rèn)行政權(quán)力轉(zhuǎn)授的條件還不完全具備;第二,行政權(quán)力的轉(zhuǎn)授必須有法律法規(guī)的依據(jù),法律法規(guī)明文規(guī)定可以授權(quán)的,行政機(jī)關(guān)方能授權(quán),被授權(quán)方要以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,行政機(jī)關(guān)的授權(quán)應(yīng)該嚴(yán)肅慎重;第三,授權(quán)必須通過法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件的形式進(jìn)行;第四,法律法規(guī)明確授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力一般不能轉(zhuǎn)讓,需要二次授權(quán)的,上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)應(yīng)嚴(yán)格立法規(guī)范,特別是制定內(nèi)部程序法,而且被授權(quán)的組織無權(quán)把被授予的權(quán)力授予他人;第五,行政權(quán)力的轉(zhuǎn)授實(shí)質(zhì)上是一種重新分配公權(quán)力的法律制度,直接關(guān)系著行政相對(duì)人的權(quán)益,必須建立健全授權(quán)法律制度,對(duì)哪些權(quán)力可轉(zhuǎn)授、被授權(quán)組織的條件、對(duì)授權(quán)和授權(quán)行為的監(jiān)督和制約、行政授權(quán)程序、方式、時(shí)限等進(jìn)行明確規(guī)范。這里需要提及的是一些引起廣泛爭(zhēng)論的立法表述究竟是委托還是授權(quán)的問題,如《森林防火條例》第33條規(guī)定:“第32條規(guī)定的行政處罰,由縣級(jí)以上林業(yè)主管部門或者其授權(quán)的單位決定?！薄冻鋈刖彻芾矸ā返?2條,《野生動(dòng)物保護(hù)法》第22、23、26條等也有類似的規(guī)定,筆者認(rèn)為這里的授權(quán)稱作委托更合適;而類似《計(jì)量法》第20條規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門可根據(jù)需要設(shè)置計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)或授權(quán)其他單位的計(jì)量檢定機(jī)構(gòu),執(zhí)行強(qiáng)制檢定或其他檢測(cè)任務(wù)等等,筆者認(rèn)為這里的授權(quán)理解為轉(zhuǎn)授更為合適。行政權(quán)力的轉(zhuǎn)授和行政委托其法律后果根本不同,在立法和理論上進(jìn)行嚴(yán)格的界定具有非常重要的意義。三、實(shí)踐中規(guī)劃授權(quán)的情況越來越高筆者認(rèn)為,根據(jù)我國(guó)目前行政法制建設(shè)的實(shí)際,承認(rèn)規(guī)章作為授權(quán)依據(jù)的條件已經(jīng)成熟。具體理由如下:(1)根據(jù)法律規(guī)定,有權(quán)制定規(guī)章的主體為國(guó)務(wù)院部委以及省、自治區(qū)、直轄市和省級(jí)人民政府所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府。這些主體層級(jí)較高,規(guī)章的制定程序也越來越規(guī)范,質(zhì)量越來越高。(2)規(guī)章授權(quán)廣泛存在。實(shí)踐中依據(jù)規(guī)章授權(quán)的情況大量存在,忽視這樣的事實(shí)是不明智的,也不是實(shí)事求是的。(3)根據(jù)《行政訴訟法》第53條第1款的規(guī)定,人民法院審理行政案件,對(duì)規(guī)章有參照適用權(quán)。只要該規(guī)章是合法有效的,該規(guī)章直接授權(quán)的組織就可以并且只能作為被授權(quán)組織,而且行政規(guī)章不可訴,如果不把這部分被授權(quán)對(duì)象視為被授權(quán)組織,對(duì)行政相對(duì)人提起行政訴訟會(huì)有很大不便。(4)行政規(guī)章的授權(quán)在實(shí)際操作過程中屬于強(qiáng)制受領(lǐng)。理論界一般認(rèn)為委托行為必須經(jīng)過被委托方的同意,授權(quán)行為則不經(jīng)被授權(quán)機(jī)關(guān)的同意便具有法律效力,而現(xiàn)實(shí)中大量規(guī)章的授權(quán)更符合授權(quán)的特點(diǎn),是不經(jīng)被授權(quán)對(duì)象同意的。(5)司法實(shí)務(wù)中普遍的做法是把政府規(guī)章作為行政授權(quán)的依據(jù)對(duì)待。因此,比較明智的做法是面對(duì)現(xiàn)實(shí),根據(jù)我國(guó)行政法制建設(shè)的實(shí)際,及時(shí)修改行政訴訟法,承認(rèn)規(guī)章授權(quán)的法律效力,這對(duì)于保證法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的貫徹實(shí)施,都是有利的。四、被授權(quán)組織的職權(quán)是被行政機(jī)關(guān)的一種行政法學(xué)上有一種公認(rèn)的行政職權(quán)劃分理論,就是根據(jù)行政職權(quán)產(chǎn)生方式的不同,把行政主體的行政職權(quán)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)。所謂固有職權(quán),是指該職權(quán)由法律法規(guī)直接設(shè)定給該組織,隨行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生而產(chǎn)生。而所謂授予職權(quán),是指該職權(quán)不是先天固有的,而是后天由別的行政主體授給它的。前者指行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,后者指“被授權(quán)的組織”的權(quán)力。我認(rèn)為,對(duì)行政職權(quán)作這種分類是不妥當(dāng)?shù)?。如前所?行政機(jī)關(guān)的權(quán)力并不都是隨行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,也有后天增設(shè)的。另外,一個(gè)國(guó)家和政府的權(quán)力被憲法和法律設(shè)定以后并不是一成不變的,也會(huì)因種種原因如立法調(diào)整等而轉(zhuǎn)移給其他行政機(jī)關(guān),如隨著行政機(jī)關(guān)的撤銷合并,被撤銷合并的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)便轉(zhuǎn)移給其主管機(jī)關(guān)或合并后的新機(jī)關(guān)。而被授權(quán)組織的權(quán)力也有先天設(shè)定的,并不都是職權(quán)轉(zhuǎn)授的結(jié)果,如商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)、專利復(fù)審委員會(huì)等。還有一些事業(yè)單位像證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等,設(shè)立時(shí)就只有行政監(jiān)督職能。行政