農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對(duì)策

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對(duì)策

農(nóng)村土地已廣泛轉(zhuǎn)移到上海和東部沿海地區(qū)，這是農(nóng)村城市化和工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)非農(nóng)土地的需求急劇增加的結(jié)果。但是上海以及其他省份非農(nóng)建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中暴露的問題也越來越突出,如江蘇省1999年查處農(nóng)村集體轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)土地478宗,面積1594畝,嚴(yán)重違反《土地管理法》的規(guī)定;類似的情況在上海也有發(fā)生,占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)不符合法規(guī)、不合規(guī)范,甚至在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)隨意性大,缺乏穩(wěn)定而規(guī)范的管理。由于土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛在上海以及其他沿海各省都普遍存在,甚至有的地方已發(fā)生械斗等流血事件,嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。究其根源,我們認(rèn)為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問題關(guān)鍵在于有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的法律不健全以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度建設(shè)滯后。一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律問題目前,雖說我國(guó)涉及農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會(huì)組織法》以及一部專門的《土地管理法》,但是這些有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問題。(一)對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)有的以外,屬集體所有;宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有?！敝劣谀囊患?jí)和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán),《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！蓖瑫r(shí),我國(guó)的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定,“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研(國(guó)土資源部,2001)指出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實(shí)地均有明確的界限和范圍,而且其面積比例一般為1:9:90。似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是,在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題(月刊)2003年第10期實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中,土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛的確嚴(yán)重。例如上海郊區(qū)某鄉(xiāng)興辦私營(yíng)開發(fā)區(qū),占用一個(gè)村500畝地。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與該村委會(huì)商定,每畝每年補(bǔ)貼800元,補(bǔ)貼時(shí)間為8年。現(xiàn)在補(bǔ)貼期滿,鄉(xiāng)政府停止補(bǔ)貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現(xiàn)在的權(quán)屬應(yīng)該歸誰?如果按“既成事實(shí)”,“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”,那么,顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用行政權(quán)侵占土地所有權(quán),隨意上收村級(jí)或下級(jí)的土地所有權(quán),即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已對(duì)村委會(huì)支付了一定補(bǔ)貼。如果承認(rèn)現(xiàn)在土地的所有權(quán)屬于村委會(huì),應(yīng)該如何確定村對(duì)土地的收益權(quán)?當(dāng)然,產(chǎn)生糾紛的原因可能更為復(fù)雜,當(dāng)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的協(xié)商是否經(jīng)過大多數(shù)村民的同意?從而該協(xié)商是否具有法律效力?該協(xié)商是否規(guī)定了8年政府補(bǔ)貼之后土地所有權(quán)的處置等問題?類似的問題還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需占用集體所有的土地,經(jīng)依法批準(zhǔn)后,占用某個(gè)村民小組的土地,該村民小組的土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那么,該村民小組的土地所有權(quán)是否也同時(shí)轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢(劉漢裔,2001)上述二則案例說明當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí),土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上的確沒有得到明確的規(guī)定和保障,從而產(chǎn)生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。(二)農(nóng)村非建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的“不得讓設(shè)計(jì)、從事工作、以本集體經(jīng)濟(jì)組織等我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定一直是十分謹(jǐn)慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴(yán)格規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。直到1980年代末,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律控制才開始松動(dòng)。1988年修改的《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,而同年修改的《土地管理法》第2條也規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法,由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。當(dāng)然,此后隨著國(guó)有土地流轉(zhuǎn)辦法的出臺(tái),國(guó)有土地市場(chǎng)在全國(guó)各地取得快速有序的發(fā)展,對(duì)城市國(guó)有土地資源的配置發(fā)揮了重要的作用。但是,有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)辦法和法規(guī)一直沒有出臺(tái)。我國(guó)新修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定,“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。同時(shí),該法第63條規(guī)定:“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是,符合土地利用總體規(guī)劃,并依法取得建設(shè)土地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。由此可見,我國(guó)目前的法律對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實(shí)上,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房,卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租,這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。至于因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖被法律許可,但也由于缺乏具有可操作性的具體規(guī)定,如對(duì)于流轉(zhuǎn)的方式與程序、流轉(zhuǎn)期限與對(duì)象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定,實(shí)際上或者無法公開正常進(jìn)行、或者以違法私自轉(zhuǎn)讓等方式交易。結(jié)果,自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),直接造成土地利用的混亂,對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都產(chǎn)生了較大的沖擊,使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有限行為能力在不動(dòng)產(chǎn)以上,我們分析了我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定與約束,包括對(duì)土地使用權(quán)或農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,表明農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格受法律制約的,這是農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的有限行為能力的法律根源。但是,除了法律約束之外,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制本身就造成農(nóng)民對(duì)土地控制權(quán)的有限行為能力。原因主要有三方面:(一)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包土地要隨全村人口的變化而發(fā)生動(dòng)態(tài)調(diào)整,任何單個(gè)農(nóng)戶都不能確保對(duì)某塊具體的土地?fù)碛虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利,這種不確定性是不以某單個(gè)農(nóng)戶的意志為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制規(guī)定了農(nóng)民享有對(duì)所承包土地的使用權(quán),而農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的最終所有權(quán)歸屬于社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織。為了保證土地產(chǎn)權(quán)分配(界定)的公平性,從初始的按人(勞)均分土地使用權(quán),到一次又一次地因人口變化而重劃土地經(jīng)營(yíng)權(quán),使追求產(chǎn)權(quán)界定公平的調(diào)整永無休止。這種制度安排的運(yùn)作與實(shí)施費(fèi)用無疑是高昂的:土地的經(jīng)常性調(diào)整,使農(nóng)戶無法形成對(duì)與土地相關(guān)的固定資產(chǎn)投資的長(zhǎng)期預(yù)期;既然每個(gè)成員對(duì)集體土地權(quán)利是均等的,這就意味著他們?cè)谕恋財(cái)?shù)量、質(zhì)量及土地負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偵鲜蔷鹊?因而,土地遠(yuǎn)近好壞的統(tǒng)一搭配,使農(nóng)戶承包的地塊不僅分散而零碎,也造成了嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì);為了做到地權(quán)的平均分配,每次調(diào)整都需要重新核查人口、土地的面積數(shù)量與地塊數(shù)量及其質(zhì)量,產(chǎn)權(quán)的界定費(fèi)用高昂(溫思美,1994)。(二)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)(假設(shè)這里流轉(zhuǎn)的土地是屬于村民小組集體所有的)原則上需要由村民小組內(nèi)的全體相關(guān)農(nóng)民集體決策根據(jù)自愿的原則,至少需要絕大多數(shù)(三分之二以上)農(nóng)民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下,少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民其利益就可能得不到保障,而處于不利的地位,甚至喪失對(duì)其承包土地的控制權(quán)(能力)。在實(shí)際操作中,問題可能更嚴(yán)重。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是由村來具體操作,而不是由作為土地所有權(quán)的村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的。由于村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織與村、鄉(xiāng)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體,在利益關(guān)系不一致時(shí),處于劣勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì)組織,在村、鄉(xiāng)一級(jí)代為行使其土地產(chǎn)權(quán)的情況下,其利益實(shí)在難以得到保障(國(guó)土資源部,2001)。而且,由于信息不對(duì)稱以及村、鄉(xiāng)干部同企業(yè)之間可能的合謀關(guān)系就更損害了村民小組一級(jí)農(nóng)民對(duì)土地的控制權(quán)行為能力及其收益狀況。所以,在(農(nóng)村集體建設(shè))土地流轉(zhuǎn)決策相關(guān)的合同條款設(shè)計(jì)、談判方面,作為所有權(quán)主體的村民小組以及擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民都只有很有限的控制權(quán)行為能力。(三)農(nóng)村集體(村民小組一級(jí))建設(shè)土地一旦流轉(zhuǎn)出去以后,如果沒有被征為國(guó)有的話,由于村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織不僅法律地位不夠明確,而且內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也不完善,村民小組以及其內(nèi)部的農(nóng)民在很大程度上就失去了對(duì)其流轉(zhuǎn)出去的土地的所有權(quán)或承包權(quán)這是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)(承包權(quán))的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下,有些地方為了解決土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)屬不清或界限不明等問題,以方便組織管理和登記發(fā)證,或?yàn)榱顺鞘薪ㄔO(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和利用,或干脆以“既成事實(shí)”為名,地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就將下級(jí)村民小組集體所有權(quán)上收,確定為村級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地“宣布”為國(guó)有土地(國(guó)土資源部,2001)。村民小組和農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)(承包權(quán))的有限行為能力對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果,即一方面縱容了地方政府為了招商引資,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以制造政績(jī)而任意以行政權(quán)侵占土地所有權(quán),隨意上收村級(jí)或村民小組的土地所有權(quán);另一方面助長(zhǎng)了企業(yè)同鄉(xiāng)或村委會(huì)之間的合謀勾結(jié),私下轉(zhuǎn)讓出租農(nóng)村土地,甚至從事房地產(chǎn)開發(fā),或用以規(guī)避上繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。三、推動(dòng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律保護(hù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中涉及的法律問題與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度息息相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表以及農(nóng)村土地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)規(guī)定的不夠明確具體,尤其缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題(月刊)2003年第10期操作性,而這又內(nèi)在地影響了農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力,造成農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)了一系列的問題。因此,要有效地解決當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的問題,關(guān)鍵在于從法律制度以及管理上強(qiáng)化農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。(一)應(yīng)繼續(xù)尋求、推動(dòng)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體、所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)的明確規(guī)定,賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)同時(shí),在強(qiáng)化規(guī)劃控制的前提下,允許并鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。作為地方政府,也應(yīng)積極研究并制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法,以使相關(guān)法律具有可操作性。(二)要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作,這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵國(guó)土資源部2001《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知