地方自治對策研究論文

第第頁地方自治對策研究論文論文摘要：

地方自治是近代憲政的有機組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級反對封建專制，實現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實現(xiàn)，在堅持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟、政治及觀念上的變化促使各要素進行重新整合?？萍及l(fā)展和全球化趨勢進-步壓縮空間，政府職能轉(zhuǎn)化引發(fā)的社會事務(wù)的增多釋放和增加了更多的權(quán)力，打破了原來由中央政府和地方政府壟斷權(quán)力和社會資源的狀態(tài)，擴大了參與主體的范圍，中央地方關(guān)系的格局也隨之發(fā)生了變化。因此地方自治觀念面臨著新的發(fā)展。

一、地方自治的起源

1、地方自治的含義

一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市。"自治市"最早的定義起源于羅馬，當(dāng)時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實行代議制。因此，地方自治和城市自治是分不開的。

自治，其字面意思為"自己管理自己"，或"自己治理自己"。從表面上看，自治與"他治"相對，有人就持此論。但其實不然，自治非與"他治"相對，而與"官治"相對。

地方自治是近代憲政的有機組成部分，"無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位"。與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國民、全國家性質(zhì)的事務(wù)。地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實現(xiàn)一種"源于人民，服務(wù)于人民的政治"的政治理想。

2、地方自治的內(nèi)容

地方自治是指地方政府的組織和地方事務(wù)的管理由地方人民和地方政府自己規(guī)定，不由州和中央政府規(guī)定?！逗喢鞑涣蓄嵃倏迫珪愤@樣定義地方自治："由中央或地方政府授予其下級政治單位的有限自主權(quán)或自治權(quán)。多民族帝國或國家所經(jīng)驗的一種普遍特點，對地方的活動予以一定的承認(rèn)，并給予相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，但要求地方居民在政治上必須效忠于中央政府。"美國多數(shù)認(rèn)為，它是"地方政府在州政府的監(jiān)督下管理自己事務(wù)的法律能力"，或者"地方自治是通過州向地方政府發(fā)布特許狀，允許地方政府在執(zhí)行自己活動中擁有處理權(quán)和靈活性的一種法律安排"。

有人認(rèn)為，地方自治是時期資產(chǎn)階級為反對封建專制，實現(xiàn)參與政權(quán)的政治要求。實行地方自治的國家，通常規(guī)定地方自治機關(guān)由居民選舉產(chǎn)生，由自治機關(guān)管理地方事務(wù)。《中國大百科全書》中認(rèn)為，地方自治是“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國家監(jiān)督下，按照自己的意志組織地方自治機關(guān)，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的一種地方政治制度?！?/p>

綜合上述看法，地方自治可定義為，國家特定區(qū)域的人民，由于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督下自行組織法人團體，用地方的人力財力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度。

但是，以地方自治和地方分權(quán)為特征的中央地方間的水平競爭在面臨新要素組合的過程中日益顯露出其弊端，過分強調(diào)競爭導(dǎo)致資源爭奪，加重了二者之間的對立緊張。適應(yīng)這一變化，各國調(diào)整中央地方關(guān)系，重新樹立對人性的信心和積極肯定，推崇合作性道德，以合作和依賴代替對立，確立了合伙型和合作依賴關(guān)系型的中央地方關(guān)系模式。我們因該注意的是，由于各國原有基礎(chǔ)的差異，這-發(fā)展趨勢在各個國家的表現(xiàn)方式有所不同，原來權(quán)力集中的國家開始下放權(quán)力，原來過于分散權(quán)力的國家加強了中央控制和地方監(jiān)督。同時，幾乎在所有國家出現(xiàn)了一個共同現(xiàn)象，即以行政合同和行政指導(dǎo)的方式實現(xiàn)政府職能，政府以半官方和半民間的立場出現(xiàn)，模糊和弱化了原來過于強硬的官方定位，增加了制度外約束各級政府的渠道。傳統(tǒng)地方自治理論也面臨著調(diào)整和豐富的問題，在堅持地方自治的基本理論的前提下，開始增加政治性因素的影響力，發(fā)揮地方議員在中央機構(gòu)的影響，通過意識形態(tài)的滲透影響地方政府的行動和選擇，發(fā)揮輿論等社會因素的作用，以及通過行政合同和行政指導(dǎo)分散地方政府的權(quán)力。這些都在客觀上牽制了地方政府的行動，分散了原來過于集中的權(quán)力支點，補充和豐富了地方自治的內(nèi)涵。

上述不同理論是地方自治效力于本國實踐過程中的反映，是傳統(tǒng)地方自治理論的發(fā)展，有利于解決不同國家不同時期所面臨的問題，說明地方自治概念本身不斷受到新的挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵也在不斷發(fā)展。但是，在各種不同觀點之下，依然可以看到一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實現(xiàn)，在堅持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現(xiàn)生動、活潑的地方生活。同時，傳統(tǒng)意義上的地方自治觀念出現(xiàn)了一些新的問題，在面臨經(jīng)濟全球化和政治民主化潮流過程中，基于對立、緊張關(guān)系之上的自然權(quán)和人格權(quán)主體的地方團體在實踐中遇到了挑戰(zhàn)。對立和緊張在為地方帶來了可見利益的同時，又出現(xiàn)了一些新的問題，損害了其他可欲價值，如地區(qū)平等、施政標(biāo)準(zhǔn)的公平及中央地方如何協(xié)調(diào)環(huán)境問題等，顯示了對立觀念在解決這些問題時的局促狀態(tài)。

二、地方自治的歷史進程

《簡明不列顛百科全書》中把“地方自治”解釋為“由中央或地方政府授予其下級政治單位的有限自主權(quán)或自治權(quán)”。薄慶玖說：地方自治系“國家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種政治制度”。地方自立則不是，雖也是由地方之人處理地方之事，但卻未必依照國家法令，更不受國家監(jiān)督，因此地方自立實際上就是地方割據(jù)。割據(jù)者既不受中央的拘束，也無視地方民意，因為通常他們都是一些軍閥或者官僚。他們或者在割據(jù)前系由政府任命，割據(jù)后則不再接受中央號令，或者干脆自立為王。表面上一統(tǒng)天下實際上地方自立以及完全分裂的局面占據(jù)了中國的大部分歷史，據(jù)葛劍雄研究，如果以歷史上中國最大的疆域為范圍，統(tǒng)一的時間是81年；如果把基本恢復(fù)前代的疆域、維持中原地區(qū)的和平安定作為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的時間是950年（其中有若干年，嚴(yán)格說是不能算統(tǒng)一的，如東漢的中期、明崇禎后期等）。如果以秦始皇滅六國的公元前221年至清亡的1911年為計算階段，第一標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一時間占總數(shù)的百分之四，第二標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一時間占總數(shù)的百分之四十五。如果從有比較確切紀(jì)年的西周共和（公元前811年）算起，前者約占百分之三，后者約占百分之三十五。

地方紳權(quán)，不過是朝廷利用鄉(xiāng)紳或長老統(tǒng)治人民的一種方法，縱然其中含有若干地方自治的意味，本質(zhì)上還是輔助官治不足的專制工具，“說到底，鄉(xiāng)紳不過是官僚的輔助者、代理人而已”。在官府與鄉(xiāng)民之間，鄉(xiāng)紳在大多數(shù)情況下都站在前者一方，這是由鄉(xiāng)紳階層的社會性質(zhì)所決定的。鄉(xiāng)紳的資格、地位、待遇完全是朝廷所賜予，他們與地方官或者曾為同僚、同年，或者有師生、親戚之誼，人際關(guān)系和社會心理上都是非常接近的。所以，與其認(rèn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會是“鄉(xiāng)紳統(tǒng)治格局”，不如說是“官紳共治格局”。地方官員側(cè)重于司法、治安等強制性功能，鄉(xiāng)紳側(cè)重于正統(tǒng)意識形態(tài)的教化性功能，至于物質(zhì)利益控制諸如社倉、社學(xué)等，則往往采取官紳攜手、官督紳辦的方式。

三、地方自治的分析

1、比較“一國兩制”與“聯(lián)邦制”

很多人以為，“一國兩制”所開列的條件，極其優(yōu)厚，甚至“較聯(lián)邦制有過之無不及”，對方?jīng)]有理由不接受。形式上似乎如此。但其實，聯(lián)邦制和“一國兩制”完全是兩個層次的范疇。除了前文所已指出的具體模式上的問題，要從根本上講，“一國兩制”所隱含的法理依據(jù)是，地方政權(quán)的合法性來自于中央授權(quán)。重要的問題，不在于授權(quán)的幅度大小，而在于“授權(quán)”本身。再以香港特別行政區(qū)為例，姑且不談前面已經(jīng)提到的行政任命程序，僅從立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解釋。既然是中央給的，也可以隨時收回，并且完全“合法”。這就是真正的隱患所在。

聯(lián)邦制則不然。其主要含義是“地方分權(quán)”，而非“中央”授權(quán)?！爸醒搿闭?quán)與“地方”政權(quán)沒有從屬關(guān)系，而是分立、平行的，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，直接向轄區(qū)內(nèi)的人民負(fù)責(zé)。兩者的職權(quán)劃分由聯(lián)邦憲法作出明確的規(guī)定，在此之下，“地方”權(quán)力，不妨理解為其本身“固有”的。聯(lián)邦憲法，亦由“中央”和“地方”共同參與制定和批準(zhǔn)，不得單方面任意變更。雙方各行其道、各治其事，如有爭端，包括釋憲問題，訴諸司法獨立的最高法院。

以上，從“一國兩制”和聯(lián)邦制的法理比較談起，隨興所至，“順藤摸瓜”，所引出的討論已經(jīng)超出臺灣問題的范疇。這恰恰表明臺灣問題之于中國的深遠意義。臺灣問題可以成為一個契機，我們因之探討諸如聯(lián)邦制，很容易推及其普遍意義，情牽“中央”與“地方”關(guān)系之結(jié)。何況臺灣問題的最終解決和臺灣前途的真正保障，恐有賴于中國整體憲政秩序的重構(gòu)。由此，下文將重點討論聯(lián)邦制在中國的歷史與現(xiàn)實基礎(chǔ)問題。

聯(lián)邦制在中國，并非甚么新話題。近代繼（1898）、辛亥革命（1911）、新文化運動和五四（1915－1919）之后，就曾有過一場聯(lián)省自治運動（1920─1926）。究其由來，應(yīng)源自清末民初。的均權(quán)主義思想，內(nèi)含同樣的萌芽。南京臨時政府的發(fā)起，明白宣稱：“美利堅合眾國之制，當(dāng)為吾國他日之模范”。后來的“聯(lián)省自治”，目的正在于建立聯(lián)邦制。

中共上，早在1922年的“二大”宣言中，就明確提出“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆、建立中華聯(lián)邦共和國”。1934年的《中華蘇維埃憲法大綱》甚至表示：“中華蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立國家的權(quán)利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住中國地域內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)：加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域。”可見當(dāng)時受蘇聯(lián)影響，只把聯(lián)邦作為民族問題的處理方式，而且走得很遠。但是有此淵源，今天的當(dāng)政者應(yīng)該不會對聯(lián)邦制感到陌生和恐懼，而可以抱著為我所用的態(tài)度。

今天聯(lián)邦制遭遇的批評首先有：聯(lián)邦制存在主權(quán)或權(quán)力的分享或分割，或有所謂“雙重主權(quán)”問題；采用“聯(lián)邦制”則需分權(quán)，即分割或放棄部分國家權(quán)力或主權(quán)，必然損害國家統(tǒng)一；聯(lián)邦制違反“一個中國”的原則，為“兩國論”和“”主張開路，為分裂主義活動謀求空間，等等，帽子滿天飛。其實不然，根據(jù)主權(quán)在民的理念，或主權(quán)史傳的看法，不難得出兩岸人民共享的推論。主權(quán)因而不是什么傳國玉璽，更不注定屬于某單個政府所有，從來就沒有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割給外人，有甚么大驚小怪的，難道是“寧贈外人，不與家奴”嗎？實行聯(lián)邦制的國家那么多，沒有聽說誰被看走了眼。

2、國家統(tǒng)一與多種地方制度

近年來，頗有一些學(xué)者主張中國實行聯(lián)邦制，理由主要有三條：有利于行政合理化，有利于解決民族問題，有利于實現(xiàn)國家統(tǒng)一。以下逐一檢討這三條理由。

前面已經(jīng)說過，聯(lián)邦制國家和單一制國家在歷史演變中逐漸趨同，它們的地方自治制度現(xiàn)已不存在原則上的差異。單一制國家中同樣可以有所謂“競爭性政府”并獲得這種競爭所帶來的種種好處。因此，僅僅為了提高行政效率、擴大政策選擇空間便要求中國實行聯(lián)邦制，理由是不充分的。

出于解決西藏、新疆民族問題的需要而實行聯(lián)邦制，比前一條理由在國內(nèi)外更有市場。前人也屢有這方面的考慮和說法。民國成立前后，革命黨和其他政治人士都說過“五族共和”，“共和政治者，聯(lián)邦政體也”之類的話，但后來均不了了之。中共也曾長期堅持建立“多民族聯(lián)邦”。長期主持中國共產(chǎn)黨民族工作的李維漢回憶說：在起草《共同綱領(lǐng)》的時候，提出，要考慮到底是搞聯(lián)邦，還是搞統(tǒng)一共和國，少數(shù)民族區(qū)域自治。、李維漢等中共領(lǐng)導(dǎo)人考慮的結(jié)果見于1949年9月7日所作《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》的報告。報告中說：“關(guān)于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯(lián)邦制?，F(xiàn)在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮。中國是多民族的國家，但其特點是漢族占人口的最大多數(shù)，有四億人以上；少數(shù)民族有蒙族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、夷族、高山族等，總起來，還不到全國人口的百分之十。當(dāng)然，不管人數(shù)多少，各民族間是平等的。首先是漢族應(yīng)該尊重其它民族的宗教、語言、風(fēng)俗、習(xí)慣。這里主要的問題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，……我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦?！覀冸m然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力?！睉椃ㄖ羞M一步明確規(guī)定：“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家?！薄案魃贁?shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！?/p>

原來既是統(tǒng)一的便不應(yīng)該再分開，原來尚未統(tǒng)一的便可以聯(lián)邦制的方式聯(lián)合起來?；谶@個理由，聯(lián)邦制可以是臺灣海峽兩岸中國人實現(xiàn)統(tǒng)一的選項之一。1983年6月26日會見美國新澤西州西東大學(xué)教授楊力宇時說，祖國統(tǒng)一后，臺灣“可以有自己的獨立性，可以實行同大陸不同的制度。司法獨立，終審權(quán)不須到北京。臺灣還可以有自己的軍隊，只是不要構(gòu)成對大陸的威脅。大陸不派人駐臺，不僅軍隊不去，行政人員也不去。臺灣的黨、政、軍等系統(tǒng)，都由臺灣自己來管?！?41992年10月12日在中共十四大政治報告中說，“在一個中國的前提下，什么問題都可以談”，其中應(yīng)當(dāng)包括聯(lián)邦制的問題。從中共領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)開出的條件來看，有些已經(jīng)超出了聯(lián)邦制的范疇，例如臺灣擁有自己的軍隊。世界上現(xiàn)有的聯(lián)邦制國家，至少在法律上是統(tǒng)一的；而即使不算臺灣，中國內(nèi)地、香港和澳門現(xiàn)在的法律制度已經(jīng)包括了三種不同的法系：英美法系、歐洲大陸法系和蘇維埃法系。

未來的一個中國，可以在一個很長的過渡時期里實行多種不同的地方制度。一般地區(qū)實行地方自治，少數(shù)民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治，港澳地區(qū)實行特別行政區(qū)制度，臺澎金馬地區(qū)根據(jù)兩岸談判的結(jié)果，實行聯(lián)邦制、邦聯(lián)制或者任何一種雙方都能接受的制度。

四、多種地方自治的完善

1、地方自治的規(guī)范化分權(quán)

規(guī)范化分權(quán)是憲政國家的基本特征。它包括橫向的權(quán)力分立和縱向的權(quán)力分配。地方自治首先涉及的是縱向的權(quán)力分配，在自治體內(nèi)部則有類似于中央政府的權(quán)力分立問題。

在中央集權(quán)制度下，各級政府的權(quán)力劃分乃是一種行政行為，地方政府的權(quán)力來自中央政府或者上級政府的行政性授權(quán)，是缺乏保障和不穩(wěn)定的。在地方自治制度下，地方自治團體的自治權(quán)力來自規(guī)范化分權(quán)，比行政性授權(quán)更加穩(wěn)定，更有保障。當(dāng)然，現(xiàn)在的地方自治團體通常是一身二任，例如臺灣《地方制度法》第14條就規(guī)定地方自治團體“依本法辦理自治事項，并執(zhí)行上級政府委辦事項”。所謂“自治事項”：“指地方自治團體依憲法或本法規(guī)定，得自為立法并執(zhí)行，或法律規(guī)定應(yīng)由該團體辦理之事務(wù)，而負(fù)其政策規(guī)劃及行政執(zhí)行責(zé)任之事項?！彼^“委辦事項”：“指地方自治團體依法律、上級法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，在上級政府指揮監(jiān)督下，執(zhí)行上級政府交付辦理之非屬該團體事務(wù)，而負(fù)其行政執(zhí)行責(zé)任之事項?！?/p>

分權(quán)的保障

中央政府和地方自治團體的規(guī)范化分權(quán)，有幾種不同的方式。因而對自治權(quán)的保障，可以分為憲法保障、法律保障和司法保障；作為特例，還有條約保障。

凡以憲法來規(guī)定地方自治團體權(quán)力的，則其自治權(quán)必受憲法的保障，至于其保障的程度，則視其國家是否采聯(lián)邦制而有所不同。單一制國家也有把地方自治的基本原則列入憲法的，地方團體的自治權(quán)，固有由憲法所規(guī)定而受憲法保障者，但大多是由法律所授與而受法律的保障。法律授權(quán)可分為兩種：⑴普通法律授權(quán)：適用于全國的地方自治團體，而非僅適用于某一地方自治團體。這種方式為各國最通行的方式，如日本《地方自治法》。⑵特別法律授權(quán)：某一地方自治團體欲取得某種權(quán)力，向國會請求制定法律，該請求如經(jīng)國會通過成為法律，其效力只及于該地方自治團體，與其他地方自治團體無關(guān)。這種方式在英美法系國家中較為普遍。

司法審查制起自美國，是美國對憲政制度的獨特貢獻。司法審查制使聯(lián)邦最高法院得以對地方自治提供司法保障。當(dāng)聯(lián)邦與州或其他地方政府出現(xiàn)權(quán)限劃分爭議時，便是由最高法院作出最終判決。除美國外，現(xiàn)在已經(jīng)有許多國家也采用了司法審查制度?！吨腥A民國憲法》第一條規(guī)定：“中央與直轄市、縣（市）間，權(quán)限遇有爭議時，由立法院院會議決之”。但臺灣一些學(xué)者及政治家認(rèn)為，有“憲法位階之自治事項”即依據(jù)憲法某一事項系屬縣之立法權(quán)限，則中央法律亦不得剝奪其決策空間。如果行政院與縣政府在政治上協(xié)調(diào)之程序未能達成協(xié)議，應(yīng)由司法院或行政法院做最后的裁決?！拔磥碚畱?yīng)盡速厘清中央與地方之權(quán)力關(guān)系，一方面強化二者間的協(xié)議機制，另一方面，也要建立化解彼此有關(guān)事權(quán)爭議的機制，加強大法官會議審查地方自治爭端的功能。”

條約保障是由國際組織或外國政府和本國政府一起對地方自治作出保障。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，中東歐新興諸國多采用聯(lián)邦制以適應(yīng)不同民族同處一國的情勢。但聯(lián)邦制終不為各國所樂聞，故為保障其國內(nèi)少數(shù)民族，協(xié)約國要求這些新興國家在簽訂國際條約時作出相應(yīng)保證。另外，1984年中英兩國政府簽署聯(lián)合聲明，指出1997年7月1日以后，香港主權(quán)回歸中國大陸，但需維持現(xiàn)行政制五十年不變，這即是典型的以條約授與方式來保障地方自治的實施。

中國未來全面實行地方自治制度，應(yīng)以地方自治原則入憲、制定《地方自治法》和采納司法審查制度等，為中央與地方的規(guī)范化分權(quán)提供多方面的保障。

中央事權(quán)

喜歡說發(fā)揮兩個積極性，中央一個積極性，地方一個積極性。這說明他的心目中并沒有在中央與地方之間明確劃分事權(quán)的概念。一方面，中央是領(lǐng)導(dǎo)一切的，想管什么就可以管什么；另一方面，“上面千條線，下面一根針”，什么事情也離不開基層政府。每一件事情都要發(fā)揮兩方面的積極性，地方積極性還要進一步分解給四級政府，五級政府的主管部門插手過問同一件事，又如何具體劃分權(quán)力和責(zé)任呢？的這種觀念至今還保留在現(xiàn)行憲法中：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！奔此^“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理制”，“在保證中央政府有效實施宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，發(fā)揮中央與地方兩個積極性”。

關(guān)于事權(quán)，首先是要明確政府事權(quán)的范圍，其次才是如何在中央與地方之間進行具體的劃分。在全能政治、計劃經(jīng)濟的總體性社會中，政府的事權(quán)可以說是無所不包；在市場經(jīng)濟體制條件下，政府的事權(quán)必須大幅度地削減，實行“小政府，大社會”。世界銀行發(fā)表的《1997年世界發(fā)展報告》將政府的職能歸納為建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲性政策環(huán)境、投資于社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保護承受力差的階層、保護環(huán)境等五個方面。在市場經(jīng)濟體制條件下，政府的事權(quán)還可以進一步歸納為兩個方面：一是為拾遺補缺或糾正“市場失靈”而提供各種必不可少的“公共產(chǎn)品”，如法治環(huán)境、政策體系、社會秩序、基礎(chǔ)設(shè)施等，包括保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；二是為維護社會的相對公平和公正而進行適當(dāng)干預(yù)的制度，如基本社會保障、轉(zhuǎn)移支付等。

從中央與地方關(guān)系的角度劃分政府事權(quán)，大體可以劃分為四類：中央專屬事項，中央立法共同執(zhí)行事項，中央立法地方執(zhí)行事項，地方專屬事項。其中前三類均與中央政府有關(guān)。

中央專屬事項即中央立法并直接組織執(zhí)行的事項，如國防、外交與國際經(jīng)貿(mào)合作、司法、貨幣金融政策、度量衡與標(biāo)準(zhǔn)、空間與海洋開發(fā)等。明確劃分事權(quán)不僅是為了保障地方自治的落實，也是為了更好地發(fā)揮中央政府的作用，建立統(tǒng)一的全國性市場和法治秩序，打破阻礙貨物及生產(chǎn)要素在地區(qū)間自由流動的地方壁壘，防止出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟”和各種“土圍子”。除美國等個別聯(lián)邦制國家建立了州一級的司法制度外，絕大多數(shù)國家的司法制度都是統(tǒng)一的；即使在美國，聯(lián)邦法院系統(tǒng)的所有法官——從地區(qū)法院、上訴法院到最高法院的法官，都是經(jīng)國會參議院批準(zhǔn)后由總統(tǒng)任命的。將司法確定為中央專屬事項，各級法官的任命不再通過地方人大，是以司法獨立為指向的中國司法改革的首要任務(wù)。今后凡確定為中央專屬事項的執(zhí)行機構(gòu)，都應(yīng)與地方脫鉤，其負(fù)責(zé)人不應(yīng)再由地方任命。地方政府免除了這些事項上的責(zé)任后，可以精簡機構(gòu)，集中精力于自治事項，并減少與中央政府的相互推諉與扯皮。

中央立法、中央地方共同執(zhí)行事項包括交通與通訊、資源與環(huán)保、教育、公安、公有資產(chǎn)管理等。在這些事項上也應(yīng)進一步劃分職責(zé)與權(quán)限。如果高等教育劃歸中央政府管理，普通教育劃歸地方政府管理，教育部就不必再設(shè)普教司，干預(yù)地方政府的事權(quán)；為了方便交流，可以由地方分?jǐn)偨?jīng)費，建立普通教育協(xié)會這一類的全國性行業(yè)組織。現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理制度早已名實不符，實行地方自治后，地方自治體和社區(qū)自治體都可以擁有各自的公法人資產(chǎn)，沒有必要再打“國有資產(chǎn)”的招牌。中央與地方如何共享對自然資源的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快制定出相關(guān)的法律，避免由于產(chǎn)權(quán)不明而出現(xiàn)對自然資源的掠奪性開發(fā)。

中央立法地方執(zhí)行事項包括許多方面，例如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、計劃生育、建設(shè)、勞動等，中央政府在這些事項上并不需要親自參與執(zhí)行。所謂中央立法，從廣義上說包括三個方面：全國人大通過的法律，國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，國務(wù)院部門發(fā)布的行政規(guī)章。現(xiàn)在的問題是，法律數(shù)量不足且大多過于空泛，行政規(guī)章滿天飛且隨意性強甚至相互矛盾沖突。解決的辦法是進一步合并國務(wù)院機構(gòu)，組建與國際接軌的“大部委”，大幅度地減少“紅頭文件”的發(fā)源地。

地方事權(quán)

這里所謂的地方事權(quán)，在廣義上是指中央以外的各級地方的事權(quán)，在狹義上僅指地方自治體的事權(quán)。

各國地方政府的職責(zé)通常包括三種事項：機關(guān)委任事項、團體委任事項和自治事項。機關(guān)委任事項是由中央制定具體政策，委托地方行政機關(guān)代為執(zhí)行；所需經(jīng)費原則上應(yīng)當(dāng)由中央財政撥付地方政府。團體委任事項是由中央制定基本方針，委托地方立法機構(gòu)制定具體政策，并由地方行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行；所需經(jīng)費由地方財政自行籌集，但中央財政通常會給予專項補貼。自治事項中央原則上不予過問，由地方立法機構(gòu)決策，地方行政機關(guān)執(zhí)行；所需經(jīng)費完全由地方財政承擔(dān)。日本政府近年制定的地方分權(quán)推進計劃，決定全面廢除機關(guān)委任事項，減少團體委任事項，重新劃分自治事項。而中國現(xiàn)行體制的一大弊端是，中央政府下任務(wù)，定政策，但是不給錢。譬如說，國務(wù)院決定給公務(wù)員加薪，但是地方政府卻拿不出這筆錢，只能開“白條”。

中國改革開放以來，已經(jīng)變一級立法體制為多級立法體制。1982年憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，可以根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省級虛化后，省和較大的市的立法權(quán)限應(yīng)一并歸于地方自治體，地方自治體的立法機構(gòu)任務(wù)繁重，必須由專職議員才能承擔(dān)。未來的地方自治體在經(jīng)濟管理、地區(qū)開發(fā)、建設(shè)規(guī)劃、社會保障、文化衛(wèi)生、普通教育等方面將擁有更大的決策權(quán)，以形成“政府間競爭”的格局。布雷頓，所引入的“競爭性政府”的理論分析范式包括縱向和橫向的競爭：任何一個政府機構(gòu)都與上級機構(gòu)在資源和控制權(quán)的分配上處于互相競爭的狀況，同時，這個政府機構(gòu)又與同級機構(gòu)在橫向的層面上展開競爭。地方和中央的政治行為主體為爭取居民的贊同和忠誠而互相競爭，競爭的砝碼就是他們各自提供的政府服務(wù)。這時，政府競爭就與市場競爭通過各轄區(qū)對重要生產(chǎn)要素（如投資、人才等）的競爭互相銜接起來，這些要素決定各地區(qū)經(jīng)濟增長的最終結(jié)果?！罢g競爭”對于像中國和俄羅斯這類大國的體制轉(zhuǎn)型或者更一般意義上的制度創(chuàng)新，有著至關(guān)重要甚至不可替代的作用。

在地方自治體與社區(qū)自治體的事權(quán)劃分上，筆者認(rèn)為，前者應(yīng)當(dāng)在地方稅收、地方警察、地方公務(wù)員人事管理等方面承擔(dān)主要責(zé)任；在后者的范圍內(nèi)，難以進行必要的公務(wù)員選拔和培訓(xùn)，也缺乏足夠的晉升空間對公務(wù)員提供激勵動因。

社區(qū)事權(quán)

社區(qū)自治體（市坊鎮(zhèn)鄉(xiāng)）與地方自治體（都府州）不同，它在制定政策方面的職責(zé)較輕，主要任務(wù)是直接為民眾提供各種公共設(shè)施與服務(wù)。

社區(qū)自治體的基本職責(zé)是義務(wù)教育、治安防災(zāi)、市政設(shè)施、社會保障與福利，而在中國，這些事權(quán)現(xiàn)在還沒有完全下放到基層政府（包括街道辦事處這一級準(zhǔn)政府）。近來，由于農(nóng)村拖欠教師工資的現(xiàn)象嚴(yán)重，義務(wù)教育的管理權(quán)又上收到縣級。國務(wù)院決定：“縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要抓好中小學(xué)的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理，統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，負(fù)責(zé)中小學(xué)校長、教師的管理，指導(dǎo)學(xué)校教育教學(xué)工作?！边@應(yīng)當(dāng)是暫時性的措施，一旦條件成熟，對普通教育的管理還是應(yīng)當(dāng)交給未來的社區(qū)自治體。

社區(qū)自治體靠近居民，便于實行直接民主。在解釋政治的意義時說：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權(quán)；政權(quán)就可以說是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)；治權(quán)就可以說是政府權(quán)?！睂嵭械胤阶灾魏缶涂梢詫嵭兄苯用駲?quán)?！霸谌嗣褚环矫娴拇髾?quán)剛才已經(jīng)講過了，是要有四個權(quán)，這四個權(quán)是選舉權(quán)、罷免權(quán)、制創(chuàng)權(quán)、復(fù)決權(quán)。在政府一方面的，是要有五個權(quán)，這五個權(quán)是行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)?！崩硐氲恼螤顟B(tài)是“人民有權(quán)，政府有能”。他指出，有些歐美國家已經(jīng)實行了直接民權(quán)。日本在二戰(zhàn)后也實行了完全的地方自治和直接民權(quán)。在不違反憲法和法律的情況下，中國未來社區(qū)自治體的居民可以通過直接民主和間接民主的方式，自行決定某些具體的社區(qū)事權(quán)的興革存廢。

五、對地方自治的未來構(gòu)想

在總結(jié)國內(nèi)外地方自治經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們于五年前提出了中國實行兩級地方自治的構(gòu)想：將中央直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市和地區(qū)改組為都、府、州，確定為上級地方自治單位，簡稱地方自治體；以按新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和坊（即現(xiàn)在大城市中的街道）為下級地方自治單位，簡稱社區(qū)自治體。省、縣暫時保留為非自治的地方行政體。關(guān)于這一構(gòu)想，我們已經(jīng)有過詳細(xì)的說明和討論，這里再強調(diào)以下幾點：第一，把現(xiàn)有的地方政府層級全部改為地方自治團體，再加上村民自治，一共五級自治，是絕不可取的。第二，兩級地方自治不能靠得太近。第三，地方自治體不應(yīng)是省或者縣，應(yīng)當(dāng)是位于二者之間的府、州。第四，社區(qū)自治體不應(yīng)是縣（區(qū)）或者村（居民委員會轄區(qū)），應(yīng)當(dāng)是縣轄市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處轄區(qū)。

當(dāng)今世界各國，除一些小國外，大多數(shù)設(shè)二級或二級以上的地方行政單位，但并非所有的地方行政單位均為地方自治團體。3000多個縣政府管轄著美國的每一寸土地，但從法律形式上看，傳統(tǒng)的縣政府是州政府的一個行政單位，“縣政府只是行政管理的工具，它沒有制定政策的權(quán)力”。日本的北海道和東京都下面設(shè)有派出機構(gòu)支廳，12個政令指定都市下面設(shè)有區(qū)，它們均構(gòu)成一個地方行政層級，但不是地方自治層級。地方自治層級太多，就沒有辦法在它們之間把事權(quán)和責(zé)任劃分清楚；同時，也不需要那么多地方政府層層制定特殊政策，當(dāng)然更不需要它們來充當(dāng)轉(zhuǎn)發(fā)紅頭文件的收發(fā)室。在中國目前情況下，減少地方政府層級（例如取消地級建制，實行憲法規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)三級制），或者把每一級地方政府均改為地方自治團體和公法人，都是行不通的；惟一的改革途徑是首先區(qū)分地方自治體和地方行政體，從四級政府中選擇兩級作為地方自治體，在強化建設(shè)地方自治體的同時，逐步弱化地方行政體，為減少地方層級創(chuàng)造條件。

選擇地級行政建制而不是省作為上級地方自治體的理由：首先，是順應(yīng)現(xiàn)實的發(fā)展趨勢。改革開放以來，中央與省的權(quán)力和財力向地級行政建制下放，地級行政建制又向縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收了一部分權(quán)力和財力，使其成為各級地方政府權(quán)力角逐中的最大贏家。面對這個趨勢，一些學(xué)者要求取消地級行政建制的呼吁愈發(fā)顯得不合時宜。這當(dāng)然不是地級官員們能耐大、嗓門高的結(jié)果，而是中國城市化的客觀要求。中國既不能像一些中小國家那樣靠發(fā)展一兩個特大城市來實現(xiàn)農(nóng)村人口的城市化，也不能如某些學(xué)者所建議的那樣依賴于幾萬個小城鎮(zhèn)的發(fā)展；中國城市化的主流是把現(xiàn)有的幾百個地級市發(fā)展為大中城市，用它們來容納大部分的進城農(nóng)民。其次，是與世界各國的地方體制接軌。如果中國在現(xiàn)有地級行政建制的基礎(chǔ)上建立地方自治體，那么將有300多個都府州，在30來個非地方自治的省派駐中央代表，省的規(guī)模和管轄幅度均大體相當(dāng)于俄羅斯的大區(qū)。第三，是降低政治風(fēng)險。中國的大省經(jīng)濟實力占到全國十分之一左右，人口超過歐洲各主要強國，如果作為地方自治體出了什么差錯，對全局影響很大；而且省級行政長官人數(shù)較少，容易在政治上聯(lián)手，對中央施加壓力；以300多個府州為地方自治體，就可以避免出現(xiàn)上述情況。四是有利于提高民族自治區(qū)的地位。在民族地區(qū)實行自治區(qū)、自治州、民族鄉(xiāng)三級地方自治，可以使自治區(qū)的憲法地位略高于一般的省，而與香港、澳門等特別行政區(qū)處于同一級別。當(dāng)然，面積小、人口少的自治區(qū)，也可以實行兩級自治，這應(yīng)當(dāng)由自治區(qū)的立法機關(guān)自行決定。

基層社會自治體應(yīng)具有足夠的自治人才和自治財力，現(xiàn)有的村委會和居委會轄區(qū)范圍太小，因此不適合作為社區(qū)自治體。臺灣現(xiàn)行《地方制度法》規(guī)定：“鄉(xiāng)以內(nèi)之編組為村；鎮(zhèn)、縣轄市及區(qū)以內(nèi)之編組為里?！逼渲小班l(xiāng)（鎮(zhèn)、市）為地方自治團體”，村、里只是地方自治團體內(nèi)部的“編組”?！兜胤街贫确ā返?9條規(guī)定：“村置村長一人，受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）長之指揮監(jiān)督，辦理村公務(wù)及交辦事項。由村民依法選舉之，任期四年，連選得連任?！彪m然村長由選舉產(chǎn)生，但卻是無給職，同時又要接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）長之指揮監(jiān)督，所以并不為村民熱衷。因此該法條接著規(guī)定：“村長選舉，經(jīng)二次受理候選人登記，無人申請登記時，得由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所就該村具村長候選人資格之村民遴聘之，其任期以本屆任期為限?！背彘L外，村還設(shè)有作為地方公務(wù)員的干事，許多臺灣學(xué)者因而主張取消村長選舉制度。當(dāng)前大陸的村民自治仍是一種政社合一的制度，在繼續(xù)維持村社土地共有的前提下，可以把村民委員會改組為管理村社土地的法人團體，但不宜實行村