新一輪土地利用總體規(guī)劃編撰的主要問題

新一輪土地利用總體規(guī)劃編撰的主要問題

新土地使用計劃的編制已經(jīng)過去了三年。實踐表明，在此期間，我們在規(guī)劃和規(guī)劃方面取得了很大進展。例如，在規(guī)劃理解上，我們開始考慮靈活性概念、資產(chǎn)概念和社會參與概念，在規(guī)劃方法上也注重特定主題研究和信息系統(tǒng)技術(shù)應(yīng)用等。同時，應(yīng)該指出，計劃中存在一些問題。對新規(guī)劃的規(guī)劃和修訂有很大的幫助。1新土地使用計劃的編制動機1.1為建設(shè)用地控制指標,建設(shè)用地指標在實際控制下的平均分配上輪規(guī)劃(1997～2010年規(guī)劃)首先解決的是一個有規(guī)劃的問題,規(guī)劃的科學(xué)性和實用性不是很強,僅屬于控制性規(guī)劃,如:實行規(guī)劃指標自上而下的控制,平均分配,建設(shè)用地指標不得超過上級規(guī)劃確定的控制指標,規(guī)劃的核心是保護耕地,嚴格控制建設(shè)用地的增長,特別是控制建設(shè)占用耕地增長。規(guī)劃實施表明,這種規(guī)劃理念計劃性太強,建設(shè)用地市場需求與規(guī)劃指標計劃分配的矛盾非常突出。新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的區(qū)域化、社會化、市場化、動態(tài)性和實用性,在總體思路上與上輪規(guī)劃相比發(fā)生了較大變化,這是規(guī)劃修編的一個主要動因。1.2部分地區(qū)建設(shè)用地總量嚴重失衡,存在一些兩由于上輪規(guī)劃對建設(shè)用地增長預(yù)測不足,特別是對建設(shè)占用耕地的預(yù)測不足,導(dǎo)致一些地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地供給嚴重緊缺,很多地方已經(jīng)出現(xiàn)無地可用的局面,還有些地區(qū)在指標分配上搞平均主義,全地區(qū)建設(shè)用地總量夠,但個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地不足。這也是規(guī)劃修編的一個現(xiàn)實原因。1.3前車輪規(guī)劃圖件的編制不科學(xué)國土資源信息化管理是土地管理的發(fā)展趨勢,國土的信息化管理要求規(guī)劃編制與實施管理信息化。上輪規(guī)劃由于缺乏科學(xué)合理的編制方法,一些安排流于形式;另一方面,前兩輪規(guī)劃圖件基本都是手工繪制,實際應(yīng)用中存在諸多不便。近年來,地理信息系統(tǒng)技術(shù)飛速發(fā)展,日臻完善,國家在國土資源信息化上的投入不斷增加,這也為新一輪規(guī)劃修編提供了契機。1.4考慮經(jīng)濟效益近年來耕地總量動態(tài)平衡的概念幾經(jīng)變化,耕地的定義、耕地增加、耕地減少、耕地總量動態(tài)平衡等概念在內(nèi)涵上已經(jīng)發(fā)生了重大變化。比如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,過去被記為耕地減少,現(xiàn)在可分為兩種情況考慮:發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、搞設(shè)施農(nóng)業(yè)等調(diào)整方式計入不可逆調(diào)整,即耕作層被破壞、難以恢復(fù)結(jié)構(gòu)調(diào)整;而耕地變?yōu)閳@地、林地、牧草地一般不破壞耕作層,稱為可逆的調(diào)整?，F(xiàn)在的耕地總量動態(tài)平衡政策則只考慮不可逆結(jié)構(gòu)調(diào)整,部分宜耕的荒地也可作為存量耕地來統(tǒng)計。土地管理觀念的革新,也要求規(guī)劃編制與時俱進,適應(yīng)新形勢。2新規(guī)劃的問題和原因2.1新規(guī)劃的制定存在一些問題2.1.1部分關(guān)鍵問題沒有形成統(tǒng)一的認識經(jīng)過上輪規(guī)劃的實施和規(guī)劃試點,我們發(fā)現(xiàn)并總結(jié)了規(guī)劃編制中存在的一些問題,同時也對土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程進行了修改,但是在一些關(guān)鍵性的問題上尚未形成統(tǒng)一的認識,比如耕地的內(nèi)涵到底包不包括可耕地、預(yù)測建設(shè)用地采用哪些方法更為合理、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地是否算作耕地減少、此輪規(guī)劃是否應(yīng)該和上輪規(guī)劃相銜接、規(guī)劃編制是否需要同時完成信息系統(tǒng)建設(shè)等。目前各地在處理這些問題時各自為政,這必將為今后規(guī)劃實施和管理造成困難。2.1.2編制該輪規(guī)劃應(yīng)注意的問題進行土地利用規(guī)劃修編的縣市中大多對上輪規(guī)劃進行了實施評價,分析了上輪規(guī)劃取得的成績和存在的問題以及存在問題的原因,指出了在編制該輪規(guī)劃中應(yīng)該注意的問題。但在具體進行規(guī)劃編制時,卻未能充分吸取這些經(jīng)驗教訓(xùn),規(guī)劃編制的有些做法還是沿襲過去的老路,有的甚至還不如上輪規(guī)劃。2.1.3基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實編制土地利用總體規(guī)劃的一個基本要求是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)詳實,準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是規(guī)劃得以貫徹實施的基本保證。目前規(guī)劃編制所采用的大多是變更調(diào)查數(shù)據(jù),由于更新調(diào)查歷時長、工作繁雜,所得數(shù)據(jù)準確性不高,很難達到圖數(shù)一致的標準?；A(chǔ)數(shù)據(jù)不實必將阻礙規(guī)劃的實施管理。有些地區(qū)為了獲得準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),利用遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)重新進行一次變更調(diào)查,從而獲得準確規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù),基本能夠做到圖數(shù)一致,但這種方法成本較高。2.1.4分類編制新一輪規(guī)劃時應(yīng)注意的問題由于上輪規(guī)劃建設(shè)用地指標在規(guī)劃期限進行到一半就幾乎用罄,因此有些縣(市)在編制新一輪規(guī)劃時充分吸取上輪規(guī)劃的“教訓(xùn)”,在確定規(guī)劃目標時,沒有實事求是地考慮未來社會經(jīng)濟發(fā)展需求,在規(guī)劃指標上盲目求大,把可能用到的地方都圈為建設(shè)用地,形成新一輪的建設(shè)用地“圈地”熱,擠占耕地保護空間,不利于土地資源的合理利用。2.1.5專題研究重量不重質(zhì)新一輪規(guī)劃始終強調(diào)要進行專題研究,因此各地在編制規(guī)劃大綱前普遍都進行了專題研究,但存在一個共同缺點是專題研究重量不重質(zhì),有的縣專題研究的數(shù)量達到7個以上,可以與一些直轄市修編的專題研究數(shù)量相媲美;可在專題質(zhì)量上,存在“克隆”之嫌,都是一個模式,沒有特色,也沒有深度。2.1.6基本實現(xiàn)計算機化隨著計算機和地理信息系統(tǒng)技術(shù)的飛速發(fā)展,新一輪規(guī)劃修編技術(shù)應(yīng)用性比上輪規(guī)劃要強得多,在需求預(yù)測、規(guī)劃編制、圖件制作等方面基本實現(xiàn)計算機化。但技術(shù)應(yīng)用的層次不高,只是應(yīng)用軟件的初級功能,比如地理信息系統(tǒng)軟件只是應(yīng)用其編輯功能編制圖件,很少應(yīng)用到空間分析功能,與規(guī)劃信息系統(tǒng)相結(jié)合的更是鳳毛麟角。2.2上述問題的原因2.2.1土地利用規(guī)劃的重視程度不夠存在上述問題的一個根本原因是對土地利用規(guī)劃的重視程度不夠,沒能充分認識到土地利用規(guī)劃的重要性,從而得不到足夠的資金、技術(shù)支持,這也是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不詳、研究不夠深入的一個重要原因。2.2.2我們并沒有任何好的解決方案上輪規(guī)劃的實施和新一輪規(guī)劃的試點暴露出了規(guī)劃中存在的許多問題,就目前而言,我們并沒有找到這些問題很好的解決方案,很多問題都懸而未決;在這些問題最終沒有得出結(jié)論的情況下,新一輪規(guī)劃卻已經(jīng)全面啟動,這必然會導(dǎo)致新一輪規(guī)劃中許多問題的存在。2.2.3規(guī)劃修理系統(tǒng)總結(jié)構(gòu)新一輪規(guī)劃修編的組織方式與上輪規(guī)劃相比相差不大,大多以自身力量為主,部分縣市自己收集基礎(chǔ)資料,在高等院校或科研院所的指導(dǎo)下完成整個規(guī)劃修編。由于國土管理部門專業(yè)人才匱乏,同時高校的職能也決定了其不能全身心投入到規(guī)劃修編中來,沒有土地規(guī)劃專業(yè)資格認證,缺乏土地規(guī)劃編制的專門社會機構(gòu),這些因素是導(dǎo)致規(guī)劃編制水平不高的一個原因。3新規(guī)劃的制定建議3.1新一輪規(guī)劃的影響隨著社會、經(jīng)濟、技術(shù)的發(fā)展,新一輪規(guī)劃修編的一些思想和理念與上輪有了很大變化,新一輪規(guī)劃在編制時要考慮規(guī)劃的區(qū)域性、社會參與性,同時還要考慮規(guī)劃的彈性;在進行新一輪規(guī)劃修編時必須深刻領(lǐng)會新一輪規(guī)劃修編的理念,并將其應(yīng)用到規(guī)劃編制中,這樣才能為搞好新一輪規(guī)劃修編打下理論基礎(chǔ)。3.2上輪規(guī)劃的基本情況新一輪規(guī)劃試點過程中,國土資源部組織中國土地規(guī)劃勘測院等單位對上輪規(guī)劃的規(guī)程進行了修改和完善,并已完成試用稿,從總體上看,此次規(guī)程修改沒有大的改動,對上輪規(guī)劃所用規(guī)程沒有進行框架上的調(diào)整;規(guī)劃中存在的一些問題仍沒有得到很好的解決,規(guī)程仍然存在可操作性不強,多級規(guī)劃共用一個規(guī)程等問題。因此筆者認為,在新一輪規(guī)劃伊始,國土資源主管部門很有必要組織一批專家學(xué)者對規(guī)劃中存在的問題進行深入研究,特別要對那些規(guī)劃中長期存在的問題進行一次“大掃蕩”,并將研究成果納入規(guī)程。3.3同步編制時,上下級控制的關(guān)系上輪規(guī)劃在編制方法上強調(diào)上下協(xié)調(diào)、同步編制;而實踐告訴我們,規(guī)劃的同步編制通常不利于規(guī)劃的上下協(xié)調(diào),在同步編制過程中,各級規(guī)劃指標都已經(jīng)相應(yīng)確定了,而規(guī)劃指標的分配卻是由上而下進行控制,所以同步編制的結(jié)果往往會使下級規(guī)劃為了銜接上級規(guī)劃指標,將前面所作規(guī)劃進行很大的改動,重復(fù)勞動,工作量很大。新一輪規(guī)劃在編制方法上強調(diào)“慢半拍、快半拍”思想,“慢半拍”即在規(guī)劃編制前期,上級規(guī)劃要比下級規(guī)劃慢半拍,也就是摸清在沒有上級規(guī)劃控制下,下級規(guī)劃的實際用地需求,此時下級規(guī)劃只是確定一些重要的規(guī)劃指標和大概的規(guī)劃布局,沒有進行具體詳細的工作;“快半拍”指在規(guī)劃編制后期,上級規(guī)劃比下級規(guī)劃快半拍,快半拍的目的主要是為了確定并分解規(guī)劃指標,使下級規(guī)劃編制有據(jù)可循。3.4強化對專題研究的參專題研究是新一輪規(guī)劃修編的基礎(chǔ)和根本,規(guī)劃大綱和文本只不過是對專題研究的總結(jié)和深化,所以規(guī)劃修編質(zhì)量的好壞主要取決于專題研究的質(zhì)量。新一輪規(guī)劃修編過程中,有些地方在專題研究上盲目求多求新,沒有根據(jù)當?shù)赝恋刭Y源實際和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況合理確定研究內(nèi)容,例如,目前很多縣市都進行土地利用環(huán)境影響評價專題,筆者認為,在目前土地利用環(huán)境影響評價研究還不夠成熟的情況下,一些條件相對較差的縣市,人力物力都不具備條件,不宜首先開展環(huán)境影響評價,此外建議在確定專題研究項目時,不僅要征求其他部門的意見,更要引入公眾參與機制,聽取公眾的意見。3.5業(yè)單位部分改革政府機構(gòu)改革下一個目標是“政事分開”,即政府部門與事業(yè)單位脫鉤改制。這一改革為發(fā)展土地規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格認證制度提供了契機,建議盡快開展土地規(guī)劃中介服務(wù)資格認證和土地規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格考試制度,為新一輪規(guī)劃修編培養(yǎng)優(yōu)秀人才。3.6計算機化技術(shù)在技術(shù)應(yīng)用上,新一輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃相比取得了長足的進步,規(guī)劃編制和圖件制作基本實現(xiàn)了計算機化。但存在的一個主要問題是規(guī)劃中技術(shù)應(yīng)用的層次不是很高,沒有提升到規(guī)劃信息系統(tǒng)的層次上來。在新一輪規(guī)劃編制過程中,土地管理專業(yè)人員和技術(shù)人員應(yīng)密切配合,提高技術(shù)在規(guī)劃編制中的應(yīng)用層次,建立科學(xué)合理的規(guī)劃信息系統(tǒng)。3.7新一輪規(guī)劃編制的實施效果上輪規(guī)劃實施教訓(xùn)告訴我們,規(guī)劃編制與實施之間存在嚴重脫節(jié)問題,不利于規(guī)劃的實施管理。例如在上輪鄉(xiāng)級規(guī)劃編制過程中,我們將80%的精力用在規(guī)劃指標的研究與確定上,在規(guī)劃圖件上的投入只有20%,而規(guī)劃實施管理過程中,8