城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的三規(guī)與實施現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的三規(guī)與實施現(xiàn)狀

1“三規(guī)”編制存在的問題及表現(xiàn)形態(tài)在中國現(xiàn)有的規(guī)劃中，有許多類型的規(guī)劃，包括國家和地方各級的規(guī)劃，以及不同職能部門和不同行業(yè)的規(guī)劃。其中，經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃（以下簡稱“發(fā)展規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”和“土地規(guī)劃”）是最典型和最常見的。各類規(guī)劃對國家及地方的發(fā)展都起到了一定的指導(dǎo)作用,其中空間規(guī)劃日益成為國家宏觀調(diào)控的重要手段。但是規(guī)劃過多又導(dǎo)致各規(guī)劃的內(nèi)容重疊交叉,各層面的空間規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào),彼此沖突,既浪費規(guī)劃資源,難以有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用,又使各級政府和實施部門無所適從,甚至對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來制約和負面影響。因此,在全面深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及土地集約利用的背景和要求下,探索從各自為政的“三規(guī)”分立到“三規(guī)”協(xié)調(diào)的有效途徑,已成為社會各界及各級政府促進經(jīng)濟社會和城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)。積極推進“三規(guī)”協(xié)調(diào)是新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的重點,是深化規(guī)劃體制改革的重要舉措,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容和要求。尤其在新一輪城市總體規(guī)劃修編工作中,需要進一步解放思想,敢于創(chuàng)新,積極探索適應(yīng)新形勢、新要求和各地實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制思路和方法策略,完善規(guī)劃編制重點和內(nèi)容,更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展中的龍頭作用。從我國多年來開展的“三規(guī)”編制和實施情況來看,雖然“三規(guī)”的職能劃分與內(nèi)容要求較為明確,但由于“三規(guī)”是獨立編制的,各部門之間缺乏有效協(xié)調(diào),存在規(guī)劃內(nèi)容不一致、相互銜接較差等缺陷,難以有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護等綜合調(diào)控作用。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門最具有技術(shù)和管理實力,但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部屬于專業(yè)管理部門,其規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約;國家發(fā)展和改革委員會具有綜合協(xié)調(diào)發(fā)展職能,但其空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)相對薄弱,無法解決空間結(jié)構(gòu)合理組織的全部問題,不能替代同層次的空間規(guī)劃;國土資源部也是一個專業(yè)管理部門,其空間規(guī)劃技術(shù)力量和管理基礎(chǔ)同樣薄弱,且其負責(zé)的土地規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標的規(guī)劃,難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用?？傮w來看,目前“三規(guī)”編制存在的問題主要體現(xiàn)在三方面:(1)由于發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向性、客觀性強,實施的約束性弱,控制性和可操作性相對較差;(2)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地分類與劃分標準、規(guī)劃統(tǒng)計口徑、工作路線及技術(shù)方法等方面都存在著明顯差異,造成這兩個規(guī)劃在區(qū)域和城市土地開發(fā)利用與保護等方面出現(xiàn)較大的矛盾及不協(xié)調(diào);(3)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展變化的因素考慮不足,往往在應(yīng)對發(fā)展條件改變時適應(yīng)性不強,且實際操作過程中的“多變”現(xiàn)象又在一定程度上弱化了規(guī)劃“強制性”和“權(quán)威性”的特性和要求。在全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的宏觀背景下,近年來我國“三規(guī)”發(fā)展體現(xiàn)了以下趨勢:(1)發(fā)展規(guī)劃由注重公共政策逐步轉(zhuǎn)向政策與空間的雙重控制,日益重視通過主體功能區(qū)規(guī)劃及發(fā)展規(guī)劃,在空間綜合開發(fā)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面進行一些積極探索;(2)土地規(guī)劃逐步完善了由單一的耕地指標控制向區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化的規(guī)劃思路;(3)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)將鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中,把城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)看作是系統(tǒng)化工程,不但關(guān)注城市規(guī)劃,而且在條件允許的地區(qū),要求對農(nóng)村的長遠發(fā)展做出合理布局,實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間資源的統(tǒng)一安排,促進各種要素的優(yōu)化配置和合理流動,避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的重復(fù)浪費,增加了農(nóng)村獲得資源投入的機會,從而保證城市和農(nóng)村具有平等的發(fā)展機會,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)發(fā)展提供了政策保障。由于“三規(guī)”的對象范圍基本相同、目標相對一致、內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)等原因,在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中,“三規(guī)”趨同的趨勢日益明顯,比如共同面向可持續(xù)發(fā)展、更加注重空間目標、更加突出公共政策屬性、更加強調(diào)空間政策。從廣州、深圳、上海、重慶及武漢等地區(qū)的典型案例來看,“三規(guī)”基本存在內(nèi)容重疊、協(xié)調(diào)不周、管理分割及指導(dǎo)混亂等現(xiàn)象,而解決這些問題的有效途徑就是“三規(guī)合一”。學(xué)術(shù)界和相關(guān)部門對“三規(guī)”改革的呼聲很高,并在理論、方法和技術(shù)層面進行了廣泛探討,甚至在某些地方還開展了實踐的嘗試和探索,但實踐效果與理論設(shè)想之間仍存在較大差距。因此,在目前國家和地方現(xiàn)行體制機制的背景下,不應(yīng)該單一地強調(diào)“三規(guī)合一”的問題,而應(yīng)該換個角度,認真考慮“三規(guī)”的有效協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是規(guī)劃整合的重點,“三規(guī)”的整合方法和技術(shù)核心是土地供給、土地需求分析和土地空間分配。在國家嚴格實行土地使用指標配給政策的前提下,城市規(guī)劃的技術(shù)路線和重點都應(yīng)該在一定程度上有所變化,尤其是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137—2011)的頒布施行,標志著我國打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃管理制度,進入了城鄉(xiāng)一體和統(tǒng)籌發(fā)展的新時代。由此可見,城鄉(xiāng)規(guī)劃必須發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)作用,切實注重“三規(guī)”的整合和協(xié)調(diào),為經(jīng)濟社會和城鄉(xiāng)建設(shè)各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。2“三規(guī)”銜接的總體框架為破解發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的沖突,應(yīng)先確立“目標上以發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向,量上以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù),空間上以市域總體規(guī)劃為主導(dǎo)”的“三規(guī)”銜接原則,通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)銜接、規(guī)?？偭裤暯?、空間銜接和建設(shè)時序銜接,形成“三規(guī)”銜接的總體框架。通過“三規(guī)”銜接,綜合發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用、土地規(guī)劃的剛性約束力和城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)優(yōu)勢,強化城鄉(xiāng)建設(shè)空間管制的權(quán)威性和科學(xué)性,同時也為近期建設(shè)規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的編制實施提供技術(shù)支撐。目前,我國主要城市和地區(qū)在“三規(guī)”的規(guī)劃目標、指標、空間結(jié)構(gòu)和分區(qū)管制等方面同中存異,異中有同。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā),根據(jù)“三規(guī)”的發(fā)展趨勢和作用,可以總結(jié)出以下需要整合和銜接的主要內(nèi)容。2.1以“域”經(jīng)濟一體化背景為導(dǎo)向,完善空間規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容在各地區(qū)“三規(guī)”編制的過程中,應(yīng)立足城市和大區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景以及國情、省情和市情,統(tǒng)籌各空間規(guī)劃目標,構(gòu)建安全、高效、協(xié)調(diào)一致的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標,并以此為導(dǎo)向深化完善相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。2.2理復(fù)墾開發(fā)的指標各類指標是規(guī)劃目標和內(nèi)容的具體定量表達。土地規(guī)劃的主要指標為耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等;城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要指標是城市化水平、城市人口和用地規(guī)模、城鎮(zhèn)體系與空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局等;發(fā)展規(guī)劃的指標一般包括經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、科技教育、人民生活等方面的指標?？傮w而言,“三規(guī)”共同表達空間關(guān)系的指標較少,且難以協(xié)調(diào)一致,應(yīng)該以發(fā)展規(guī)劃(“約束性”指標要求)為目標導(dǎo)向,以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃為載體,落實到具體的空間區(qū)域,切實增強規(guī)劃的可操作性。2.3市域城鎮(zhèn)空間布局的要求下的發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)功能全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提出建構(gòu)多元、多級、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu),形成大、中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)狀、開放型的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。市級以下層次的土地規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)內(nèi)容多與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或城市規(guī)劃相銜接。發(fā)展規(guī)劃應(yīng)充分結(jié)合各層次的主體功能區(qū)劃,提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標要求并提供宏觀引導(dǎo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃作為空間規(guī)劃的主要載體,應(yīng)加強相互的銜接,真正發(fā)揮其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局在空間上的引導(dǎo)和支撐作用。2.4國土空間開發(fā)策略分區(qū)管制是國土和區(qū)域規(guī)劃的重要方法。根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?通常將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類,確定主體功能定位,明確開發(fā)方向,控制開發(fā)強度,規(guī)范開發(fā)秩序,完善開發(fā)政策,以有效指引城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)空間發(fā)展。3根據(jù)《南寧三級規(guī)定》的制定和協(xié)調(diào)3.1進一步加強了土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接從南寧市“三規(guī)”編制的歷程來看,最早啟動的是新一輪城市總體規(guī)劃的修編工作。2003年10月,建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于同意修編南寧市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》,新一輪城市總體規(guī)劃修編工作從2004年開始正式啟動,2005年基本完成了大綱階段成果。與此同時,為了進一步加強“兩規(guī)”的銜接,國土部門也及時啟動了新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作。其中,《南寧市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》于2010年9月獲得國務(wù)院批復(fù),《南寧市城市總體規(guī)劃(2011—2020)》于2011年10月獲得國務(wù)院批復(fù)。土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的周期較長,前后經(jīng)歷了“十五”、“十一五”及“十二五”三個階段的五年發(fā)展規(guī)劃,因此,土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接工作十分緊密,并在階段性的發(fā)展目標和要求等方面?zhèn)戎嘏c各輪五年發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)。總體來說,南寧市“三規(guī)”編制的協(xié)調(diào)和銜接工作較為深入和全面,這也正是“三規(guī)”中土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃能順利獲得國務(wù)院批復(fù)的重要前提和基礎(chǔ)保障。3.2結(jié)合南寧“三規(guī)”的主要內(nèi)容3.2.1新一輪土地利用總體規(guī)劃結(jié)合南寧城市發(fā)展內(nèi)外環(huán)境和條件的變化,“三規(guī)”的編制都充分考慮和緊緊圍繞建設(shè)區(qū)域性國際城市及廣西“首善之區(qū)”的目標要求,合理進行了定位和空間布局。新一輪南寧市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市性質(zhì)和職能、城市人口和用地規(guī)模、發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局及重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都進行了充分銜接(圖1)。同時,發(fā)展規(guī)劃結(jié)合“兩規(guī)”的總體目標和分期建設(shè)要求,重點對“十二五”期間國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提出了具體內(nèi)容要求,尤其是在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和重大項目選址等方面切實加強了與“兩規(guī)”的銜接,為項目落地和規(guī)劃實施提供了重要保障。3.2.2市域城鎮(zhèn)體系建設(shè)措施基于城市發(fā)展現(xiàn)狀、資源環(huán)境條件以及在區(qū)域中的定位和要求等,南寧市“三規(guī)”編制提出了建立協(xié)調(diào)一致的指標控制體系:到2020年,全市耕地保有量不少于61萬公頃;中心城區(qū)人口規(guī)?？刂圃?00萬以內(nèi),城市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?00km2以內(nèi);市域城鎮(zhèn)體系、重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局、重大市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施布局等都進行了有效銜接并提出了量化指標體系,為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐;“十二五”規(guī)劃提出的各項指標也充分考慮與“兩規(guī)”分期進行銜接,充分體現(xiàn)了“滾動”實施土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體目標要求。3.2.3園區(qū)布局從“圈層式”向“軸帶”結(jié)合的空間布局模式。在園區(qū)在南寧市“三規(guī)”編制中,充分考慮了城市的實際情況,總體上按照市域和中心城兩個層次進行統(tǒng)籌規(guī)劃。在產(chǎn)業(yè)布局方面,以“圈層式”和“軸帶”結(jié)合的空間布局模式為主,市域范圍按“工業(yè)向園區(qū)集中,園區(qū)與城鎮(zhèn)結(jié)合”的思路進行整合和布局(圖2,圖3),切實體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和集約節(jié)約發(fā)展的理念。中心城在發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、用地布局、鐵路樞紐、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及重點項目用地供應(yīng)等方面都做到了有效銜接,為規(guī)劃的實施操作提供了重要保障。3.2.4空間分區(qū)劃分根據(jù)南寧市的實際,應(yīng)從城市和區(qū)域的空間劃分與管制要求出發(fā),結(jié)合行政區(qū)劃等因素,按照市域、市區(qū)(規(guī)劃區(qū))等進行分級考慮。其中,市域范圍劃分為都市發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)、生態(tài)保護區(qū)和協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū),并提出相應(yīng)的規(guī)劃控制要求;市區(qū)(規(guī)劃區(qū))范圍劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)(圖4),并提出“四區(qū)”分區(qū)管制政策和要求。這兩個層次的空間分區(qū)劃分充分考慮了與國家、自治區(qū)的主體功能區(qū)劃分、南寧市土地規(guī)劃的生態(tài)功能區(qū)劃分以及發(fā)展規(guī)劃提出“創(chuàng)建生態(tài)文明示范區(qū)”的目標要求進行有效銜接,在空間劃分和具體分布上實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過加強規(guī)劃不同層次的管理和控制,從政策和法制層面為保護生態(tài)環(huán)境、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。4強化各規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)從南寧市“三規(guī)”編制協(xié)調(diào)工作的經(jīng)驗來看,一是注重機構(gòu)建設(shè)和信息積累,即以城市總體規(guī)劃修編為基礎(chǔ),成立介于規(guī)劃管理與編制之間的專門機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和信息庫建設(shè);二是注重建立、完善多部門和公眾參與的開放式的編制、協(xié)調(diào)機制,切實加強“三規(guī)”主管部門和編制技術(shù)部門之間的溝通和協(xié)調(diào),并形成長效機制。除了要注重“三規(guī)”編制過程中的有效銜接,還要更加注重各規(guī)劃分期實施的協(xié)調(diào),尤其是切實加強城市總體規(guī)劃