我國(guó)流域管理立法現(xiàn)狀與思考

我國(guó)流域管理立法現(xiàn)狀與思考

2002年8月29日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”）通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》。它的頒布實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)的依法治水進(jìn)入了全面推進(jìn)從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變,建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì),保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新階段。2002年《水法》的“亮點(diǎn)”之一,就是強(qiáng)化水資源的流域管理,這為人們提供了一個(gè)全面審視我國(guó)現(xiàn)行流域管理立法并總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的良好契機(jī)。一、涉水法的涉水法目前,我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)、統(tǒng)一的江河流域管理法,相關(guān)內(nèi)容散見(jiàn)于部分涉水法律、法規(guī)之中。鑒于我國(guó)的立法體制分為中央立法和地方立法兩個(gè)方面,在中央立法和地方立法中又分為若干層次和級(jí)別,對(duì)流域管理立法現(xiàn)狀的總結(jié)則基于立法權(quán)限的劃分而進(jìn)行。1.有關(guān)活動(dòng)的法律規(guī)定1明確流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位,使其明確職責(zé)新中國(guó)成立以來(lái),在我國(guó)對(duì)大江、大河、大湖進(jìn)行大規(guī)模治理與開(kāi)發(fā)的進(jìn)程中,先后成立了七大江河流域機(jī)構(gòu),它們?cè)诹饔蛞?guī)劃、防洪減災(zāi)、水資源開(kāi)發(fā)利用與管理、調(diào)處水事糾紛和科學(xué)研究等方面,都發(fā)揮了重要的不可替代的作用。但是,1988年《水法》對(duì)于流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位與管理職責(zé)沒(méi)有任何規(guī)定。2002年《水法》在水資源管理體制上吸取了以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),借鑒了國(guó)外行之有效的管理模式,規(guī)定“對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。這一規(guī)定確定了流域管理的法律地位,為明確流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)提供了基本的法律依據(jù)。2002《水法》規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源規(guī)劃的編制、對(duì)水質(zhì)水量的監(jiān)測(cè)、水工程建設(shè)項(xiàng)目的審查、水功能區(qū)的劃分、在江河和湖泊新建及改建或者擴(kuò)建排污口的審查、對(duì)水工程實(shí)施保護(hù)、跨省水量分配方案和水量調(diào)度預(yù)案的制訂、取水許可制度的實(shí)施、水事糾紛處理和執(zhí)法監(jiān)督檢查及水行政處罰等10個(gè)方面的職責(zé),是“迄今對(duì)流域管理法律地位規(guī)定最明確,對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定最集中的一部水法規(guī)。”2對(duì)《物權(quán)法》的落實(shí)“從流域管理角度看,水土保持法、水法等自然資源法共同構(gòu)成了流域管理法律體系。各部自然資源法調(diào)整的對(duì)象與內(nèi)容各有側(cè)重,只有每部法律都得到有效貫徹,才能真正做到合理開(kāi)發(fā)利用自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！钡?991年6月29日通過(guò)的《水土保持法》中,沒(méi)有任何條款直接規(guī)定流域機(jī)構(gòu)在水土保持工作方面的職責(zé),我們只能在關(guān)于水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)定中,間接推導(dǎo)出大江大河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站的職責(zé)。3河流流域水資源保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃原則1984年5月11日通過(guò)、并于1996年5月15日修訂的《水污染防治法》第10條確立了“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”的原則,第18條賦予了“國(guó)家確定的重要江河流域的水資源保護(hù)工作機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況”的權(quán)限。該法的修訂,集中體現(xiàn)了我國(guó)水污染防治由分散治理為主轉(zhuǎn)向集中控制與分散治理相結(jié)合,由末端治理為主轉(zhuǎn)向全過(guò)程控制、清潔生產(chǎn),由單一的濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制與總量控制相結(jié)合,由區(qū)域管理為主轉(zhuǎn)向區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。4流域管理機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)1997年8月29日頒布的《防洪法》共有15個(gè)條款涉及流域管理,其中12個(gè)條款規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)在防洪和河道管理中的職責(zé)。該法確立了“防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”,規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)“在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授權(quán)的防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)”。根據(jù)《防洪法》,流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)其所轄防洪工程、行洪河道和湖泊、洪泛區(qū)和蓄滯洪區(qū)、水文和通信設(shè)施以及防汛備用器材、物料等要行使行政管理權(quán),對(duì)危害上述范圍內(nèi)防洪安全的違法行為要行使行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)?！斗篮榉ā焚x予流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體的地位,這在我國(guó)的水資源管理體制上是一重大突破。2.在水保法中規(guī)定政策國(guó)務(wù)院頒布的涉水行政法規(guī),按其性質(zhì)和內(nèi)容可以分為以下3種類型:一是為系統(tǒng)貫徹執(zhí)行涉水法律而制定的“條例”或“細(xì)則”,主要有《水土保持法實(shí)施條例》和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》;二是為貫徹涉水法律的某項(xiàng)原則或制度而制定的“條例”或“辦法”,例如《河道管理?xiàng)l例》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《取水許可制度實(shí)施辦法》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》等;三是針對(duì)某一流域的某一方面的突出問(wèn)題而制定的專門(mén)條例。第三種類型的行政法規(guī)中,需要特別提及的是《淮河流域水污染防治暫行條例》和《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》。1水污染防治的暫行條例自20世紀(jì)60年代以來(lái),淮河流域水污染范圍不斷擴(kuò)大,污染程度不斷加重,惡性水污染事件頻頻發(fā)生。1992、1994、1995年連續(xù)發(fā)生特大水污染事件后,1995年8月,國(guó)務(wù)院制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》,這是我國(guó)第一次為整個(gè)流域出臺(tái)的專門(mén)防治污染的行政法規(guī)。以此為標(biāo)志,“我國(guó)的水污染防治已走出了單純按行政區(qū)域管理的模式,開(kāi)始步入以流域?yàn)閱卧?、流域與行政區(qū)域相結(jié)合的法制化管理軌道?！?打擊非法采砂缺乏法律支持在長(zhǎng)江采砂問(wèn)題上,長(zhǎng)期存在管理規(guī)定“政出多門(mén)”,管理復(fù)雜混亂的現(xiàn)象,由此帶來(lái)了局部河勢(shì)惡化,危及堤防安全,影響防洪;阻礙航道,擾亂正常通航秩序;通訊設(shè)施遭受破壞;水上治安惡化等一系列問(wèn)題,而嚴(yán)厲打擊非法采砂缺乏必要的法律支持。為克服上述弊端,2001年10月制定的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》,對(duì)長(zhǎng)江宜賓以下干流河道內(nèi)開(kāi)采砂石及其管理活動(dòng)予以規(guī)范。該條例明確規(guī)定,長(zhǎng)江水利委員會(huì)具體負(fù)責(zé)對(duì)長(zhǎng)江河道采砂的統(tǒng)一管理、監(jiān)督檢查,以及組織、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)工作,負(fù)責(zé)采砂規(guī)劃的編制和修改,負(fù)責(zé)省際邊界重點(diǎn)河段的河道采砂許可證審批發(fā)放。該條例還明確賦予長(zhǎng)江水利委員會(huì)以行政處罰權(quán)。《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》是第一次強(qiáng)調(diào)和突出流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位和水行政管理職責(zé)的法規(guī),其頒布實(shí)施對(duì)明確流域管理機(jī)構(gòu)法律地位以及促進(jìn)整個(gè)流域管理事業(yè)發(fā)展都具有重要意義。3.有關(guān)部門(mén)的行政法規(guī)和規(guī)范性文件1流域機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容由于行政組織法制建設(shè)的滯后,我國(guó)政府及其部門(mén)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定往往通過(guò)“三定”方案(即職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案)確定。國(guó)務(wù)院歷次批準(zhǔn)的水利部“三定”方案中,均有七大江河流域機(jī)構(gòu)“為水利部派出的流域機(jī)構(gòu),代表水利部行使所在流域的水行政主管部門(mén)職責(zé)”的類似表述。2001年4月,水利部下發(fā)了《流域機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》,明確提出了流域機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、原則、思路和改革的基本內(nèi)容。“流域機(jī)構(gòu)改革就是按照中央關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的總體要求,堅(jiān)持依法治水的原則,調(diào)整和規(guī)范江河治理開(kāi)發(fā)與管理工作中各方面的關(guān)系;進(jìn)一步確立流域機(jī)構(gòu)的法律和行政地位,強(qiáng)化流域水資源的統(tǒng)一管理;以內(nèi)部政事企分開(kāi)為重點(diǎn),分類改革,穩(wěn)步推進(jìn),逐步建立起符合中國(guó)國(guó)情,權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)效能、充滿生機(jī)和活力,適應(yīng)水利改革和發(fā)展的新型流域管理體制?！币来烁母锞裰朴喌钠叽蠼恿饔驒C(jī)構(gòu)的“三定”調(diào)整方案已經(jīng)中央編辦發(fā)39號(hào)文件批復(fù)生效。2立法模式:“一事一授權(quán)”模式自1984年《水污染防治法》制定以來(lái),水利部等部委為貫徹水法律、行政法規(guī)制定了若干行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件,涉及流域機(jī)構(gòu)的事權(quán)、流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門(mén)的事權(quán)劃分的內(nèi)容非常豐富。在這些規(guī)范性文件中,有兩種類型非常引人注目:一類是授權(quán)性文件。1993~1999年間,水利部分別就審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的具體權(quán)限、在所在流域負(fù)責(zé)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理、《防洪法》第64條所涉行政處罰和行政措施事宜,向流域管理機(jī)構(gòu)授權(quán)。由此,形成了流域管理權(quán)限“一事一授權(quán)”的立法模式。另一類是針對(duì)特定流域的特殊情況而制定的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件,在這方面,最令人關(guān)注的是黃河水量分配的立法與實(shí)踐。1998年12月,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和水利部頒布實(shí)施了《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度預(yù)案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》,要求“黃河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度,總量控制,以供定需,分級(jí)管理,分級(jí)負(fù)責(zé)。并實(shí)施年度水量分配和干流水量調(diào)度預(yù)案制度”,授權(quán)黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河水量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度。黃河水量的統(tǒng)一調(diào)度一定程度上緩解了黃河斷流,取得了明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。3規(guī)范性文件的制定七大流域機(jī)構(gòu)在日常工作中,依據(jù)水法律、法規(guī)、規(guī)章等也制定了大量的規(guī)范性文件,特別是水利部分別就審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、取水許可管理、決定《防洪法》規(guī)定的行政處罰和行政措施向流域機(jī)構(gòu)授權(quán)以來(lái),各流域機(jī)構(gòu)就上述事項(xiàng)制定了許多規(guī)范性文件。在各流域機(jī)構(gòu)中,黃河水利委員會(huì)制定的規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)最為廣泛,涉及防汛、水量調(diào)度、水權(quán)轉(zhuǎn)換、入河排污口管理、水污染防治、河道管理等各個(gè)方面。4.水事立法中的流域管理地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方行政規(guī)章中,涉及水事的數(shù)量很多,概括起來(lái)主要有以下兩類:①各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實(shí)際,所制定的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律的實(shí)施辦法。以《水法》為例,自1988年《水法》實(shí)施以來(lái),已有20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了實(shí)施《水法》辦法。例如,2002年《水法》誕生后,安徽省則對(duì)本省的實(shí)施《水法》辦法進(jìn)行了修訂,對(duì)《水法》第13條規(guī)定的“兩個(gè)服從”即“區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃,專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃”予以重申和細(xì)化。②各地針對(duì)本地水事中某一方面的突出問(wèn)題而進(jìn)行的專門(mén)立法。這方面的水事立法中,有相當(dāng)多數(shù)與特定流域的管理有關(guān)。引人注目的是,云南省針對(duì)其境內(nèi)的眾多湖泊、河流,形成了“一湖一法”、“一河一法”的立法模式,湖南省就其境內(nèi)主要的河流從流域管理的角度也進(jìn)行了立法。上述積極探索對(duì)全國(guó)性的流域管理立法都具有借鑒價(jià)值。二、流域管理立法的不足從以上的概括、總結(jié)中,我們可知:目前我國(guó)涉及流域管理問(wèn)題的立法層次繁多、數(shù)量龐大,其涉及的內(nèi)容也越來(lái)越全面,以《淮河流域水污染防治暫行條例》為起點(diǎn),還出臺(tái)了為解決特定流域的突出問(wèn)題而制定的行政法規(guī)。這些規(guī)范性文件在一定程度上為解決流域水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、調(diào)度、防洪、防治水污染等方面的問(wèn)題起到了保障和促進(jìn)作用,其制定和實(shí)施也為今后的流域管理立法提供了大量實(shí)證資料,積累了許多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但是從總體上看,我國(guó)現(xiàn)行的流域管理立法在立法權(quán)的配置、法律規(guī)定的內(nèi)容、法律運(yùn)行的實(shí)效等方面存在諸多缺陷。結(jié)合理論界、實(shí)務(wù)界的研究成果,可以將該領(lǐng)域立法方面存在的問(wèn)題概括如下。1.流域管理立法滯后2002年《水法》對(duì)流域機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)作出了許多規(guī)定,力圖實(shí)現(xiàn)流域管理機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)化,但由于我國(guó)尚無(wú)系統(tǒng)規(guī)定流域管理基本原則、基本法律制度和運(yùn)行機(jī)制的流域管理立法,《水法》在協(xié)調(diào)流域內(nèi)各項(xiàng)水事活動(dòng)方面顯得力不從心。在沒(méi)有系統(tǒng)、全面的流域管理立法的情況下,由于與流域管理有關(guān)的配套規(guī)范性法律文件的立法工作遲緩,既使得《水法》顯得過(guò)于原則,可操作性不強(qiáng),也使得在流域管理實(shí)踐中形成的行之有效的手段得不到法律的明確保障。流域管理立法進(jìn)程的滯后不限于此。由于各個(gè)流域客觀環(huán)境、自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人文特點(diǎn)有很大差別,與以自然流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理模式相適應(yīng)的立法經(jīng)驗(yàn)就是“一個(gè)流域一部法律”。一個(gè)國(guó)家可以沒(méi)有統(tǒng)一的流域管理立法,但不能沒(méi)有針對(duì)特定流域的具體情況而制定的流域法。但我國(guó)作為世界上大江大河數(shù)量最多的國(guó)家之一,至今卻沒(méi)有一部流域法。2.水法的管理體制應(yīng)作修訂這里所說(shuō)的主要的涉水法律是指《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》。它們均由全國(guó)人大常委會(huì)制定,具有同等法律效力;但從理論與實(shí)踐上看,水資源管理與水土保持以及防洪、環(huán)境保護(hù)與水污染防治顯然都不是同一層次的問(wèn)題,在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級(jí),才有利于對(duì)不同的行為形成規(guī)范等級(jí)體系。我國(guó)《憲法》第26條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,按照這一基本國(guó)策制定了環(huán)境保護(hù)的綜合性法律——《環(huán)境保護(hù)法》,應(yīng)當(dāng)居于基本法律的地位。其中有關(guān)水資源管理的規(guī)定,對(duì)《水法》等4部法律應(yīng)當(dāng)起著指導(dǎo)性作用;《水法》作為我國(guó)水法規(guī)體系的龍頭,在其作出修訂后,《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。例如,“對(duì)水資實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制亦應(yīng)體現(xiàn)在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前,新的水資源管理體制及相關(guān)的制度難以在上述工作中落實(shí)。3.立法機(jī)制上的沖突在現(xiàn)有的部門(mén)立法的體制下,各部門(mén)都將水作為自己的立法對(duì)象,如以水行政部門(mén)為主草擬的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》、《河道管理?xiàng)l例》等;以環(huán)境保護(hù)部門(mén)為主的制定的有《水污染防治法》;其他如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門(mén)也有與水相關(guān)的法規(guī)。由于這些規(guī)范性文件都規(guī)定了以不同部門(mén)為主的監(jiān)督管理體制,而這些部門(mén)之間又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)取水、用水、排水等進(jìn)行了分割管理,目標(biāo)及內(nèi)容往往相互沖突。法律沖突在地方性立法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在流域管理問(wèn)題上形成了分段管理的習(xí)慣,也造成了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對(duì)同一流域分段立法現(xiàn)象的普遍存在。但是,沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的立法目標(biāo)和任務(wù)指導(dǎo)下的分段立法和分段管理是極為有害的,其表現(xiàn)就是“地方立法存在片面強(qiáng)調(diào)地方管理,忽視流域管理機(jī)構(gòu)管理的現(xiàn)象。”“這種情況在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查和取水許可管理兩方面表現(xiàn)尤為突出。其中的一些規(guī)定排斥流域管理,甚至不承認(rèn)流域管理,或是要流域管理服從區(qū)域管理。而流域機(jī)構(gòu)又無(wú)手段對(duì)其制約?！?.在水利國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)方面有根據(jù)來(lái)自流域管理實(shí)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn),流域管理的內(nèi)容(或?qū)ο?主要有:①流域綜合規(guī)劃管理;②流域水資源的調(diào)配與調(diào)節(jié)(水量管理);③流域河道及湖泊、河口、灘涂管理;④流域水資源保護(hù)管理(水質(zhì)管理);⑤流域防洪管理;⑥水土保持管理;⑦水資源的綜合開(kāi)發(fā)利用管理;⑧控制性水工程管理;⑨水價(jià)和水資源費(fèi)的確定和調(diào)整;⑩水利國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管;(11)水事糾紛管理;(12)水行政處罰。另外,有學(xué)者指出,流域管理的內(nèi)容還應(yīng)包括上下游之間水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制以及公眾參與流域水資源管理和進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。其中,流域綜合規(guī)劃管理、防洪管理等在2002年《水法》、《防洪法》中有具體規(guī)定,目前要做的是提高相應(yīng)制度運(yùn)行的實(shí)效;水利國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管等可以將國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)加以具體的應(yīng)用;但在河口管理、控制性水工程管理、流域內(nèi)跨邊界水事糾紛的處理權(quán)限等等重大問(wèn)題上,現(xiàn)行《水法》則完全付之闕如。5.流域管理的原則以上所述流域管理的內(nèi)容中,即使現(xiàn)行法律已經(jīng)有所規(guī)定的,因?yàn)橐?guī)定過(guò)于原則,在流域管理的實(shí)踐中也難以落實(shí)。特別應(yīng)當(dāng)指出的是,目前關(guān)于流域管理的規(guī)定,絕大多數(shù)都是實(shí)體性立法,而很少程序性立法,其結(jié)果是,實(shí)體法的規(guī)定沒(méi)有程序法的規(guī)定相配合,導(dǎo)致實(shí)體法所規(guī)定的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。三、研究制定統(tǒng)一的流域立法要克服流域管理立法方面存在的上述弊端,除了要對(duì)我國(guó)的水資源管理體制進(jìn)行革命性的變革以外,我們還面臨著一個(gè)立法模式的選擇問(wèn)題。對(duì)此,理論界提出過(guò)以下觀點(diǎn):一是采取統(tǒng)一立法的方式,制定統(tǒng)一的江河流域管理法,同時(shí)國(guó)務(wù)院可根據(jù)江河流域法制定有關(guān)的條例,這樣既保證了江河流域管理法制的統(tǒng)一,又可增加它的適應(yīng)性。二是采取分散立法的方式,我國(guó)的七大江河流域,都必須制定以流域?yàn)榛A(chǔ)的綜合性特別法,尤其應(yīng)當(dāng)制定長(zhǎng)江法、黃河法,以“法律”的形式而存在。三是認(rèn)為“從我國(guó)流域管理立法的實(shí)踐來(lái)看,目前開(kāi)展單條河流綜合性立法的條件尚不成熟。要從根本上解決問(wèn)題,立法必然要涉及相關(guān)法律的調(diào)整以及部門(mén)之間、中央與地方之間的利益調(diào)整?！蹦壳?“單條河流的立法應(yīng)當(dāng)在針對(duì)性和操作性方面多做研究,以該流域存在的突出問(wèn)題為突破口開(kāi)展立法研究工作,根據(jù)流域的特點(diǎn)和存在的突出問(wèn)題研究制定專門(mén)性的法規(guī)?！蔽覀冋J(rèn)為,無(wú)論是根據(jù)近代以來(lái)國(guó)際河川法的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)七大江河流域的現(xiàn)狀,不論《水法》將來(lái)如何完善,統(tǒng)一的流域法何時(shí)出臺(tái),主要的江河流域均應(yīng)分別立法。針對(duì)不同的流域,可以由擁有立法權(quán)的中央或地方國(guó)家機(jī)關(guān)分別立法,但對(duì)長(zhǎng)江、黃河這樣具有舉足輕重地位的流域,則應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行特別立法,理由如下。1.模式的后果—大江大河流域的管理屬于應(yīng)當(dāng)行使國(guó)家立法權(quán)規(guī)范的事項(xiàng)在我國(guó),立法權(quán)由多個(gè)主體行使,但國(guó)家立法的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于一國(guó)之內(nèi)的國(guó)家事務(wù),即存在于國(guó)家領(lǐng)土之內(nèi)、涉及國(guó)民共同體利益、應(yīng)由國(guó)家權(quán)力介入的事項(xiàng)。在如何確定哪些事項(xiàng)涉及國(guó)民共同體的利益并應(yīng)有國(guó)家權(quán)力介入這個(gè)問(wèn)題上,有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括以下事項(xiàng):一是有關(guān)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng),二是有關(guān)國(guó)家性質(zhì)的事項(xiàng);三是有關(guān)主權(quán)與治權(quán)的關(guān)系以及治權(quán)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式的事項(xiàng);四是公民基本權(quán)利的保護(hù)的事項(xiàng);五是有關(guān)人口、資源、環(huán)境污染等超地區(qū)甚至超國(guó)