第五講-公政策工具分析課件

一、政策工具的涵義與類型政策工具（PublicPolicyInstrument），又稱政府工具（TheToolsofGovernment）、治理工具。薩拉蒙：政府治理工具，又稱公共行動的工具（AtoolofPublicAction），它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決。歐文·休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行動時的機制。張成福：把政府實質(zhì)性的治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動，以改變政策目標(biāo)群體的行為，從而最終實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機制。陳振明：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政府目標(biāo)而采取的具體方式和方法?！白詈檬菍⒄吖ぞ呦薅ㄔ趯崿F(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段這一特性上。”一、政策工具的涵義與類型政策工具（PublicPolicy1一、政策工具的含義與類型（1）分類多樣化。標(biāo)準(zhǔn)不同，所劃分的類型也不同。（2）現(xiàn)有的分類幾乎都不是窮盡的，因為沒有注意到非正式工具的作用。（3）大多數(shù)分類的排他性不強，存在著交叉現(xiàn)象。一、政策工具的含義與類型（1）分類多樣化。標(biāo)準(zhǔn)不同，所劃分的2胡德對政策工具的分類Authority-basedinstrumentsTreasure-basedinstrumentsOrganization-basedinstrumentsInformation-basedinstruments胡德對政策工具的分類Authority-basedinst3豪利特和拉米什對政策工具的分類豪利特和拉米什對政策工具的分類41、自愿（自主）性工具（1）家庭與社區(qū)（2）志愿者組織（3）私人市場1、自愿（自主）性工具（1）家庭與社區(qū)5（1）家庭與社區(qū)優(yōu)點：不花政府的錢；廣泛的政治支持。缺點：在解決復(fù)雜社會問題上通常無能為力；規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)也要求由政府集中提供公共服務(wù)；依賴這類政策工具來解決公共問題可能不公平。（1）家庭與社區(qū)優(yōu)點：不花政府的錢；6（2）志愿者組織優(yōu)點：志愿者組織的靈活性、迅速回應(yīng)度以及體驗選擇的機會是政府組織所不能比擬的；由志愿者組織提供服務(wù)來滿足社會需要，降低了對政府行動的需求；NGO也是一個公平的政策工具；它們對促進社區(qū)精神、社會團結(jié)與政治參與有積極貢獻。缺點：志愿失靈與合約失靈。（2）志愿者組織優(yōu)點：志愿者組織的靈活性、迅速回應(yīng)度以及體驗7（3）私人市場優(yōu)點：市場在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。

缺點：市場不能充分提供大部分公共政策旨在解決的那些純公共物品；由于存在不同類型的市場失靈，市場在提供各類收費的俱樂部物品和公共池塘資源時也存在困難；市場也是一個高度不公平的政策工具，因為它僅僅滿足那些有支付能力的人們的需求。

（3）私人市場優(yōu)點：市場在提供大部分私人物品上是富有效力和效82、強制性工具（1）政府管制（2）公共企業(yè)（3）直接提供2、強制性工具（1）政府管制9（1）政府管制優(yōu)點：管制較容易實施和管理，運行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不確定的問題；相對于其他工具來說，管制更適用于危機管理；管制比其他工具（例如補助或者稅收）的財政成本更低；采取管制措施能夠表現(xiàn)出政府部門的快速行動，對公眾而言具有政治感染力。缺點：管制經(jīng)常扭曲志愿部門或私人部門的活動，從而導(dǎo)致經(jīng)濟無效率；管制會抑制創(chuàng)新和技術(shù)進步；管制經(jīng)常缺乏靈活性；管制所引起的社會服從成本會比較高。（1）政府管制優(yōu)點：管制較容易實施和管理，運行管理比其他工具10（2）公共企業(yè)優(yōu)點：在因高資本投入或無利可圖而私人企業(yè)不愿提供社會需要的物品和服務(wù)的條件下，公共企業(yè)是一項有效率的經(jīng)濟政策工具；建立公共企業(yè)所要求的信息比利用自主性工具或管制時所要求的信息少；公共企業(yè)的利潤能積累公共資金以用于公共支出。缺點：政府經(jīng)常難以控制公共企業(yè)；由于連續(xù)虧損并不導(dǎo)致破產(chǎn)，公共企業(yè)可能是無效的；許多公共企業(yè)處于壟斷地位，因此它們能夠?qū)o效率的成本負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。（2）公共企業(yè)優(yōu)點：在因高資本投入或無利可圖而私人企業(yè)不愿提11（3）直接提供優(yōu)點：直接提供所要求的龐大機構(gòu)規(guī)模使其能夠獲得高度工作績效所必需的資源、技巧和信息；直接提供避免了間接提供所產(chǎn)生的一些問題，如討論、談判以及較高的信息需求；直接提供允許交易內(nèi)部化，從而使成本最小化。。缺點：官僚機構(gòu)直接提供的服務(wù)經(jīng)常是刻板僵化的；對提供產(chǎn)品及服務(wù)的機構(gòu)和官員的政治控制常常忽略為公眾服務(wù)；由于官僚機構(gòu)缺乏競爭，它們沒有足夠的成本意識；政府機構(gòu)之間和機構(gòu)內(nèi)部的沖突會損害物品和服務(wù)的直接提供。（3）直接提供優(yōu)點：直接提供所要求的龐大機構(gòu)規(guī)模使其能夠獲得123、混合性工具（1）信息和倡導(dǎo)（規(guī)勸）（2）補貼（3）產(chǎn)權(quán)拍賣（4）稅收與使用者付費3、混合性工具（1）信息和倡導(dǎo)（規(guī)勸）13（1）信息和倡導(dǎo)優(yōu)點：對政府處理那些尚沒有明確解決辦法的問題來說，倡導(dǎo)是一個良好的出發(fā)點；倡導(dǎo)容易實施，而且，如果單單通過倡導(dǎo)就能解決問題的話，就不必采取其他措施了；另外，如果找到了更優(yōu)的政策工具，很容易就能改變或者禁止倡導(dǎo)的政策；倡導(dǎo)的成本很低；倡導(dǎo)與重視論據(jù)、說服、個人責(zé)任和自由的民主社會的規(guī)范相一致。缺點：在危機時期，倡導(dǎo)是一個虛弱無力的政策工具。（1）信息和倡導(dǎo)優(yōu)點：對政府處理那些尚沒有明確解決辦法的問題14（2）補貼優(yōu)點：如果政府的期望偏好與目標(biāo)群體的意愿偏好相吻合，那么補貼非常容易確立；由于個人可以根據(jù)不斷變化的情況來決定如何對補貼做出回應(yīng)，所以補貼是一種靈活的政策工具；因為允許個人或公司自主決策以做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，所以補貼能夠鼓勵創(chuàng)新；由于存在潛在的受益者，管理、執(zhí)行與實施補貼的成本較低；補貼具有較高的政治可行性。缺點：補貼（稅收鼓勵除外）需要財政資金，而獲得新的或現(xiàn)存的支出來源總是非常困難的；收集關(guān)于需要多少補貼才能引發(fā)預(yù)期行為的信息成本較高；由于補貼是間接地起作用，所以經(jīng)常存在時滯問題；在即使沒有補貼也能產(chǎn)生預(yù)期行為的情況下，補貼可能是多余的。（2）補貼優(yōu)點：如果政府的期望偏好與目標(biāo)群體的意愿偏好相吻合15（3）產(chǎn)權(quán)拍賣優(yōu)點：只須政府設(shè)定一個上限，其余的事情則留給市場機制去解決，因此比較容易確立；是一種靈活的政策工具，政府可以根據(jù)其需要來確定不同的上限，同時，即使在政府政策不變的條件下，產(chǎn)權(quán)拍賣的對象也可以根據(jù)不斷變化的情境來調(diào)適自身行為。缺點：它可能會助長投機行為的產(chǎn)生：那些不能購買產(chǎn)權(quán)的人常常因為別無選擇而被迫進行詐騙，從而導(dǎo)致避免灰市或黑市的執(zhí)行成本非常高昂；產(chǎn)權(quán)拍賣是一種不公平的工具，它依據(jù)支付能力而不是需要來配置資源，由于購買產(chǎn)權(quán)者必須承擔(dān)額外成本，因此產(chǎn)權(quán)拍賣常常遭到支付能力不足而又確實需要的人們的強烈反對。（3）產(chǎn)權(quán)拍賣優(yōu)點：只須政府設(shè)定一個上限，其余的事情則留給市16（4）稅收與使用者付費優(yōu)點：對減少不期望的行為來說，稅收與使用者付費提供了一個持續(xù)不斷的財政激勵；使用者付費有助于創(chuàng)新，因為它促使公司致力于尋求更廉價的替代方案；它是一種靈活的政策工具，政府持續(xù)不斷地調(diào)整稅率直到找到合適的基點；最后，由于它將減少目標(biāo)活動的責(zé)任留給個人和公司來承擔(dān)，這減少了官僚機構(gòu)的執(zhí)行任務(wù)。缺點：它們要求大量信息來確定引發(fā)預(yù)期行為的正確稅率和費額；資源在獲得最優(yōu)收費標(biāo)準(zhǔn)的實驗過程中可能被錯誤配置了；它們在需要迅速回應(yīng)的危機時期是無效的，因為它依賴于私人決策；它非常繁雜，可能會提高行政管理成本。（4）稅收與使用者付費優(yōu)點：對減少不期望的行為來說，稅收與使17二、影響政策工具選擇的因素1、政策目標(biāo)2、政策工具自身的特征3、政策工具選擇的環(huán)境4、以前選擇的限制5、意識形態(tài)因素6、資源因素二、影響政策工具選擇的因素1、政策目標(biāo)18豪利特與拉米什：政策工具選擇的綜合模型豪利特與拉米什：政策工具選擇的綜合模型19三、我國新政策工具的引入1、我國引入的新政策工具的類型：（1）對市場競爭機制和市場化政策工具的應(yīng)用；（2）對社區(qū)、志愿組織等社會化工具的應(yīng)用。2、應(yīng)用新政策工具的效果：（1）提高了政府服務(wù)的質(zhì)量；（2）增強了市場競爭的活力；（3）培育了非政府組織，減輕了政府負擔(dān)。3、引入新政策工具的注意事項：（1）立足國情，注重環(huán)境；（2）認準(zhǔn)每種政策工具的應(yīng)用機制和條件范圍；（3）加強政府的監(jiān)督監(jiān)管職能。4、我國引入新政策工具的案例：以艾滋病防治的政策工具為例。三、我國新政策工具的引入1、我國引入的新政策工具的類型：（1204、我國新政策工具的引入

——以艾滋病防治的政策工具為例衛(wèi)生部2019年11月29日通報了我國艾滋病疫情及防治工作情況。截至今年10月底，累計報告艾滋病病毒感染者和病人370393例，其中病人132440例；死亡68315例。近兩年，我國艾滋病疫情呈現(xiàn)三個特點：一是艾滋病疫情持續(xù)上升，上升幅度有所減緩。近幾年，隨著我國艾滋病宣傳教育、咨詢檢測和抗病毒治療等工作力度的不斷加大，發(fā)現(xiàn)的感染者和病人越來越多，治療后病人的病死率顯著降低，根據(jù)艾滋病疫情的發(fā)展規(guī)律和國際艾滋病流行經(jīng)驗，我國累計和存活的感染者與病人數(shù)量將在一段時間內(nèi)持續(xù)上升。近兩年的艾滋病監(jiān)測結(jié)果表明：艾滋病疫情上升的幅度有所減緩。年報告感染者和病人數(shù)的環(huán)比增長率由2019年的16.8%降低到2009年的9.3%，2019年1-10月同比增長率下降了1.4%。二是性傳播已成為主要傳播途徑，男性同性性傳播上升速度明顯。三是局部地區(qū)和特定人群疫情嚴重。云南、廣西、河南、四川、新疆和廣東6省累計報告感染者和病人數(shù)占全國報告總數(shù)的77.1%。4、我國新政策工具的引入

——以艾滋病防治的政策工具為例衛(wèi)生21國務(wù)院常務(wù)會議部署加強防艾工作

國務(wù)院總理溫家寶２９日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署進一步加強艾滋病防治工作。會議指出，預(yù)防和控制艾滋病，關(guān)系到人民群眾身體健康和經(jīng)濟社會發(fā)展，關(guān)系到民族興衰和國家存亡。會議確定了八項措施：（一）擴大宣傳教育覆蓋面。加強對重點地區(qū)和人群的艾滋病防治知識宣傳，落實初中及以上學(xué)生學(xué)習(xí)防治知識的規(guī)定，全面普及艾滋病性病防治知識和政策。（二）擴大監(jiān)測檢測覆蓋面，最大限度發(fā)現(xiàn)感染者。（三）免費為孕產(chǎn)婦提供艾滋病與梅毒檢測，對感染的孕產(chǎn)婦及所生兒童免費提供系列干預(yù)措施。（四）依法開展禁毒、打擊賣淫嫖娼等違法犯罪活動。加強對易感人群、感染者和性病病人的綜合干預(yù)，努力切斷經(jīng)性傳播途徑。（五）完善以就地治療、家庭治療和社區(qū)治療為主的抗病毒治療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立病人異地治療保障機制，擴大中醫(yī)藥治療規(guī)模。適當(dāng)增加基本藥物目錄中抗艾滋病病毒治療和機會性感染治療藥品的種類，逐步提高基本醫(yī)療保障水平。（六）加強血液安全管理，保障臨床用血安全。（七）努力消除歧視，保障感染者和病人及其家庭成員就醫(yī)、就業(yè)、入學(xué)等方面的合法權(quán)益。加強對違法犯罪感染者和病人的治療、救助，做好教育監(jiān)管工作