京津冀風(fēng)沙源區(qū)區(qū)域補(bǔ)償主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

京津冀風(fēng)沙源區(qū)區(qū)域補(bǔ)償主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫缺尘半S著京津冀一體化正式納入國(guó)家戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界和商界就北京、天津一體化的道路選擇和高層設(shè)計(jì)進(jìn)行了熱烈討論。諸多討論中,區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域生態(tài)關(guān)系的協(xié)調(diào)成為核心議題之一。各界普遍認(rèn)為,京津冀一體化的內(nèi)涵之一,就是要從科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的角度關(guān)注“人地關(guān)系”,實(shí)現(xiàn)“人與自然的協(xié)調(diào)”和“區(qū)域與區(qū)域的協(xié)調(diào)”。1建立和完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵,最終需落實(shí)在制度層面,這與法學(xué)視域下區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯坎恢\而合。京津冀一體化戰(zhàn)略的提出,為河北省及周邊地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯刻峁┝诵碌睦碚撍夭摹Ｓ捎诜▽W(xué)界對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠鸩捷^晚,一直以來(lái),區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償未能為在京津冀等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮先導(dǎo)作用和補(bǔ)強(qiáng)功能。由此,從法律和政策層面,研究區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論,對(duì)于迎合當(dāng)前區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚搮T乏,分析實(shí)踐中的難點(diǎn)和障礙,十分必要。2013年11月,中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,明確提出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。之后,全國(guó)人大常委會(huì)2014年4月修訂了《環(huán)境保護(hù)法》,其中規(guī)定“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。這些新要求和新舉措,將對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償理論的研究及實(shí)踐開(kāi)展,產(chǎn)生積極的影響。鑒于主體的界定是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的前提,本研究擬結(jié)合京津風(fēng)沙源區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,試圖分析區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系,希望勾勒出區(qū)域補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系。二、分析框架(一)生態(tài)保護(hù)與社會(huì)發(fā)展并重為了京津地區(qū)有良好的生態(tài)環(huán)境,烏蘭察布市和張家口市都開(kāi)展了京津風(fēng)沙源治理工程,建設(shè)內(nèi)容包括荒山荒沙造林、退耕還林、營(yíng)造農(nóng)田(草場(chǎng))林網(wǎng)、草地治理等,為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲。同時(shí),烏蘭察布市和張家口市都屬于國(guó)家較為貧困落后的市區(qū)。它們是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū),同時(shí)又位于京津周邊,擔(dān)負(fù)著艱巨的生態(tài)保護(hù)重任,其生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與京津地區(qū)具有不可分割的千絲萬(wàn)縷的密切聯(lián)系。另外,作為京津風(fēng)沙源區(qū)治理的明顯受益者北京,雖然不是以生態(tài)補(bǔ)償為理由,但是分別從扶貧和合作共建的角度對(duì)烏蘭察布市和張家口市給予了極大的幫助,如京蒙對(duì)口幫扶,京張合作共建。此外,北京市對(duì)張家口市赤城縣的“退稻還旱”補(bǔ)貼也非常值得借鑒。(二)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斈渴讲磺?相關(guān)群體或主要利益相關(guān)者群體不清京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域補(bǔ)償涉及三類利益相關(guān)主體:生態(tài)受益者、生態(tài)保護(hù)者及利益受損者。后兩個(gè)主體存在同一性。按照一般的邏輯,鑒于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這一非市場(chǎng)化的且以資金撥付為主的補(bǔ)償方式,可以構(gòu)建出最重要的法律關(guān)系主體,進(jìn)而分析出與之關(guān)聯(lián)的其他主體。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w為區(qū)域利益和區(qū)域行為的主體,由于政府往往成為區(qū)域利益的代表,因此,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦孢吔缤托姓吔缰睾稀＜词箙^(qū)域利益的邊界和行政邊界不完全重合,實(shí)踐中政府往往系某一行政區(qū)域的代表,主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?。京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,并非理論層面單一的橫向或者縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系,而是基于各種類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目工程的組合下的多種補(bǔ)償。然而,在實(shí)踐中,不僅受益者的范圍沒(méi)能明確,補(bǔ)償?shù)姆绞健⒅黧w也很復(fù)雜,而且受償?shù)哪康暮茈y界定。一直以來(lái),京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償缺乏明確的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,由于該案例工程實(shí)施較早,尚未能置于主體功能區(qū)劃的背景下統(tǒng)籌安排。由此,對(duì)于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?重要的是厘清不同補(bǔ)償方式的目的、主要的利益相關(guān)者有哪些、涉及的利益相關(guān)群體是什么等。盡管如此,因京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域補(bǔ)償實(shí)踐牽涉的補(bǔ)償類型多樣化,利益關(guān)系主體復(fù)雜化,補(bǔ)償方式多元化和“反常規(guī)化”,反而更有研究?jī)r(jià)值。三、2北京至沙源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的賠償和補(bǔ)償(一)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體是指在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者108。生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體1(付償者)是指:依照生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定有補(bǔ)償權(quán)利能力和行為能力,負(fù)有生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)職責(zé)和義務(wù),且按照法律規(guī)定或合同約定應(yīng)當(dāng)向他人提供生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用、技術(shù)物質(zhì)甚至勞動(dòng)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w2指:因向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)等使正常的生活條件受到不利影響,依照法律規(guī)定或者合同約定,應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿镔|(zhì)、技術(shù)、資金等優(yōu)惠的社會(huì)組織、地區(qū)和個(gè)人。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,不同的分類模式?jīng)Q定了不同的補(bǔ)償主體類型。同一生態(tài)補(bǔ)償主體,因不同的角色定位和主體功能,可能成為不同語(yǔ)境下生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐恢黧w。首先,常見(jiàn)的分類方法中,生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體分為兩類:“正外部性的補(bǔ)償主體”和“負(fù)外部性的補(bǔ)償主體”。其中,正外部性的補(bǔ)償符合“受益者負(fù)擔(dān)原則”,3體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)造成的符合人類需要的有利影響。“負(fù)外部性的補(bǔ)償”體現(xiàn)了“破壞者補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)利用者付費(fèi)”的原則。其次,根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償主體法律關(guān)系的基本性質(zhì),生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可以分為主法律關(guān)系主體和從法律關(guān)系主體。主法律關(guān)系的參與者是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鞣申P(guān)系主體,從法律關(guān)系的參與者是生態(tài)補(bǔ)償從法律關(guān)系的主體。鑒于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)利益調(diào)整功能,資金的給予者和接受者在參與生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)關(guān)系中所形成的法律關(guān)系為主法律關(guān)系,其參與主體為主法律關(guān)系主體,即“補(bǔ)償主體”和“受償主體”?；谪?cái)政等資金行為有關(guān)的主體在參與生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)關(guān)系中所形成的法律關(guān)系為從法律關(guān)系。從法律關(guān)系主體主要有組織協(xié)調(diào)主體、配合實(shí)施主體、監(jiān)管主體和評(píng)估主體。(二)補(bǔ)償主體關(guān)系的錯(cuò)位:從政府的角度談實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵哪繕?biāo)就是要平衡不同的區(qū)域之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的失衡,因此各級(jí)政府成為當(dāng)然的主體。當(dāng)政策是政府的主要作為時(shí),區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償表現(xiàn)為細(xì)一些的政策體系1。中國(guó)的地方—區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償,更多的是由上級(jí)政府參與的生態(tài)補(bǔ)償。在京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體和受償主體,并不嚴(yán)格遵守生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t,甚至是“悖行”。由于提供和接受補(bǔ)償主體的確定是進(jìn)行區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)主體的“錯(cuò)位”是我們進(jìn)行區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償需要面臨的難題,而且現(xiàn)行研究對(duì)“誰(shuí)應(yīng)該補(bǔ)償誰(shuí)”的問(wèn)題涉及較少。京津區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主要是由生態(tài)環(huán)境受益方(國(guó)家,包括中央政府和北京市政府)向生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供方(烏、張)提供的良好的生態(tài)服務(wù)和喪失的發(fā)展利益的一系列補(bǔ)償政策、措施和工程的“組合拳”,這些組合拳,形成一套補(bǔ)償機(jī)制方案,并依托政府強(qiáng)制力促使方案實(shí)施2,總體上看體現(xiàn)了“受益者負(fù)擔(dān)”原則。然而,京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償還不是嚴(yán)格意義上的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,因?yàn)橹饕馁Y金來(lái)源為中央政府,而不是來(lái)源于作為直接的受益主體的北京、天津等地區(qū)。從另一個(gè)角度來(lái)看,國(guó)家作為最終的受益者,由中央政府實(shí)施上下級(jí)之間的財(cái)政支付,似乎又存在合理性。由此,從實(shí)證層面考察,北京市政府和國(guó)家均可以看作是受益主體,北京市政府是直接的,國(guó)家是間接的。理論上講,北京市政府和天津市政府等受益地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償主體。這是因?yàn)?區(qū)域利益的代言人———政府的利益邊界與區(qū)域邊界是相一致的,政府所掌控的各類資源使其能夠成為區(qū)域行為的主體。政府的公共服務(wù)職能,也決定了其作為公共利益代言人的地位。在案例中,烏蘭察布市和張家口市得到的生態(tài)補(bǔ)償主要是以國(guó)家項(xiàng)目形式為主的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移縱向支付,補(bǔ)償主體主要是國(guó)家。然而,主要的問(wèn)題在于,北京市政府作為主要的受益者,應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)建設(shè)者和利益受損者給予補(bǔ)償,而且這種補(bǔ)償應(yīng)該目的明確,性質(zhì)鮮明,圍繞“生態(tài)補(bǔ)償”進(jìn)行。具體而言,中央財(cái)政支付的欠款主要涉及的用途和種類有:2000—2010年,四子王旗京津風(fēng)沙源治理項(xiàng)目(包括退耕還林、禁牧舍飼、易地移民等)。2008—2010年,張家口市得到的上級(jí)下達(dá)的各類環(huán)境保護(hù)資金47.6億元,除此之外,該區(qū)還獲得退耕還林項(xiàng)目補(bǔ)助、生態(tài)效益林補(bǔ)助基金和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策等來(lái)自國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)助。此外,作為京津風(fēng)沙源區(qū)治理的明顯受益者北京,雖然不是以生態(tài)補(bǔ)償為理由,但是分別從扶貧和合作共建的角度對(duì)烏蘭察布市和張家口市給予了極大的幫助,如京蒙對(duì)口幫扶,京張合作共建,而且,北京市對(duì)張家口市赤城縣的“退稻還旱”補(bǔ)貼也非常值得借鑒。對(duì)此,以本文所見(jiàn),北京市政府不是基于受益者負(fù)擔(dān)的原則對(duì)內(nèi)蒙和張家口實(shí)施了補(bǔ)償,理由在于:第一,就補(bǔ)償方式和內(nèi)容來(lái)看,不具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì);第二,扶貧和合作任務(wù)實(shí)施較早,遠(yuǎn)早于中共中央和國(guó)務(wù)院2005年首次在中央文件中論及“生態(tài)補(bǔ)償”一詞。無(wú)論是當(dāng)時(shí)還是現(xiàn),在當(dāng)?shù)卣兔癖妼?duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知都很淡薄。更進(jìn)一步講,這種補(bǔ)償主體關(guān)系的錯(cuò)位,反映了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者責(zé)任界限的不明確。比如,內(nèi)蒙古自治區(qū)從旗縣到市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)之所以認(rèn)為向北京等受益區(qū)申請(qǐng)補(bǔ)償不太可能,原因之一在于風(fēng)沙源受益者不僅包括北京、天津,還包括工程區(qū)自身和河北省等東部省份,難以明確界定利益相關(guān)者的責(zé)任界限232。倘若更深層次地理解這一問(wèn)題,尚需要解決兩方面的議題:第一,區(qū)域產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題,區(qū)域產(chǎn)權(quán)規(guī)定了區(qū)域的公共財(cái)政收入只來(lái)源于本區(qū)域,因此,區(qū)域財(cái)政提供的公共物品嚴(yán)格限定在本區(qū)域內(nèi);第二,生態(tài)服務(wù)具有全國(guó)公共物品屬性,需要找到一個(gè)公共財(cái)政理論不支持一個(gè)區(qū)域或者為其他地區(qū)的生態(tài)服務(wù)提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付78。總之,從實(shí)證層面考察,京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體為中央政府,受償主體為烏蘭察布市政府和張家口市政府。鑒于該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上是不同類型的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的綜合,而每一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目工程的最終受益者主要為居民個(gè)人,因此,該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈g接主體為居民個(gè)人。此外,鑒于北京、天津等地域作為主要的生態(tài)受益者,北京市政府和天津市政府等受益地區(qū)政府理應(yīng)成為主要的生態(tài)補(bǔ)償主體。(三)環(huán)境政策支持欠缺,生態(tài)價(jià)值評(píng)估主體缺位,且逐漸被針對(duì)一個(gè)中央京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償系一系列具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的“集合”。由此,每一個(gè)項(xiàng)目工程均涉及一類組織實(shí)施主體、監(jiān)督管理主體以及考評(píng)主體?？傮w而言,除了財(cái)政部門之外,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償各項(xiàng)目工程中的公權(quán)力主體有:統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)主體(各級(jí)政府和發(fā)改委),資源主管部門,分管部門。除了上述工程項(xiàng)目中主要的公權(quán)力主體之外,還存在企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織等共同參與進(jìn)行區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐１热?內(nèi)蒙古烏蘭察布市多倫縣是京津地區(qū)最近的風(fēng)沙源,近年來(lái)在國(guó)家京津風(fēng)沙源治理工程和退耕還林等政策的推動(dòng)下,生態(tài)和環(huán)境得到了很大改變。為了表示答謝,由天津市總工會(huì)、市婦聯(lián)等聯(lián)合主辦,西班牙米蓋爾皮草服飾(天津)有限公司協(xié)辦的天津第三屆米蓋爾情集體婚禮,倡導(dǎo)新人在結(jié)婚時(shí)捐款10元到多倫種樹(shù),建造了500畝的“天津情侶林”。目前這片情侶林長(zhǎng)勢(shì)良好,對(duì)多倫縣的生態(tài)建設(shè)、旅游觀光等方面起到了積極的促進(jìn)作用。對(duì)于本案例來(lái)說(shuō),尚不存在生態(tài)價(jià)值評(píng)估主體。這也是當(dāng)前區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獑?wèn)題之一。由于生態(tài)服務(wù)具有“俱樂(lè)部物品”性質(zhì),或者“全國(guó)性區(qū)域生態(tài)物品性質(zhì)”,現(xiàn)有的公共財(cái)政理論不支持一個(gè)區(qū)域?yàn)槠渌膮^(qū)域提供轉(zhuǎn)移支付。即使區(qū)域愿意承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任,如果問(wèn)題涉及到支付標(biāo)準(zhǔn),就會(huì)遇到生態(tài)服務(wù)的價(jià)值評(píng)估問(wèn)題,而這個(gè)問(wèn)題到目前為止還沒(méi)有一個(gè)大家所接受的方法,這是造成評(píng)估主體缺位的重要因素。綜上,京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿恳粋€(gè)項(xiàng)目工程均涉及單獨(dú)的組織實(shí)施主體、監(jiān)督管理主體以及考評(píng)主體。除了財(cái)政部門之外,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償各項(xiàng)目工程中的公權(quán)力主體有:統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)主體(各級(jí)政府和發(fā)改委),資源主管部門,分管部門。此外,還存在企業(yè)、個(gè)人等各類社會(huì)組織。四、其他補(bǔ)償主體如前所述,京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中,補(bǔ)償主體和受償主體主要系給予補(bǔ)償和接受補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域,政府是區(qū)域的代表,最終受償主體是居民個(gè)人。其他有關(guān)的主體包括:政府及其部門、個(gè)人及其他組織等。具體而言,各主體的權(quán)利關(guān)系具體如下:(一)受償主體的職責(zé)性京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體為中央政府,直接受償主體是為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出犧牲的烏蘭察布市和張家口市,烏蘭察布市政府和張家口市政府可以作為該區(qū)域的代表。由于該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上是不同類型的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的綜合,而每一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目工程的最終受益者主要為居民個(gè)人,因此,該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w間接地表現(xiàn)為居民個(gè)人。中央政府主要通過(guò)履行職責(zé)的形式,實(shí)現(xiàn)對(duì)烏蘭察布市和張家口市的補(bǔ)償。具體而言,職責(zé)為:通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段,實(shí)施包括退耕還林、禁牧舍飼、易地移民、生態(tài)效益林補(bǔ)助基金和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策等一系列具有區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的項(xiàng)目工程。烏蘭察布市和張家口市作為受償主體,其義務(wù)主要是:配合實(shí)施國(guó)家的一系列具有區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的政策工程,如退耕還林、禁牧舍飼、易地移民等,并保證涉及居民個(gè)人的補(bǔ)助足額、及時(shí)入賬。其權(quán)利主要是,接受上述各項(xiàng)目中的補(bǔ)助款項(xiàng)。居民個(gè)人的主要義務(wù)是配合實(shí)施項(xiàng)目工程,權(quán)利是接受包括資金在內(nèi)的各種形式的補(bǔ)助。(二)明確項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任追究機(jī)制一是組織及具體實(shí)施主體的職責(zé)。如前所述,除了財(cái)政部門之外,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的各項(xiàng)目工程中的公權(quán)力主體有:統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)主體(各級(jí)政府和發(fā)改委),資源主管部門,分管部門。上述主體的職責(zé)主要分別是,各級(jí)政府或者政府成立的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的總體領(lǐng)導(dǎo)和管理,發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批,資源主管部門負(fù)責(zé)本領(lǐng)域各項(xiàng)目工程的主要實(shí)施,分管部門負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域項(xiàng)目工程的配合實(shí)施。二是監(jiān)督管理主體的職責(zé)。首先,上級(jí)政府及其有關(guān)部門對(duì)下級(jí)貫徹項(xiàng)目工程的情況進(jìn)行監(jiān)督管理;其次,審計(jì)部門對(duì)財(cái)政部門貫徹落實(shí)項(xiàng)目有關(guān)資金發(fā)放的監(jiān)督管理;再次,紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)政府及其各部門的工作人員玩忽職守行為的監(jiān)督管理。三是評(píng)估主體的職責(zé)。評(píng)估存在于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的各政策工程中。政策的貫徹落實(shí)主要通過(guò)政府內(nèi)部的審核、監(jiān)督和考察。評(píng)估主體主要為各級(jí)政府,其職責(zé)為對(duì)下級(jí)履行項(xiàng)目工程的情況進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)。四是非政府主體的權(quán)利義務(wù)。在京津風(fēng)沙源區(qū)實(shí)踐中,為多倫植樹(shù)捐助的新人,作為生態(tài)建設(shè)者,系生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,多倫縣接受補(bǔ)償,系受償主體。捐款主體間接享受了生態(tài)服務(wù),享受了“奉獻(xiàn)公益”的精神價(jià)值,系權(quán)利的享受形式。受償主體接受了捐款,系權(quán)利的享有,為周邊供給了良好的生態(tài)服務(wù),實(shí)現(xiàn)了捐助者的“精神夙愿”,系義務(wù)的履行。(三)其他生態(tài)補(bǔ)償政策及措施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分,這一機(jī)制通過(guò)改變地區(qū)間的既得利益格局,來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展的均衡。政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策有助于協(xié)調(diào)地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間、階層之間的各種利益關(guān)系。京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中,補(bǔ)償主體和受償主體權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的方式主要為政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式,通過(guò)國(guó)家項(xiàng)目形式為主的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,以及地方配套資金,實(shí)現(xiàn)對(duì)烏蘭察布市和張家口市的補(bǔ)償。此外,還存在群眾自籌資金以及具有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“退稻還草補(bǔ)貼”的形式。群眾自籌資金即內(nèi)蒙古烏蘭察布市多倫縣企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織等共同參與進(jìn)行區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐ｊP(guān)于“退稻還草補(bǔ)貼”的形式,張家口市赤城縣為保證對(duì)北京的供水量,從2006年起開(kāi)始啟動(dòng)“退稻還旱“工作,北京市每年按照平均550元/畝的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)赤城縣退耕農(nóng)民給予資金補(bǔ)貼,截至目前還旱面積達(dá)3.2萬(wàn)畝,每年可多為北京輸水2000多萬(wàn)立方米,實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)效補(bǔ)償232。上述各種方式中的資金涉及的項(xiàng)目類型繁多,包括退耕還林、禁牧舍飼、異地移民、生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、京津風(fēng)沙源治理資金、退耕還林補(bǔ)助、生態(tài)效益林補(bǔ)助、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。另外,盡管北京市政府響應(yīng)中央號(hào)召,分別從1995年和1996年開(kāi)始實(shí)施京張對(duì)口支援、京蒙對(duì)口幫扶政策,實(shí)施對(duì)口捐助、援助、項(xiàng)目合作、資金和技術(shù)援助等一系列措施。然而,因其不具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì),不屬于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的形式?？傊?京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中,補(bǔ)償主體和受償主體權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式主要是上下級(jí)政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式,此外,還存在群眾自籌資金以及橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。五、項(xiàng)目實(shí)施中的法律關(guān)系某一主體的功能定位并非固定,主體參與不同的法律關(guān)系,被納入不同的法律關(guān)系主體調(diào)整范疇,繼而成為不同的權(quán)利(力)義務(wù)(職責(zé))的承擔(dān)者。根據(jù)前面的分析,總結(jié)出如下幾對(duì)主體關(guān)系范疇。首先,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主體和受償主體系最為重要的法律關(guān)系主體。這一法律關(guān)系中,補(bǔ)償主體的職責(zé)主要對(duì)應(yīng)受償主體的權(quán)利。京津風(fēng)沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體為中央政府,直接受償主體是為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出犧牲的烏蘭察布市和張家口市,烏蘭察布市政府和張家口市政府為該區(qū)域的代表。該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w間接地表現(xiàn)為居民個(gè)人。中央政府主要通過(guò)履行職責(zé)的形式,實(shí)現(xiàn)對(duì)烏蘭察布市和張家口市的補(bǔ)償。具體而言,職責(zé)為通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段,實(shí)施包括退耕還林、禁牧舍飼、易地移民等具有區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的項(xiàng)目工程。烏蘭察布市和張家口市作為受償主體,其義務(wù)主要是配合實(shí)施國(guó)家的一系列具有區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的政策工程,并保證涉及居民個(gè)人的補(bǔ)助足額、及時(shí)入賬。其權(quán)利主要是,接受上述各項(xiàng)目中的補(bǔ)助款項(xiàng)。居民個(gè)人作為間接受償主體,其義務(wù)主要是配合實(shí)施項(xiàng)目工程,權(quán)利是接受包括資金在內(nèi)的各種形式的補(bǔ)助。其次,資源主管部門和居民個(gè)人的關(guān)系系另一對(duì)重要的法律關(guān)系。這一對(duì)法律關(guān)系中,居民的義務(wù)較為明顯,直接對(duì)應(yīng)各資源主管部門的權(quán)力。資源主管部門的職責(zé)是核定資源補(bǔ)償有關(guān)的數(shù)據(jù)、資料,負(fù)責(zé)補(bǔ)償政策的實(shí)施。居民的義務(wù)主要有:落實(shí)項(xiàng)目工程的要求、責(zé)任約定等,配合主管部門實(shí)施有關(guān)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)目工程。具體而言,資源主管部門中,林業(yè)、農(nóng)牧、國(guó)土資源、糧食、水利等部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施。最后,協(xié)調(diào)管理主體、監(jiān)管主體及評(píng)估主體形成的法律關(guān)系。主要存在如下具體的類型:第一,組織和被組織主體,實(shí)施主體及配合實(shí)施主體形成的法律關(guān)系。各級(jí)政府和發(fā)改委及被組織和申請(qǐng)審批的部門形成的法律關(guān)系。各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)各區(qū)域補(bǔ)償項(xiàng)目工程的綜合決策貫徹落實(shí),發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的審核審批。作為具體的實(shí)施法律關(guān)系而言,實(shí)施主體與配合實(shí)施的組織(個(gè)人)。其中,發(fā)改委負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和項(xiàng)目審批,各級(jí)政府或者某些領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)該領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償工作的組織領(lǐng)導(dǎo);林業(yè)、農(nóng)牧、國(guó)土資源、糧食、水利等負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施;財(cái)政部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償資金的撥付;與生態(tài)補(bǔ)償工作有關(guān)的其他部門依照規(guī)定和職責(zé)分工,配合主管部門實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)工作;此外,公安、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)政府工作人員違法違紀(jì)的查處;審計(jì)廳負(fù)責(zé)財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)管;統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)自然資源有關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。上述組織和實(shí)施主體針對(duì)的相對(duì)人以及居民主要是配合履行工作的義務(wù)。第二,監(jiān)督管理主體和被監(jiān)督管理主體形成的法律關(guān)系。該法律關(guān)系涉及三個(gè)層面的關(guān)系:一是上級(jí)政府及其有關(guān)部門對(duì)下級(jí)貫徹落實(shí)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的各項(xiàng)目工程進(jìn)行的監(jiān)督管理關(guān)系;二是審計(jì)部門對(duì)財(cái)政部門貫徹落實(shí)項(xiàng)目補(bǔ)助的資金發(fā)放的監(jiān)督管理關(guān)系;三是紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)政府及其各部門的工作人員玩忽職守的監(jiān)督管理關(guān)系。第三,評(píng)估主體和被評(píng)估主體形成的績(jī)效考評(píng)法律關(guān)系。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)各項(xiàng)目工程分別考核,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府履行生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目工程的情況實(shí)施考評(píng)便形成了相應(yīng)的法律關(guān)系。由此,評(píng)估主體為上級(jí)政府,被評(píng)估主體為下級(jí)政府。評(píng)估主體的權(quán)力對(duì)應(yīng)被評(píng)估主體的義務(wù)。評(píng)估主體的權(quán)力為對(duì)下級(jí)政府履行職責(zé)情況進(jìn)行量化考核監(jiān)督,被評(píng)估主體的義務(wù)為接受考評(píng)監(jiān)督。第四,非政府主導(dǎo)的補(bǔ)償實(shí)踐中個(gè)人、組織和受償區(qū)域形成的法律關(guān)系。在“新人植樹(shù)”案例中,為多倫植樹(shù)捐助的新人,作為生態(tài)建設(shè)者,系生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,多倫縣接受補(bǔ)償,系受償主體。捐款主體間接享受了生態(tài)服務(wù),享受了“奉獻(xiàn)公益”的精神價(jià)值,系權(quán)利的享受形式。受償主體接受了捐款,系權(quán)利的享有,為周邊供給了良好的生態(tài)服務(wù),實(shí)現(xiàn)了捐助者的“精神夙愿”,系其義務(wù)的履行。補(bǔ)償主體不同