松遼流域水資源承載力分析

松遼流域水資源承載力分析

松遼盆地是中國北方水資源豐富的地區(qū)。耕地資源豐富，氣候溫暖，雨量適宜?？偟膩碚f，這是中國水土資源比較良好的地區(qū)之一。同時(shí)，松遼盆地也相對較少，水資源的時(shí)空分布不均。目前，在流域內(nèi)的一些區(qū)域和一些河流，水資源的開發(fā)利用已經(jīng)超出了水資源承載能力和水環(huán)境承載能力。為了實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐和保證流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)節(jié)水型社會是一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。水權(quán)制度建設(shè)和水市場建立是水資源管理適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的正確選擇。一、通過發(fā)展水資源，大力推進(jìn)市場化水生態(tài)體系建設(shè)新中國成立以來，國家集中投資在東北地區(qū)建設(shè)了具有相當(dāng)規(guī)模的以能源生產(chǎn)、原材料生產(chǎn)加工和裝備制造為主的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)，東北地區(qū)成為國家重要的工業(yè)基地。目前，形成了以哈爾濱—長春—沈陽—大連為軸線的中部城市群和工業(yè)帶。東北地區(qū)還是我國最大的商品糧基地，在國家糧食安全體系中具有舉足輕重的作用。目前，形成了以松嫩平原、遼河平原和三江平原為中心的糧食生產(chǎn)基地。當(dāng)前，上述區(qū)域是水資源主要需求區(qū)。隨著國家西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略的實(shí)施，通過老工業(yè)基地調(diào)整改造，東北地區(qū)將成為國家重要的新型工業(yè)化基地，依然是國家重要的糧食生產(chǎn)基地。內(nèi)蒙古自治區(qū)東部是東北未來的能源基地。吉林和黑龍江兩省是國家批準(zhǔn)的生態(tài)建設(shè)示范省。未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境建設(shè)對水資源提出了新的需求。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)觀念的影響，以往在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和城市發(fā)展規(guī)模方面未充分考慮水資源條件，使得流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局與水資源自然分布不協(xié)調(diào)。由于過度開發(fā)森林、土地、礦藏、水資源，流域局部地區(qū)出現(xiàn)了河道斷流、區(qū)域性地下水位下降、大面積水土流失、濕地萎縮、荒漠化及鹽漬化擴(kuò)大等一系列生態(tài)與環(huán)境問題。近些年，松遼流域內(nèi)取用水糾紛增多，隨著經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展，各地區(qū)之間、不同用戶之間的用水矛盾將逐漸加劇，生態(tài)用水有進(jìn)一步被擠占的趨勢。在上述區(qū)域水資源承載能力和水環(huán)境承載能力已嚴(yán)重不足，需要迫切加以解決。水資源已經(jīng)成為東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)國家兩大發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求與水資源承載能力的矛盾是現(xiàn)在和未來松遼流域水利發(fā)展中需要解決的主要矛盾。通過近年來學(xué)習(xí)和貫徹科學(xué)發(fā)展觀，總結(jié)多年來落實(shí)可持續(xù)發(fā)展水利新思路的實(shí)踐，使我們認(rèn)識到，在松遼流域建設(shè)節(jié)水型社會是解決上述矛盾的戰(zhàn)略舉措。這就需要發(fā)揮市場在優(yōu)化配置水資源中的基礎(chǔ)性作用，水資源管理也要與市場規(guī)律相適應(yīng)。由于松遼流域沒有全面和完整的省、自治區(qū)間分水方案，需要從初始水權(quán)分配起步，完成水權(quán)制度建設(shè)和逐步建立水市場。二、政府對水資源配置的宏觀調(diào)控作用在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，通過市場的基礎(chǔ)性作用實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置是必須的。但是，在我國水資源屬于稀缺自然資源，對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，政府對水資源配置的宏觀調(diào)控作用同樣不可缺少。為了使這兩種作用得到協(xié)調(diào)發(fā)揮，必須將水資源的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)在水資源配置、開發(fā)經(jīng)營和使用過程中得到準(zhǔn)確的界定、規(guī)定和明晰，以便于今后水市場的有序和有效運(yùn)行，同時(shí)為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控奠定基礎(chǔ)。初始水權(quán)分配就成為水權(quán)制度建設(shè)和水市場建立的基礎(chǔ)。1流域水權(quán)分配的研究初始水權(quán)分配是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，分配中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題必須在建立水權(quán)制度的起始階段加以研究和解決。為此，在啟動流域初始水權(quán)分配工作時(shí)，經(jīng)廣泛征求意見和系統(tǒng)分析，選定了六項(xiàng)專題先行開展研究。一是初始水權(quán)分配原則及程序研究。二是松遼流域微觀用水定額指標(biāo)體系研究。三是初始水權(quán)分配類型和擁有期限研究。四是政府預(yù)留水量研究。五是松遼流域國際河流中方側(cè)支流初始水權(quán)分配問題研究。六是初始水權(quán)分配協(xié)商機(jī)制研究。2明確初始水權(quán)分配通過專題研究和后述的初始水權(quán)分配試點(diǎn)的實(shí)踐探索，初步得到了以下幾點(diǎn)體會，對流域初始水權(quán)分配順利進(jìn)行具有重要作用，對今后水權(quán)制度建設(shè)和水市場運(yùn)行管理也具有一定的啟示。初始水權(quán)分配是政府的水資源配置理念和策略的體現(xiàn)，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會主義和諧社會為目標(biāo)來開展。分配過程要體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)合理性與利益公平性的統(tǒng)一，而不是單一經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)求解。對于省際河流，流域?qū)用娴某跏妓畽?quán)分配是水權(quán)制度建設(shè)過程的起始階段。水資源管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)都需要在此階段進(jìn)行界定、規(guī)定和明晰?，F(xiàn)狀用水權(quán)和發(fā)展需水總量控制指標(biāo)要分開考慮，以便于政府在水資源管理和水市場管理中分類和區(qū)別對待不同類型的用水?？梢园凑丈钣盟⒑恿魃鷳B(tài)需水（包括與河流相關(guān)的濕地生態(tài)需水）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市環(huán)境用水、政府預(yù)留水量五種類型分類。應(yīng)將依照取水許可制度獲得的取用水權(quán)利、現(xiàn)存實(shí)際用水狀況、流域協(xié)商形成的分水定額相協(xié)調(diào)，明晰現(xiàn)狀用水權(quán)。同時(shí)要對現(xiàn)狀用水的管理權(quán)做出界定，對現(xiàn)狀用水的經(jīng)營權(quán)作出規(guī)定。應(yīng)將初始水權(quán)分配與在編的水資源綜合規(guī)劃緊密結(jié)合。特別是在水資源配置原則、現(xiàn)狀用水使用期限與規(guī)劃水平年、流域分水定額與節(jié)水規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展需水總量控制指標(biāo)與規(guī)劃水平年用水總量分配等方面，要協(xié)調(diào)一致，不能存在原則差別。要對發(fā)展需水總量控制指標(biāo)按照上述的五種類型進(jìn)行分類，同時(shí)也要對這部分水量的管理做出明確的規(guī)定。其中包括這部分水量所有權(quán)管理的界定，未來經(jīng)營權(quán)管理的規(guī)定。要考慮與現(xiàn)行取水許可制度的合理銜接和有序過渡，還要考慮今后采取不同的方式將不同類型需水控制指標(biāo)轉(zhuǎn)化為用水權(quán)。由于水資源是質(zhì)與量的統(tǒng)一體，初始水權(quán)分配也要將兩者同時(shí)考慮。根據(jù)即將批準(zhǔn)的河流水功能區(qū)劃確定的水質(zhì)控制目標(biāo)，核定河流的納污總量，確定排污權(quán)。與水量分配同步將排污權(quán)在全流域進(jìn)行分配。三、關(guān)于初始水保護(hù)分配的實(shí)踐研究在開展上述專題研究的同時(shí)，還組織開展了霍林河流域和大凌河流域初始水權(quán)分配的實(shí)踐探索。1對初始水權(quán)分配的啟示確定將霍林河流域作為松遼流域初始水權(quán)分配試點(diǎn)主要基于以下三點(diǎn)考慮：一是霍林河流域地跨內(nèi)蒙古、吉林兩?。ㄗ灾螀^(qū)），省際用水矛盾突出，兩?。ㄗ灾螀^(qū)）對盡早明晰流域初始水權(quán)的呼聲較高；二是流域用水結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，除流域內(nèi)常規(guī)的生活、工農(nóng)業(yè)用水之外，還有霍林郭勒煤電產(chǎn)業(yè)用水和向海濕地、科爾沁草原濕地的生態(tài)用水，對這樣復(fù)雜的用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行初始水權(quán)分配更具有借鑒和指導(dǎo)意義；三是先行開展了霍林河流域水資源開發(fā)利用規(guī)劃工作，為霍林河流域初始水權(quán)分配提供了較好的技術(shù)基礎(chǔ)。在霍林河流域初始水權(quán)分配工作中我們制定了水資源屬于國家所有，政府宏觀調(diào)控、協(xié)商調(diào)整，水資源流域統(tǒng)一配置，總量控制與定額管理相結(jié)合，公正、公平、公開，水資源現(xiàn)狀利用和發(fā)展需水分別考慮等總體原則，明晰現(xiàn)狀初始水權(quán)和確定發(fā)展需水總量控制指標(biāo)等具體分配規(guī)則。明晰現(xiàn)狀初始水權(quán)的規(guī)則包括尊重現(xiàn)狀兼顧公平，合理高效，排污權(quán)與用水權(quán)一并考慮，合理保證生態(tài)與環(huán)境用水，現(xiàn)狀用水優(yōu)先順序等規(guī)則；按照去除現(xiàn)狀用水后剩余的可利用水量，根據(jù)發(fā)展需水優(yōu)先順序，合理確定兩省、自治區(qū)不同水平年的發(fā)展需水總量指標(biāo)。目前，這些原則已基本得到兩?。ㄗ灾螀^(qū)）的認(rèn)可。2初始水權(quán)分配原則大凌河流域地跨遼寧、河北和內(nèi)蒙古三?。ㄗ灾螀^(qū)）。在開展大凌河流域初始水權(quán)分配試點(diǎn)工作中，首先由松遼委與遼寧、內(nèi)蒙古、河北三?。ㄗ灾螀^(qū)）水利廳組成了大凌河流域省際初始水權(quán)分配方案編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，然后起草制定大凌河流域省際初始水權(quán)分配原則，目前這些原則處于協(xié)商之中。松遼委與三?。ㄗ灾螀^(qū)）水利廳組織開展了流域水資源綜合規(guī)劃等技術(shù)準(zhǔn)備工作。分配原則主要有以下幾點(diǎn)：(1）水資源統(tǒng)一配置原則在進(jìn)行省際初始水權(quán)分配時(shí)應(yīng)堅(jiān)持水資源流域統(tǒng)一配置的原則。依據(jù)松遼流域水資源綜合規(guī)劃等工作成果，從本流域整體情況出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，正確處理開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)之間的關(guān)系，公平地分配初始水權(quán)。(2）公平、公正、公開原則在初始水權(quán)分配過程中應(yīng)尊重各方的意見，通過充分的民主協(xié)商，形成各方認(rèn)可的初始水權(quán)分配方案，保證用水權(quán)分配的公平性。負(fù)責(zé)分配的各級有關(guān)部門要廣泛吸收社會各方意見，鼓勵(lì)公眾參與，并及時(shí)向社會公開初始水權(quán)分配的相關(guān)事項(xiàng)，使分配過程和結(jié)果公開、透明。(3）水量和水質(zhì)統(tǒng)籌兼顧原則在初始水權(quán)分配中應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境安全對水資源質(zhì)和量的需求。在水量方面，應(yīng)按照總量控制和定額管理相結(jié)合的原則配置水資源，各?。ㄗ灾螀^(qū)）所獲初始水權(quán)不能超過本行政區(qū)域內(nèi)的水資源可利用量，同時(shí)，為了保護(hù)大凌河下游河口濕地和河道內(nèi)水生態(tài)與環(huán)境，上游河北和內(nèi)蒙古兩?。ㄗ灾螀^(qū)）應(yīng)根據(jù)河口流量按比例保證一定的下泄水量。在水質(zhì)方面，各行政區(qū)域內(nèi)的水質(zhì)也應(yīng)達(dá)到水功能區(qū)劃對水質(zhì)的要求，使水資源的開發(fā)利用不惡化本流域的生態(tài)與環(huán)境狀況，促進(jìn)人與自然和諧相處。(4）水資源現(xiàn)狀利用和發(fā)展需水分別考慮原則本次大凌河流域?。ㄗ灾螀^(qū)）際初始水權(quán)分配將現(xiàn)狀用水和發(fā)展需水分別考慮，即首先以松遼流域水資源綜合規(guī)劃水資源開發(fā)利用情況調(diào)查評價(jià)成果為基礎(chǔ)，通過用水合理性分析，明晰各省（自治區(qū)）現(xiàn)狀初始水權(quán)，然后根據(jù)松遼流域水資源綜合規(guī)劃水資源配置方案確定各省（自治區(qū)）的發(fā)展需水總量控制指標(biāo)。通過兩個(gè)流域試點(diǎn)工作的開展，我們進(jìn)一步認(rèn)識到，每條河流都有各自的特點(diǎn)。在普遍性原則指導(dǎo)下，初始水權(quán)分配一定要與河流實(shí)際緊密結(jié)合，針對每個(gè)流域的具體情況制定具體的分配規(guī)則。為了保證分配有序和順利開展，工作程序也是很重要的因素。在進(jìn)行分配時(shí)，首先要協(xié)商制定分配總體原則和具體規(guī)則，做到從總體上分層次把握，從宏觀上定性。然后再依據(jù)協(xié)商達(dá)成一致的原則和規(guī)則編制分配方案，從微觀上定量，經(jīng)協(xié)商制定出各方接受的分配方案。兩項(xiàng)試點(diǎn)工作將為松遼流域初始水權(quán)分配工作提供理論方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而指導(dǎo)流域初始水權(quán)分配工作。3—．推進(jìn)流域內(nèi)各級初始水權(quán)分配進(jìn)程根據(jù)松遼流域水資源綜合規(guī)劃編制進(jìn)展情況，松遼流域初始水權(quán)分配工作可以分為三個(gè)階段：第一階段，開展流域初始水權(quán)分配基礎(chǔ)研究工作，完成初始水權(quán)分配試點(diǎn)工作。第二階段，根據(jù)流域水資源綜合規(guī)劃確定的水資源宏觀控制指標(biāo)體系和微觀定額指標(biāo)體系，在水資源配置中進(jìn)行第一次平衡，即現(xiàn)狀用水平衡，通過對現(xiàn)狀用水的合理合法性分析，明晰現(xiàn)狀用水權(quán)；在第二次平衡中，即流域內(nèi)平衡，解決各個(gè)河流所在區(qū)域發(fā)展需水平衡，確定各個(gè)區(qū)域發(fā)展需水總量控制指標(biāo)；通過第三次平衡，即跨流域間平衡，解決流域間和區(qū)域間發(fā)展需水不足問題。在第二次、第三次平衡和流域民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過政府宏觀調(diào)控手段確定發(fā)展需水總量控制指標(biāo)、政府預(yù)留水量、生態(tài)用水量和跨流域配置