淺議市縣(區(qū))非稅收入的管理模式問(wèn)題

淺議市縣(區(qū))非稅收入的管理模式問(wèn)題

非稅收入是相對(duì)于稅收而言的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論中外，非稅收入都是政府財(cái)政收入的重要組成部分。它對(duì)于平衡財(cái)政收支，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。目前，全國(guó)已有半數(shù)已上的地級(jí)市成立了非稅收入管理機(jī)構(gòu)，河南、湖南、遼寧等省在全省范圍內(nèi)成立了隸屬財(cái)政部門(mén)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，我省天水、慶陽(yáng)、張掖等市也已成立了歸口財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)建制的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，其縣也成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，從各地的實(shí)踐和取得的各方面效果看，切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理，是做大財(cái)政收入“蛋糕”，增強(qiáng)地方政府宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革，健全財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的必然選擇和當(dāng)務(wù)之急。

一、當(dāng)前非稅收入的管理現(xiàn)狀

非稅收入是政府部門(mén)利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)過(guò)程中取得，用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是國(guó)民收入再分配的一種重要形式。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。

近年來(lái)，隴南市在非稅收入管理方面,以加強(qiáng)預(yù)算外資金和罰沒(méi)收入管理為重點(diǎn)，開(kāi)展了許多有益的探索，并取得了一定成效。針對(duì)預(yù)算內(nèi)外財(cái)政管理脫節(jié)的狀況，每年都制定了預(yù)算外資金綜合預(yù)算安排的意見(jiàn)，出臺(tái)了《隴南地區(qū)實(shí)施收支兩條線管理暫行規(guī)定》，對(duì)不同性質(zhì)單位的預(yù)算外收入按不同比例進(jìn)行統(tǒng)籌，納入預(yù)算管理，剩余部分繳入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，并在2005年試編了市級(jí)綜合預(yù)算。通過(guò)對(duì)預(yù)算外資金的統(tǒng)籌管理，有力地改善了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的辦公辦學(xué)條件，體現(xiàn)了集中財(cái)力辦大事的原則。雖然我市在非稅收入管理上做了許多工作，一定程度上緩解了財(cái)政壓力。但是，非稅收入管理不規(guī)范、“三權(quán)”不到位、法制不健全等問(wèn)題仍然未從根本上得到解決，在一定程度上影響了政府職能正常發(fā)揮和財(cái)政經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。隨著公共財(cái)政框架的建立，根據(jù)原來(lái)預(yù)算外資金的管理模式來(lái)管理非稅收入，已明顯不適應(yīng)工作要求。目前，按照現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員根本無(wú)法對(duì)市直所有單位的非稅收入進(jìn)行有效管理，致使部分工作流于形式，不能對(duì)市直非稅收入進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、規(guī)范的征收管理，存在的突出問(wèn)題是：管理范圍不全面。當(dāng)前，非稅收入基本局限于預(yù)算外資金管理范圍，在征收管理中帶有濃重的部門(mén)色彩，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及特許權(quán)使用費(fèi)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有土地收入、礦產(chǎn)資源收入以及行政事業(yè)單位接受的捐贈(zèng)收入等都還沒(méi)有完全納入財(cái)政管理范圍，對(duì)單位的非稅收入項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效管理，由于范圍不全，致使部分非稅收入仍沒(méi)有納入財(cái)政部門(mén)管理。

2、征管主體不明確。由于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的收入管理機(jī)構(gòu)，目前形成了多頭征收，分散管理的格局，不僅肢解了政府非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成收入流失，而且增加了征收成本，降低了管理效率，致使個(gè)別單位存在“收費(fèi)養(yǎng)人”現(xiàn)象。

3、管理制度不完善。我市雖然在預(yù)算外資金管理方面做了大量工作，出臺(tái)了一些規(guī)章制度，但和中央和省上關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的要求相比，仍然表現(xiàn)出制度滯后，不能全面涵蓋非稅收入?，F(xiàn)有的預(yù)算外資金管理的有關(guān)規(guī)定已不完全適應(yīng)非稅收入管理的要求，急需制度上予以完善。

4、資金管理不到位。由于不能全面、準(zhǔn)確地掌握各部門(mén)和單位的非稅收入收繳情況，致使非稅收入仍處于單位“自收自支、多收多用”的管理階段，部分收入游離于財(cái)政部門(mén)監(jiān)管范圍以外，收入分配中苦樂(lè)不均的現(xiàn)象還是比較明顯，削弱了財(cái)政的管理職能和政府的調(diào)控能力。

5、監(jiān)督機(jī)制不健全。由于尚未建立科學(xué)、規(guī)范、完善的非稅收入管理機(jī)制，加上財(cái)政部門(mén)受機(jī)構(gòu)、人員等因素的制約，監(jiān)督范圍和力度不夠，缺乏對(duì)非稅收入的監(jiān)控，致使單位執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為不規(guī)范，財(cái)政收入不能及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)和財(cái)政專戶，個(gè)別單位仍然存在坐收坐支財(cái)政收入和違法使用票據(jù)的現(xiàn)象。

二、切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理的必要性切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制的必然要求。1996年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，1997年，甘肅省人大又頒布了《甘肅省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》，2001年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知》指出，“將對(duì)非稅收入和稅收收入收繳制度實(shí)施改革”，黨的十六大、十六屆三中全會(huì)和《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》進(jìn)一步提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理，清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入”的要求。2002年10月，甘肅省政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省行政事業(yè)性收費(fèi)收繳分離辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了非稅收入管理工作，2004年7月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，明確界定了非稅收入的管理范圍、資金性質(zhì)和管理辦法。這些法規(guī)政策的頒布，為加強(qiáng)非稅收入管理提供了法規(guī)保證。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革的深化，在新形勢(shì)下，切實(shí)規(guī)范非稅收入管理是推進(jìn)改革與謀求發(fā)展的大勢(shì)所趨，是落實(shí)黨的十六大精神，實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的必然要求；是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要；是深化財(cái)政改革、建立和完善公共財(cái)政體制框架的重要基礎(chǔ)。各地的實(shí)踐證明，建立非稅收入管理機(jī)制，既是全面深化“收支兩條線”改革的必然結(jié)果，也是落實(shí)《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，不斷發(fā)展、完善和創(chuàng)新財(cái)政管理體制的必然要求。

2、切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，做大財(cái)政收入蛋糕的必要措施。近年來(lái)，隨著綜合財(cái)政預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)制度等一系列財(cái)政改革力度的不斷加大，為理順政府收入分配關(guān)系，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。但是，政府非稅收入多頭管理，多數(shù)收入沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理，是公共財(cái)政建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。清理規(guī)范政府非稅收入是財(cái)政部門(mén)依法行政、依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容，依法行政、依法理財(cái)?shù)闹行娜蝿?wù)是建立公共財(cái)政體制。因此，加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理，是公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容，有利于理順和完善財(cái)政的管理職能，進(jìn)一步規(guī)范政府分配關(guān)系，是深化財(cái)政改革措施的助跑器。同時(shí)，隨著財(cái)政部門(mén)農(nóng)稅收入的取消，財(cái)政部門(mén)組織收入的重點(diǎn)將是政府非稅收入。目前，我市市級(jí)納入財(cái)政管理的非稅收入占同期市級(jí)財(cái)政包干財(cái)力的30%左右，在市本級(jí)沒(méi)有重點(diǎn)支柱財(cái)源的情況下，加強(qiáng)政府非稅收入管理將成為今后市級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的重要手段，加上撤地設(shè)市后市區(qū)事權(quán)劃分因素,成立專門(mén)的非稅收入機(jī)構(gòu)后，通過(guò)清理、規(guī)范政府非稅收入，大力挖掘非稅收入的潛力，可以進(jìn)一步做大地方財(cái)政收入的蛋糕，促進(jìn)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3、切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從源頭上治理和預(yù)防腐敗的重要保障。收支兩條線改革是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的重要措施。近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)配合紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)做了大量工作，取得了一定的成效，但是，由于預(yù)算外資金長(zhǎng)期分散在各部門(mén)、各單位，給一些部門(mén)和單位截留、挪用、坐支等違紀(jì)違規(guī)行為造成了可乘之機(jī)。這是一種制度上的漏洞，需要從制度完善上下功夫。政府非稅收入作為政府稅收收入的補(bǔ)充，從理論上提供集中收繳、堵塞管理和制度漏洞的政策依據(jù)和有效手段。要徹底改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的非稅收入“誰(shuí)收誰(shuí)用”的傳統(tǒng)作法，為部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，就必須把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權(quán)限集中于財(cái)政部門(mén)，以抓稅收征管的力度規(guī)范非稅收入管理。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有非稅收入的統(tǒng)一征管，統(tǒng)籌安排，才能真正從源頭上規(guī)范非稅收入行為，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，完善收支兩條線改革的內(nèi)容。因此，規(guī)范非稅收入管理本質(zhì)上是依法理財(cái)?shù)目陀^要求。從管理機(jī)制而言，科學(xué)、有效地設(shè)置管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是治本之舉，也是必由之路，勢(shì)在必行。

三、切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理的對(duì)策建議

(一)真正形成規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理的共識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理的重要性和必要性，并把它作為規(guī)范政府收入行為，治理經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)財(cái)政改革和健全財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大舉措。按照建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，樹(shù)立規(guī)范非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管同等重要的思想認(rèn)識(shí)，逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理的新理念，把思想真正統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的共識(shí)上來(lái)。進(jìn)一步明確非稅收入是國(guó)家財(cái)政收入的重要組織部分，不是部門(mén)和單位的自有收入，必須由政府財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一歸口管理。

(二)明確非稅收入征管主體。非稅收入是政府部門(mén)在行使其職能過(guò)程中形成的政府性收入，也是財(cái)政收入的重要組成部分。從非稅收入的屬性來(lái)看，非稅收入征管主體只能是財(cái)政部門(mén)。為切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理，各級(jí)政府必須明確財(cái)政機(jī)關(guān)是非稅收人的主管部門(mén)，并積極創(chuàng)造條件，在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)。配備強(qiáng)有力的專職人員，充實(shí)非稅收入征管人員，確保非稅收入征管工作落到實(shí)處。對(duì)所有非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一執(zhí)法。代表本級(jí)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)非稅收入“征、管、查”等工作，真正建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的非稅收入管理體系。

(三)建立健全非稅收入的法規(guī)和征管制度。根據(jù)加強(qiáng)非稅收入管理的要求，在認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)我市預(yù)算外資金管理成效的基礎(chǔ)上，全面清理行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金管理、票據(jù)管理、罰沒(méi)收入及其他收入管理等有關(guān)法規(guī)性文件，其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市實(shí)際，盡快制定《隴南市非稅收入管理暫行辦法》，解決目前非稅收人無(wú)章可循的問(wèn)題。要比照稅收征管辦法，進(jìn)一步完善各項(xiàng)非稅收入“征、管、查”制度，實(shí)行非稅收入征、管、查相分離，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作。

(四)改進(jìn)非稅收入征收方式。針對(duì)非稅收入涉及面廣，政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，按照有利于征收，方便繳款的原則，對(duì)非稅收入可采取兩種不同的征收方式：對(duì)收入數(shù)額較大、來(lái)源穩(wěn)定、群眾反映強(qiáng)烈的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金可由財(cái)政機(jī)關(guān)的非稅收入管理部門(mén)集中統(tǒng)一征收。對(duì)少部分非稅收人可采取委托征收的方式。對(duì)罰沒(méi)收入應(yīng)實(shí)行“罰繳分離”制度，可委托銀行代為征收，通過(guò)廣泛設(shè)立銀行代收網(wǎng)點(diǎn)，由繳款人直接到各代收網(wǎng)點(diǎn)辦理繳款，然后由代收銀行將資金匯繳到財(cái)政專戶；對(duì)零星分散的小額非稅收入可委托執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中由單位現(xiàn)場(chǎng)征收。同時(shí)，在非稅收入征收過(guò)程中