第八章 社會(huì)救助

第八章社會(huì)救助一、社會(huì)救助的含義社會(huì)救助是指國(guó)家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。它對(duì)于調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定又非常重要的作用。第一節(jié)概述二、社會(huì)救助的歷史演進(jìn)過程（一）工業(yè)化社會(huì)之前的各類救濟(jì)行為的特性1、恩賜性。宗教慈善事業(yè)以及民間的互濟(jì)行為均帶有施恩的色彩，我國(guó)古代關(guān)于“賜田”、“施粥”、“施舍”的記載足以見其居高臨下的恩賜性。2、懲罰受救濟(jì)者。在工業(yè)化社會(huì)之前的人類歷史中，占主流地位的意識(shí)形態(tài)和社會(huì)觀念沒有把對(duì)貧困者的救濟(jì)看成是社會(huì)的責(zé)任和貧困者應(yīng)享有的權(quán)利，也沒有將這種責(zé)任和權(quán)利以立法的形式加以實(shí)施。（二）從歷史淵源看，社會(huì)救濟(jì)是英國(guó)“濟(jì)貧法”的遺產(chǎn)。英國(guó)雖然早已廢除了“濟(jì)貧法”，但是在許多國(guó)家“濟(jì)貧法”的遺風(fēng)猶存。接受社會(huì)救濟(jì)者主要是兩部分人：?jiǎn)适趧?dòng)能力或無法勞動(dòng)的人和身強(qiáng)力壯的長(zhǎng)期失業(yè)者。（三）在第二次世界大戰(zhàn)之后，世界各國(guó)逐漸拋棄了過去那種懲戒性的“濟(jì)貧”，“社會(huì)救助”或“社會(huì)援助”（SocialAssistance）取代了傳統(tǒng)的“貧民救濟(jì)”（PoorPeopleRelieve）?！氨Ｕ蠙C(jī)會(huì)均等”、“縮小貧富差距”、“保證最低所得”等觀念亦日益深入人心，并實(shí)施于各國(guó)的社會(huì)政策。（四）從“貧民救濟(jì)”到“社會(huì)救助”不是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念替換，而是一種觀念上的飛躍。（五）在現(xiàn)代國(guó)家，公民因維持不了最低生活水準(zhǔn)而獲得社會(huì)救助，是公民生存權(quán)利的體現(xiàn)，中國(guó)公民的此項(xiàng)權(quán)利已明確載于《中華人民共和國(guó)憲法》。三、社會(huì)救助的特點(diǎn)1、社會(huì)救助對(duì)象的選擇性當(dāng)社會(huì)成員的基本生存發(fā)生困難時(shí)，需經(jīng)過調(diào)查和認(rèn)定以后，國(guó)家和社會(huì)才給予援助。這既不同于社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象的法定性，也有別于社會(huì)福利項(xiàng)目在適用范圍方面的普惠性。2、資金來源和給付的單向性社會(huì)救助強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)對(duì)個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)，國(guó)家向生存發(fā)生困難的社會(huì)成員提供物質(zhì)幫助，是一種單方面的援助，不需要被救助者個(gè)人預(yù)先繳納費(fèi)用。3、救助標(biāo)準(zhǔn)的低層次性以能維持同一時(shí)期最基本的物質(zhì)生活水平為原則。4、救助時(shí)限的短期性除一些長(zhǎng)期的貧困救助對(duì)象外，大部分救助行為是應(yīng)急性的，如救災(zāi)、扶貧、臨時(shí)救濟(jì)等。5、貧困線劃定的相對(duì)性貧困線一般是以當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐钠骄钏綖閰⒄障祦泶_定的。不同時(shí)期、不同地區(qū)的救助標(biāo)準(zhǔn)不同。四、社會(huì)救助的功能社會(huì)救助是一種解決社會(huì)保險(xiǎn)所不能解決的那些社會(huì)問題的保障形式，二者在功能上是互補(bǔ)的。社會(huì)保險(xiǎn)一般是那些能夠正常勞動(dòng)的人才得以參加，而社會(huì)救助津貼則一般與受益人不能正常勞動(dòng)有關(guān)。社會(huì)救助是保障社會(huì)成員生存權(quán)利的最后一道防線，是社會(huì)安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”。第二節(jié)社會(huì)救助的基本內(nèi)容一、社會(huì)救助體系（一）按照社會(huì)救助項(xiàng)目支付方式的不同分為現(xiàn)金救助和實(shí)物救助現(xiàn)金救助提供給特殊類型的人，如向有未成年孩子家庭提供資助項(xiàng)目，向低收入的老年人和殘疾人提供輔助保障收入項(xiàng)目等；實(shí)物救助則針對(duì)特殊目的，如醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。（二）按照社會(huì)救助項(xiàng)目的性質(zhì)與用途相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，分為救助類項(xiàng)目和預(yù)防類項(xiàng)目低房租的公共住房、醫(yī)療補(bǔ)助等屬于救助類項(xiàng)目。預(yù)防類項(xiàng)目主要是通過改變貧困者的營(yíng)養(yǎng)、教育和健康條件，來幫助貧困者盡可能脫離教育缺乏、健康不佳和工作能力低下之間的惡性循環(huán)。（三）根據(jù)貧困救助的事故范圍來分類，大致可分為自然災(zāi)害致貧救助和非自然災(zāi)害致貧救助；按救助主體與救助對(duì)象相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，大致分為公共援助和低收入家庭補(bǔ)助。

四、社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的確定（一）最低生活水平的涵義測(cè)度生活水準(zhǔn)的通用尺度是家庭的收入和人均支出。除此之外，生活水準(zhǔn)包括的內(nèi)容還有醫(yī)療衛(wèi)生條件、預(yù)期壽命、識(shí)字能力、能否獲得公共物品或共同資源等，這些內(nèi)容都涉及消費(fèi)水平。因此，人們常常以消費(fèi)水平為基礎(chǔ)，從絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困兩個(gè)方面測(cè)度貧困。

1.絕對(duì)貧困的內(nèi)涵絕對(duì)貧困又稱生存貧困，是指在特定的社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式下，個(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得或其他合法收入，不能滿足最基本的生存需要，生命的延續(xù)受到威脅。它是從絕對(duì)客觀的物質(zhì)指標(biāo)去測(cè)量貧困的。2.相對(duì)貧困的內(nèi)涵相對(duì)貧困是指在國(guó)民收入的總額中，有一組人口所占份額相對(duì)處于最低水平、生活水平也處于最低層次的這部分人的生活狀況。相對(duì)貧困測(cè)量的是財(cái)富或收入在不同社會(huì)階層、社會(huì)群體之間的分配。

（二）貧困線的劃定貧困線以貨幣為單位設(shè)定1.絕對(duì)貧困線的劃定絕對(duì)貧困線定位于不能滿足人們生存需要的消費(fèi)水平。絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定，是根據(jù)營(yíng)養(yǎng)學(xué)的要求，按人最低生活每日必需的熱量和蛋白質(zhì)，折算于各種食品之中，再按食品價(jià)格計(jì)算出經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的消費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。

劃定絕對(duì)貧困線的方法：

①標(biāo)準(zhǔn)家庭開支預(yù)算法。根據(jù)營(yíng)養(yǎng)學(xué)、消費(fèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等理論，列出標(biāo)準(zhǔn)家庭（一定時(shí)期內(nèi)占大多數(shù)的人口的家庭）正常情況下的生活消費(fèi)項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格計(jì)算出總金額，以此確定為家庭基本的生活需求，低于此標(biāo)準(zhǔn)者即為貧困戶。②基本需求法。它根據(jù)各項(xiàng)消費(fèi)對(duì)于生活的重要程度，確定生活必須消費(fèi)的商品項(xiàng)目和最小需求量，再對(duì)每一項(xiàng)依據(jù)5%最低收入戶實(shí)際消費(fèi)的混合平均單價(jià)計(jì)算金額，它們的全部之和即為絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。③基數(shù)法。這是我國(guó)有關(guān)部門及部分學(xué)者提出的對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。這種算法以1988年國(guó)務(wù)院下達(dá)文件規(guī)定的大城市每月人均50元、中小城市45元、縣鎮(zhèn)40元作為基數(shù)，乘以1988年以來的城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)，即為當(dāng)前的城鎮(zhèn)困難職工每月的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

易于進(jìn)行國(guó)際比較的方法是按“一天一美元”確定絕對(duì)貧困線。

這是國(guó)際可比的最低個(gè)人消費(fèi)水平的定義，即用經(jīng)過購(gòu)買力平價(jià)調(diào)整的1985年美元計(jì)算，人均一天一美元，一年生活費(fèi)少于370美元的人都被算作處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的窮人。其中，一年生活費(fèi)少于275美元的人被視為赤貧。根據(jù)“一天一美元”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，1993年，發(fā)展中國(guó)家大約有13億人屬于窮人，幾乎占全世界人口的三分之一。他們的平均收入比“一天一美元”的貧困線還要低大約10%。

2.相對(duì)貧困線的劃定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)帶有歷史和國(guó)別的特色。它是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和國(guó)民收入分配不均等引起的。相對(duì)貧困線測(cè)度的是財(cái)富或收入在不同的社會(huì)階層、社會(huì)群體之間的分配差距。相對(duì)貧困的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)個(gè)人與其他社會(huì)成員的比較，它包含著一定的價(jià)值判斷，伸縮性較大。劃定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)符合人道主義和社會(huì)進(jìn)步的精神。

①恩格爾系數(shù)法。恩格爾系數(shù)法的基礎(chǔ)是恩格爾定律。19世紀(jì)著名統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾在研究居民家庭收支問題時(shí)得出的關(guān)于居民食物支出與家庭收入成逆相關(guān)的規(guī)律，被稱之為“恩格爾定律”。根據(jù)恩格爾定律，引伸出恩格爾系數(shù)，作為測(cè)量生活水平升降的標(biāo)準(zhǔn)。所謂恩格爾系數(shù)，是指食物支出在整個(gè)家庭或個(gè)人消費(fèi)支出總額中所占的比重，其計(jì)算公式為：恩格爾系數(shù)=（食品支出總額/家庭或個(gè)人消費(fèi)支出總額）×100%。

在上述公式中，恩格爾系數(shù)越小，生活越富裕；系數(shù)越大，則越貧困。恩格爾系數(shù)在許多國(guó)家被用于測(cè)定其國(guó)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和生活狀況，在西方甚至通常用恩格爾系數(shù)的大小來評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的貧富情況。聯(lián)合國(guó)根據(jù)恩格爾系數(shù)制定了一個(gè)劃分貧富的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)是依據(jù)這一原理確定其“貧困線”的。美國(guó)把飲食支出占到家庭開支1/3及以上的家庭，一律作為貧困戶對(duì)待，給予社會(huì)救助。

②人口及收入的五等份測(cè)量法。這種測(cè)量方法是按人均收入的高低，將人口分為五等份，然后測(cè)量各1/5階層的收入在總收入中所占的比例。③最低百分比法。這種劃分是在國(guó)民收入確定后，劃定最后一層人口（如5%）為貧困人口，把他們的收入定為貧困標(biāo)準(zhǔn)。雖然這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)是變化的，但是，它不因社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的整體提高而減少貧困戶的數(shù)量

④居民一般生活水準(zhǔn)劃分法。按一定時(shí)期當(dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r，預(yù)算測(cè)定社會(huì)平均的生活水平，再規(guī)定低于此水平線二分之一或三分之一或其他比例作為社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)線；以一定時(shí)期規(guī)定中等收入戶的收入為依據(jù)，取其中間線（即二分之一）作為社會(huì)救助線；有些國(guó)家把低于平均收入1/3的社會(huì)成員視為處于相對(duì)貧困狀態(tài)。第三節(jié)中國(guó)社會(huì)救助體系1.救災(zāi)救災(zāi)是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)因自然災(zāi)害造成生存危機(jī)的社會(huì)成員進(jìn)行搶救與援助，以維持其最低生活水平并使其脫離災(zāi)難和危險(xiǎn)境。（1）自然災(zāi)害類型:①氣象災(zāi)害，如水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、冷害、酷熱等，這是最普遍且危害程度最廣泛、最大的一類自然災(zāi)害；②地質(zhì)災(zāi)害，如地震、火山爆發(fā)、地陷等；③地貌災(zāi)害，如泥石流、滑坡、雪崩等；④水文災(zāi)害，如海嘯、海侵、風(fēng)暴、潮水等；⑤生物災(zāi)害，如病蟲害、鼠疫等；⑥森林火災(zāi)等。（2）救災(zāi)的對(duì)象與內(nèi)容。自然災(zāi)害的救助對(duì)象是災(zāi)區(qū)及其災(zāi)民。災(zāi)區(qū)可以劃為輕災(zāi)區(qū)、重災(zāi)區(qū)、特重災(zāi)區(qū)和插花災(zāi)區(qū)。災(zāi)民包括：因?yàn)?zāi)造成的傷病員；因?yàn)?zāi)造成的無住房、無衣被、無口糧、無耕地、無生產(chǎn)工具或生產(chǎn)資料的人員；因?yàn)?zāi)導(dǎo)致減產(chǎn)、減收三成及三成以上，以及發(fā)生饑荒和因饑荒引起各種疾病的人員。救災(zāi)有廣義和狹義之分。廣義的救災(zāi)包括報(bào)災(zāi)、核災(zāi)、災(zāi)后救助等全過程及其內(nèi)容；狹義的救災(zāi)僅指對(duì)災(zāi)民的生活與生產(chǎn)中的困難給予救助，如基本口糧救助、衣被救助、房屋救助、現(xiàn)金救助、藥品救助、部分生產(chǎn)資料救助等。

2.農(nóng)村扶貧（1）扶貧的對(duì)象:

扶貧主要是對(duì)那些貧窮落后，特別是溫飽問題還沒有解決的地區(qū)給予資金、物資、人力和技術(shù)上的幫助，扶持其經(jīng)濟(jì)開發(fā)，增強(qiáng)其自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促使其盡早脫貧。

中國(guó)的絕對(duì)貧困主要是發(fā)生在資源貧乏、土地貧瘠的偏僻山區(qū)。這些地區(qū)的最貧困的家庭由于贍養(yǎng)系數(shù)高、健康狀況差而更加貧困。少數(shù)民族人口在貧困人口中占極不相稱的高份額，這主要是由于地理上的原因。貧困地區(qū)分為國(guó)家確定的貧困縣和各省確定的貧困縣兩大類.國(guó)家確定的貧困地區(qū)，主要分布在我國(guó)中西部的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫(kù)地區(qū)，這些地區(qū)又多為革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，詳見表8-1。

(2)救助式扶貧與開發(fā)式扶貧救助式扶貧主要是分款入戶，補(bǔ)貼到人，旨在從生活方面給予貧困者以錢物救助使其維持基本生活水平，亦稱之為“輸血式”扶貧；開發(fā)式扶貧則是通過一定的項(xiàng)目開發(fā)，利用當(dāng)?shù)刭Y源使其自我發(fā)展，助其從根本上擺脫貧困走向富裕道路稱之為“造血式扶貧”。

3.農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度“五?！币辉~，最早是在1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中提出的，當(dāng)時(shí)是指保證吃、穿、燒柴、住、安葬五個(gè)方面。目前“五?！敝傅氖牵罕３?、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，此外，對(duì)孤兒還有保教育的內(nèi)容。

五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來源有群眾統(tǒng)籌、村級(jí)提留、代耕、親友領(lǐng)養(yǎng)、國(guó)家救濟(jì)、社會(huì)捐助等。實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)村五保戶的經(jīng)費(fèi)來源主要通過農(nóng)村稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式解決；實(shí)行最低生活保障的地方，五保戶的生活保障實(shí)行五保統(tǒng)籌與低保補(bǔ)助相結(jié)合的辦法，如東部地區(qū)。五保戶供養(yǎng)的主要形式：集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)集中供養(yǎng)主要依托農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院(或敬老院)對(duì)入院五保戶的生活給予照顧和幫助。分散供養(yǎng)是通過集體包養(yǎng)