具體行政行為“既決力”探析

具體行政行為“既決力”探析

[內(nèi)容概要]具體行政行為具有法律效果，意味著特定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的確定，生效具體行政行為的意思表示及其認定的事實對行政法律關(guān)系主體以及除行政主體外的其他國家機關(guān)均具有既決力，行政法律關(guān)系主體的行為不得與具體行政行為相抵觸，其他國家機關(guān)在認定事實上要受具體行政行為約束。

[關(guān)鍵詞]具體行政行為，既決力，意思表示

一、問題的提出

行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對于不是系爭案件訴訟標(biāo)的卻又與被訴具體行政行為有著某種實體上或程序上的具體行政行為（構(gòu)成人民法院在事實和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基礎(chǔ)，以下簡稱基礎(chǔ)性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實審方面的地位-筆者注），在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認知對象還是作為構(gòu)成要件之事實（構(gòu)成要件之事實意味著法院必須受生效具體行政行為本身及其認定的事實的拘束，直接作為定案證據(jù)），對法院有何種影響，理論界并沒有提供足夠的理論支持，實踐中該問題亦沒有引起重視。

值得注意的是此前新頒布的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行訴證據(jù)規(guī)則》）、《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（以下簡稱《民訴證據(jù)規(guī)則》）并沒有解決這個問題。兩司法解釋僅在原則上規(guī)定了“國家機關(guān)依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般優(yōu)于其他書證”，由此可推知具體行政行為作為國家機關(guān)依職權(quán)制作的公文文書在地位上僅為普通書證?！缎性V證據(jù)規(guī)則》中規(guī)定“已經(jīng)依法證明的事實”適用司法認知，似乎可以將具體行政行為包含在內(nèi)，但作為司法認知對象，當(dāng)事人如有足夠的相反證據(jù)即可推翻，其地位顯然不如人民法院生效裁判認定事實的“定案證據(jù)”之地位（民事訴訟中則無“已經(jīng)依法證明的事實”地位之規(guī)定，即使是人民法院生效判決認定之事實，亦不具有定案證據(jù)地位，只作為司法認知之對象）。具體行政行為在行政訴訟中作為司法認知對象，在有相反證據(jù)足以推翻時，人民法院即可拋開具體行政行為另行認定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據(jù)，均不能約束人民法院。司法解釋上這種相互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律地位界定問題帶來了極大困難。

上述問題的核心在于具體行政行為的意思表示及其認定的事實對法院的效力。事實上，在證據(jù)規(guī)則中解決具體行政行為意思表示及其認定之事實的法律在。

理論上講，具體行政行為對其他機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有約束力，這是由權(quán)力分權(quán)制衡、行政權(quán)力的國家屬性、公益價值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的內(nèi)在必然要求。

國外及臺灣地區(qū)在該約束力問題上主要有“構(gòu)成要件效力”、“確認效力”等概念。其中，構(gòu)成要件效力，德國法上稱為“構(gòu)成要件之效果”（Tatbestandswirkung），

是指其他國家機關(guān)有義務(wù)將生效具體行政行為的“規(guī)制內(nèi)容”（即意思表示）當(dāng)作一個既定的構(gòu)成要件或既成的事實，予以承認和接受，并作為自身管轄事務(wù)內(nèi)作出決定的基礎(chǔ)。確認效力（Feststellungswikung），是指作為具體行政行為規(guī)制內(nèi)容基礎(chǔ)的“事實與法律認定”對其他國家機關(guān)具有約束力，當(dāng)然出于對行政程序縝密性、嚴(yán)謹性欠缺的考量，承認確認效力以法律明確規(guī)定為限。

構(gòu)成要件效力與確認效力的區(qū)分主要在于效力主體部分，即具體行政行為的意思表示有構(gòu)成要件效力，而構(gòu)成意思表示之基礎(chǔ)的事實認定等則具有確認效力，二者在對其他國家機關(guān)的約束力上只有量的區(qū)別，并無質(zhì)的不同，這種區(qū)分實際上將是一個整體的具體行政行為劃分為兩個部分，并分別具有不同（量）的效力，在理論和實務(wù)上究竟有多大效用，值得懷疑。

綜上，傳統(tǒng)效力學(xué)說將生效具體行政行為對社會的影響人為生硬地劃分為種種力，如對同一個確定力，根據(jù)主體不同分為對相對人的不可爭力與對行政主體的不可變更力；對同一個主體如相對人，根據(jù)形式與內(nèi)容的不同，分為形式上的不可爭力與內(nèi)容的拘束力；對同一個具體行政行為，根據(jù)組成部分的不同，分為意思表示部分的構(gòu)成要件效力和事實認定、法律判斷部分的確認效力等等，其分類標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，所有的力其實目的都是解決一個法律關(guān)系穩(wěn)定即一事不再理的問題，本質(zhì)上是一個生效具體行政行為在具有效力先定特權(quán)后，對包括行政法律關(guān)系主體、其他機關(guān)在內(nèi)的約束問題，一個既決力概念即足解決該問題，故筆者主張用既決力概念取代傳統(tǒng)效力學(xué)說中第二層次的所有概念。

相應(yīng)地，具體行政行為效力三層次之間的關(guān)系是：第一層次的效力主要解決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權(quán)，是相對于相對人行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由第二層次的既決力解決，因而公定力構(gòu)成既決力的前提和基礎(chǔ)，不具有公定力的具體行政行為如無效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行為效力的具體內(nèi)容后，作為一種公權(quán)力行為，其法律效果應(yīng)得到實現(xiàn)，這就是第三層次執(zhí)行的問題，可稱為執(zhí)行力，既決力又構(gòu)成執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)行力則是上兩個層次的保障，故公定力、既決力、執(zhí)行力實為一種層層鋪墊、依次遞進，共同構(gòu)成一個動態(tài)的具體行政行為效力概念。

三、既決力的界限

（一）主體

如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對人、利害關(guān)系人、其他機關(guān)的行為，當(dāng)然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對相對人、行政主體、利害關(guān)系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實體的約束，程序上相對人和利害關(guān)系人只能在一定期限內(nèi)享有復(fù)議或訴訟等救濟權(quán)，行政主體不能任意啟動變更或撤銷程序；實體上相對人和利害關(guān)系人必須受具體行政行為內(nèi)容的約束，行政主體亦同。而對其他機關(guān)而言，則只有實體的約束。

（二）客體

既決力的客體是指既決力作用的對象，亦即具體行政行為中具有既決力效力的部分。主要有：

1、意思表示

意思表示是行政主體將產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的目的外化的過程，也是法律效果賴以產(chǎn)生的根據(jù)，其所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，一般表現(xiàn)為具體行政行為決定的主文。該意思表示是公權(quán)力作用的外在表現(xiàn)，具有既決力，對行政法律關(guān)系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對其他國家機關(guān)來說，則有義務(wù)將該意思表示（包括其所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)）作為一個既定事實予以承認，如作出公權(quán)力行為的事實基礎(chǔ)涉及該具體行政行為的，必須以具體行政行為作為事實基礎(chǔ)之一部或全部（構(gòu)成要件），不得繞開具體行政行為另行判斷。例如在民事合同糾紛案件中，涉及等當(dāng)事人民事行為能力時，必須以的營業(yè)執(zhí)照（作為行政許可行為，頒證機關(guān)的意思表示為確定了經(jīng)營范圍）作為依據(jù)，不得另行判斷。

2、認定的事實

具體行政行為是基于一定事實進行法律判斷的結(jié)果，認定事實構(gòu)成行政主體作出行政行為產(chǎn)生法律效果的基礎(chǔ)，二者密不可分，具有既決力。

這表現(xiàn)在相對人和利害關(guān)系人于救濟期限屆滿后，不得對生效具體行政行為認定的事實主張異議，行政主體不得改變認定之事實，否則構(gòu)成改變具體行政行為，其他國家機關(guān)要受具體行政行為認定的事實的拘束，不得作相反判斷等等。

（三）時間

既決力的時間等同于具體行政行為的存續(xù)時間，因此既決力的時間要取決于具體行政行為。由于一般具體行政行為一經(jīng)作出并送達即產(chǎn)生效力，故既決力存續(xù)的時間原則上是始于具體行政行為作出時，止于具體行政行為被依法撤銷、確認無效、廢止時

；例外情況下，對附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩條件（停止條件），既決力始于條件成就時，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如所附條件為解除條件，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，終于條件成就時；對附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限（始期），則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如附解除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，止于期限屆滿。

四、既決力的例外

值得注意的是，既決力并不是絕對的，在適用上有所例外。針對行政主體而言，既決力并不是絕對的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體行政行為的權(quán)力，但并非絕對限制，如出現(xiàn)新的證據(jù)、發(fā)現(xiàn)其他嚴(yán)重錯誤或者因形勢改變而需要加以廢止時，行政主體仍有權(quán)亦有職責(zé)予以撤銷或變更，以保護公共利益、相對人或者利害關(guān)系人的重大法益。對其他機關(guān)，既決力并不適用于其他機關(guān)依法定職權(quán)審查具體行政行為情形，如人民法院在行政訴訟中審查被訴具體行政行為的合法性，有權(quán)從事實和法律兩方面進行審查，此時既決力并不適用。但上述情形以外，國家機關(guān)行使職權(quán)時必須受到具體行政行為既決力的約束，否則即構(gòu)成越權(quán)。

行文至此，筆者希望能夠?qū)ξ恼缕滋岢龅膯栴}作一個合乎法律和邏輯的回