關(guān)于國(guó)際方案傾城訓(xùn)練的幾點(diǎn)思考關(guān)于提升國(guó)際城市規(guī)劃方案征集有效性的探討以上海市徐匯區(qū)近兩年國(guó)際方案征集實(shí)踐為例

關(guān)于國(guó)際方案傾城訓(xùn)練的幾點(diǎn)思考關(guān)于提升國(guó)際城市規(guī)劃方案征集有效性的探討以上海市徐匯區(qū)近兩年國(guó)際方案征集實(shí)踐為例

1展望國(guó)際方案征收中的成功之處近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城市規(guī)劃的蓬勃發(fā)展，國(guó)際城市規(guī)劃項(xiàng)目的收集和投標(biāo)活動(dòng)正在開展中，從沿海擴(kuò)大到大陸，從大城市到中小城市乃至整個(gè)國(guó)家的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)際方案征集是中國(guó)城市規(guī)劃市場(chǎng)化、國(guó)際化的必然選擇：這一方面體現(xiàn)了委托方（政府或開發(fā)商）對(duì)規(guī)劃方案的重視；另一方面也體現(xiàn)出中國(guó)全方位融入國(guó)際化的姿態(tài)和內(nèi)生需求。當(dāng)然我們也注意到國(guó)外城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)實(shí)體積極向中國(guó)拓展和滲透的主動(dòng)性使得這一進(jìn)程充滿了雙向選擇和必然性。身為城市規(guī)劃和管理工作者，在歡欣鼓舞地迎接甚至推動(dòng)這一進(jìn)程的同時(shí)，也應(yīng)冷靜地分析和思考這一進(jìn)程本身在具體實(shí)踐中的成功之處與尚存的不足。首先值得我們思考的是國(guó)際方案征集的目的。如果我們明確了以吸納國(guó)際先進(jìn)規(guī)劃理念、引入科學(xué)的創(chuàng)新思路、學(xué)習(xí)國(guó)外優(yōu)秀的規(guī)劃設(shè)計(jì)手法，從而更好地為中國(guó)的城市建設(shè)與發(fā)展服務(wù)為目標(biāo)，那么就必須杜絕只注重形式與宣傳效應(yīng)而忽視后期跟蹤與貫徹落實(shí)的不良傾向，并為在國(guó)際方案征集過(guò)程中去粗取精、去偽存真留有空間。也只有在這樣的前提下，我們才能更加審慎和清晰地理解并掌握國(guó)外規(guī)劃思潮中適合于中國(guó)實(shí)際的合理要素和先進(jìn)方法。毋庸諱言，在諸多國(guó)際方案征集過(guò)程中確實(shí)存在規(guī)劃方案良莠不齊、與國(guó)情偏離或不符，中標(biāo)方案與國(guó)家法定規(guī)劃未能有效銜接從而無(wú)法貫徹落實(shí)等情況。而造成此類情況的原因亦很復(fù)雜，如語(yǔ)言交流障礙、規(guī)劃設(shè)計(jì)任務(wù)書不明確、征集者自身思路和目標(biāo)尚不清晰、缺少中期溝通環(huán)節(jié)、缺乏有效評(píng)審機(jī)制和后期貫徹銜接機(jī)制，等等。凡此種種使得許多國(guó)際方案征集流于形式，大量經(jīng)費(fèi)無(wú)端浪費(fèi)，尤為可惜的是一些優(yōu)秀的規(guī)劃思路被重金征集，卻不能用于指導(dǎo)實(shí)踐轉(zhuǎn)化為應(yīng)有之效益，反而被束之高閣。本文希冀通過(guò)對(duì)不同類型國(guó)際方案征集內(nèi)容的剖析，探索在不同階段令國(guó)際方案征集實(shí)現(xiàn)價(jià)值還原和成果落實(shí)的有效途徑，從而最大限度地避免前文所述問(wèn)題的產(chǎn)生并解決后繼問(wèn)題。2針對(duì)前空表現(xiàn)需求，進(jìn)行分類制定為便于有針對(duì)性地研究，本文以徐匯區(qū)近兩年開展的國(guó)際方案征集為例，根據(jù)征集方案目標(biāo)和作用的不同將其劃分為3類：咨詢策劃類規(guī)劃、設(shè)計(jì)導(dǎo)則類規(guī)劃和詳細(xì)設(shè)計(jì)類規(guī)劃，針對(duì)每一種類型總結(jié)其規(guī)劃編制主要內(nèi)容，分析現(xiàn)實(shí)存在的主要問(wèn)題，并探討解決問(wèn)題的途徑。2.1宏觀發(fā)展戰(zhàn)略該類方案征集包括發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、功能咨詢規(guī)劃、項(xiàng)目前期策劃等。其主要目的是集思廣益，尋找發(fā)展思路和多種可能性，其作用是確定規(guī)劃地域的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、論證其合理功能定位和功能分區(qū)、明確價(jià)值目標(biāo)和理論實(shí)現(xiàn)機(jī)制等。徐匯區(qū)近兩年開展的這類規(guī)劃有生命科學(xué)園區(qū)規(guī)劃、沿江地區(qū)規(guī)劃、大型綜合換乘樞紐地區(qū)規(guī)劃和城市副中心及其周邊地區(qū)規(guī)劃等。2.1.1經(jīng)濟(jì)可行性測(cè)算與功能結(jié)構(gòu)的空間關(guān)系(1)合理規(guī)劃目標(biāo)的制定。通過(guò)對(duì)規(guī)劃地域所在區(qū)域的宏觀發(fā)展定位分析以及自身內(nèi)生發(fā)展需求的判斷,確定規(guī)劃目標(biāo),使規(guī)劃地域內(nèi)外各個(gè)功能組團(tuán)之間形成良性互動(dòng)的生態(tài)體系，以最終實(shí)現(xiàn)一種從外力推動(dòng)到自我自覺發(fā)展的城市自然生長(zhǎng)機(jī)體。(2)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的功能與結(jié)構(gòu)支撐。為確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必須有明確的功能和結(jié)構(gòu)分析。其中，越是專業(yè)的功能咨詢規(guī)劃越需要進(jìn)行深入的功能細(xì)化，如生命科學(xué)園區(qū)功能咨詢規(guī)劃。其核心內(nèi)容應(yīng)包括：a.細(xì)化后的功能類型。結(jié)合地塊特質(zhì)的功能細(xì)分應(yīng)該是咨詢策劃類規(guī)劃的重中之重，是進(jìn)行后繼研究的前提。而在國(guó)際方案征集成果中關(guān)于該內(nèi)容的論證往往比較薄弱，局限于單純對(duì)國(guó)內(nèi)外類似案例進(jìn)行推介，缺乏對(duì)研究對(duì)象與推介案例之間相似性及相異性的深入研究和對(duì)基地自身特質(zhì)的分析，因此容易出現(xiàn)案例堆砌、舉證盲目和功能劃分隨意等現(xiàn)象。b.各功能類型之間量的比例關(guān)系。經(jīng)濟(jì)可行性的測(cè)算和論證理應(yīng)成為確定功能結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)之一。一方面論證規(guī)劃建設(shè)總量以及經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性開發(fā)間的比例是否合理，從而為控制性詳細(xì)規(guī)劃（下文簡(jiǎn)稱“控詳”）的編制、調(diào)整提供依據(jù)；另一方面，明確合理的開發(fā)容量以后，才能充分結(jié)合實(shí)際地塊面積，在允許的范圍內(nèi)合理確定恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度。c.功能組團(tuán)的空間關(guān)系。合理的功能組團(tuán)布局有利于其功能的有效釋放和互動(dòng)關(guān)系的建立。每一個(gè)功能組團(tuán)保證與自身聯(lián)系緊密的組團(tuán)相鄰，從而在總體上形成一種類“蜂巢”結(jié)構(gòu)的多邊聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。然而著眼于功能機(jī)制的空間布局研究目前仍顯不足。d.功能組團(tuán)之間的互動(dòng)聯(lián)系紐帶：物質(zhì)形態(tài)和政策機(jī)制。物質(zhì)形態(tài)可以是公共空間系統(tǒng)、道路系統(tǒng)尤其是步行網(wǎng)絡(luò)等。對(duì)于這方面的內(nèi)容，應(yīng)加強(qiáng)在管理操作和市場(chǎng)運(yùn)作層面的可行性研究。例如公共空間系統(tǒng)規(guī)劃，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)可行性測(cè)算的基礎(chǔ)上對(duì)公共空間的量進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)行開發(fā)單元的劃分，從而一方面對(duì)公共空間的布局進(jìn)行合理化調(diào)整，另一方面在經(jīng)濟(jì)上保證非經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的可實(shí)施性。政策機(jī)制是規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的后期保證。然而由于政策研究涉及的變量因子較多，而城市的動(dòng)態(tài)發(fā)展亦使開發(fā)進(jìn)程存在諸多不確定因素，因而這方面研究往往避重就輕、著墨不多。如生命科學(xué)園區(qū)國(guó)際方案征集中，由于園區(qū)主體部分建設(shè)環(huán)境比較單純，空間可塑性強(qiáng)，因此有設(shè)計(jì)方提出構(gòu)建“沒有圍墻的開放式街坊格局”的思路，希望避免由于多個(gè)開發(fā)主體“分而治之”地建設(shè)，各自內(nèi)向圍合，導(dǎo)致無(wú)人構(gòu)建個(gè)體之間的聯(lián)系紐帶，使園區(qū)整體性不復(fù)存在的危險(xiǎn)。但是該構(gòu)想因其政策落實(shí)機(jī)制論證不足而在管理實(shí)施階段難以貫徹：“開放式街坊格局”的主旨思想是通過(guò)綠地廣場(chǎng)和步行體系來(lái)聯(lián)系各個(gè)街坊（功能組團(tuán)），但這些綠帶并非公共綠地性質(zhì)，因而在控詳編制中無(wú)法通過(guò)圖示語(yǔ)言來(lái)表達(dá)。類似以上問(wèn)題，不是無(wú)法解決，而是需要我們?cè)谶M(jìn)行國(guó)際方案征集時(shí)，不僅要求設(shè)計(jì)方提供融入了國(guó)際先進(jìn)規(guī)劃理念的規(guī)劃方案，而且應(yīng)同時(shí)加入保障其得以貫徹實(shí)施的相關(guān)市場(chǎng)操作、運(yùn)營(yíng)管理和政策機(jī)制等方面的內(nèi)容。2.1.2完善咨詢策劃的內(nèi)容通過(guò)咨詢策劃類規(guī)劃的形式形成的成果本身并沒有法定約束力，所以要對(duì)后期建設(shè)真正起到指導(dǎo)作用，還需要有一定的載體才能落實(shí)。由于控詳編制體系無(wú)法全覆蓋到該層面的內(nèi)容，所以可以考慮2種解決方式：一是通過(guò)專家評(píng)審?fù)緩剑岢霾⒚鞔_將該部分內(nèi)容作為土地招標(biāo)文件的附件，從而使其具有政策約束力；二是在咨詢策劃之后通過(guò)增設(shè)設(shè)計(jì)導(dǎo)則層面予以細(xì)化，并通過(guò)一定途徑加以貫徹執(zhí)行（具體方法詳見2.2章節(jié)）。此外，在咨詢策劃內(nèi)容中還可增加一個(gè)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)鏈的階段。產(chǎn)業(yè)鏈包含2個(gè)層面的意思：一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的論證，多用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能規(guī)劃；二是指合理選擇功能組團(tuán)，這種合理性可以使組團(tuán)之間自覺地形成互助體系，自我優(yōu)化，自我成熟。目前一些比較專業(yè)的咨詢策劃公司與一些大型跨國(guó)集團(tuán)都有聯(lián)系，使其在受委托編制咨詢策劃類規(guī)劃的同時(shí)可以幫助委托方與那些有意在中國(guó)拓展業(yè)務(wù)的跨國(guó)集團(tuán)建立聯(lián)系。這種類似“售后服務(wù)”的業(yè)務(wù)拓展行為在一定程度上可以保障規(guī)劃成果的落實(shí)，提升咨詢策劃的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然在實(shí)際操作中也應(yīng)注意把握“度”，以防落入以“招商引資”為誘餌的陷阱。2.2該計(jì)劃的制定必須符合標(biāo)準(zhǔn)2.2.1解決設(shè)計(jì)導(dǎo)則不規(guī)范現(xiàn)象的途徑(1)技術(shù)層面的內(nèi)容。主要是提出控制性和建議性的技術(shù)指標(biāo)要求，包括細(xì)化的功能結(jié)構(gòu)、整體空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)規(guī)模的界定；開發(fā)單元的劃分和對(duì)其開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度的論證；機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和步行系統(tǒng)的組織；從景觀和使用角度出發(fā)對(duì)公共空間系統(tǒng)（綠地、廣場(chǎng)等）、建筑立面和城市天際線等的要求和建議；細(xì)部節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)，如無(wú)障礙設(shè)計(jì)、街具、燈光、廣告設(shè)計(jì)等；相關(guān)專題設(shè)計(jì)，如環(huán)保節(jié)能等方面。(2)開發(fā)機(jī)制層面的內(nèi)容。主要研究實(shí)現(xiàn)規(guī)劃要求的途徑，尤其是對(duì)于鼓勵(lì)建議性指標(biāo)得以落實(shí)的研究，以及“整體規(guī)劃、分期開發(fā)”的實(shí)施細(xì)則。其中核心內(nèi)容是開發(fā)時(shí)序和開發(fā)單元?jiǎng)澐郑ɑ蚍Q“開發(fā)包”，一個(gè)開發(fā)單元即后期開發(fā)主體實(shí)施建設(shè)的一個(gè)基本單元），要解決的就是如何順利啟動(dòng)規(guī)劃項(xiàng)目和如何保證“分期、分片”開發(fā)狀態(tài)下規(guī)劃約束的整體性。這部分內(nèi)容主要為項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施階段遵循規(guī)劃要求提供支撐。必須指出設(shè)計(jì)導(dǎo)則并非我國(guó)現(xiàn)行法定規(guī)劃體系的必要環(huán)節(jié)，在城市規(guī)劃管理過(guò)程中不具備直接發(fā)揮效用的法定位置和程序。因此，為避免其編制后束之高閣，可有2種解決途徑。(1)將設(shè)計(jì)導(dǎo)則內(nèi)容充分落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃中。這要求設(shè)計(jì)導(dǎo)則中的控制要素既要具有可表述性，可以在控詳中進(jìn)行明確的規(guī)定；又要有現(xiàn)實(shí)可控性，在現(xiàn)行的政策體制下，有合法途徑可循。但這需要2個(gè)前提：一是時(shí)序的銜接——設(shè)計(jì)導(dǎo)則之后，即以其為依據(jù)編制控詳，因?yàn)閷?dǎo)則內(nèi)容的合理性會(huì)在長(zhǎng)時(shí)間跨度中逐漸失效；二是設(shè)計(jì)群體的銜接——設(shè)計(jì)導(dǎo)則的設(shè)計(jì)方和委托方（規(guī)劃管理者）應(yīng)該進(jìn)一步協(xié)助控詳編制，避免由于對(duì)導(dǎo)則內(nèi)容理解不透或誤解導(dǎo)致在控詳中無(wú)法貫徹。(2)賦予設(shè)計(jì)導(dǎo)則合理地位。通過(guò)專家評(píng)審制度來(lái)實(shí)現(xiàn)?？梢酝ㄟ^(guò)評(píng)審專家的集體討論和表決，將論證通過(guò)的設(shè)計(jì)導(dǎo)則內(nèi)容作為土地招標(biāo)文件的附件，并在土地投標(biāo)之前公示。這種透明化和事先知情權(quán)可以減少在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中貫徹導(dǎo)則內(nèi)容時(shí)的“扯皮”行為，亦有利于公眾監(jiān)督。2.3詳細(xì)設(shè)計(jì)計(jì)劃的收集該類國(guó)際方案征集通常是結(jié)合確定的建設(shè)項(xiàng)目展開，旨在形成特色地標(biāo)性物質(zhì)空間形態(tài)，提升地段環(huán)境品質(zhì)，融入多元文化內(nèi)涵。2.3.1設(shè)計(jì)內(nèi)容的確定通常此類設(shè)計(jì)有明確的外部邊界條件、投資規(guī)模、開發(fā)容量和技術(shù)指標(biāo)限制，偏重于物質(zhì)空間形態(tài)的塑造以及與周邊環(huán)境關(guān)系的推敲，其設(shè)計(jì)內(nèi)容依具體項(xiàng)目要求而定、條文明細(xì)。2.3.2指導(dǎo)施工設(shè)計(jì)通常中標(biāo)方案將由委托方采納，配合當(dāng)?shù)亟ㄖO(shè)計(jì)等單位結(jié)合可行工程技術(shù)和材料要求，適當(dāng)修改后做成施工圖，直接指導(dǎo)工程施工。因此該類方案的落實(shí)機(jī)制明確，阻力不大。3規(guī)劃設(shè)計(jì)前書要得到能夠有效貫徹的國(guó)際規(guī)劃方案首先必須編寫有明確針對(duì)性的合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)任務(wù)書。既須細(xì)致地涵蓋不同類型國(guó)際方案征集的核心內(nèi)容，也不宜規(guī)定過(guò)死，留有發(fā)揮和創(chuàng)新的空間。3.2總體規(guī)劃設(shè)計(jì)和專業(yè)后續(xù)工作機(jī)制缺乏有效交流平臺(tái)是導(dǎo)致國(guó)際方案征集失效的主要原因之一。由于設(shè)計(jì)方對(duì)中國(guó)的規(guī)劃、管理體制和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景缺乏了解，因此，設(shè)計(jì)方和委托方（尤其是城市規(guī)劃管理部門）之間的有效交流和溝通尤為重要。理論上，構(gòu)建有效交流平臺(tái)可以使設(shè)計(jì)方避免由于對(duì)現(xiàn)狀了解不清、相關(guān)背景知識(shí)缺乏而導(dǎo)致的一些明顯錯(cuò)誤，但是現(xiàn)實(shí)中往往并不盡如人意。目前的交流渠道主要有2種：方案前期、中期與相關(guān)職能部門、相關(guān)單位的溝通以及階段方案評(píng)審會(huì)議，其中階段方案評(píng)審會(huì)議亦起到監(jiān)督和糾錯(cuò)功能。遺憾的是現(xiàn)行的評(píng)審制度尚存在一定缺陷，主要是：第一，通常評(píng)審會(huì)時(shí)間在3小時(shí)左右，而設(shè)計(jì)方匯報(bào)一般限定在30分鐘左右。如此短時(shí)間內(nèi)，無(wú)論是設(shè)計(jì)方對(duì)規(guī)劃思路和主要內(nèi)容的闡述還是評(píng)審人員對(duì)所提供資料、實(shí)際問(wèn)題的把握都相當(dāng)困難。因此專家只能根據(jù)多年經(jīng)驗(yàn)來(lái)把握和理解規(guī)劃成果，并提出較為籠統(tǒng)的意見，往往缺乏針對(duì)性；而各部門評(píng)審人員或選擇不發(fā)言，或提出一些無(wú)法在該規(guī)劃層面解決的建議和要求，使得一些規(guī)劃方案中存在的問(wèn)題潛伏下來(lái)。第二，單純由委托方承擔(dān)所有保證交流有效性的責(zé)任是不合理的。委托方過(guò)度參與到設(shè)計(jì)方與相關(guān)部門和專家的交流過(guò)程中，完全起到一個(gè)信息傳遞的作用，只會(huì)使另兩方工作的有效性都依賴于委托方工作的有效性；而由于缺乏責(zé)任監(jiān)督機(jī)制也會(huì)導(dǎo)致參與評(píng)審的相關(guān)部門不夠重視，提供的意見和建議也易流于形式和表面。但是一旦進(jìn)入到控詳編制階段甚至是到開發(fā)建設(shè)時(shí)期，各個(gè)部門的各種問(wèn)題就接踵而至，從而在一定程度上導(dǎo)致了國(guó)際方案征集的失效?；谝陨戏治?，我們提出如下解決方案：(1）完善評(píng)審制度。首先，委托方在立項(xiàng)階段就要考慮評(píng)審委員的選擇，評(píng)審專家和各相關(guān)部門代表的名單在國(guó)際方案征集之初就應(yīng)確定，并明確其權(quán)利義務(wù)，以建立有效責(zé)任機(jī)制。其次，讓評(píng)審者自始至終參與到整個(gè)規(guī)劃評(píng)審進(jìn)程中。最初由委托方將現(xiàn)狀資料和任務(wù)書同時(shí)提供給競(jìng)標(biāo)方和評(píng)審方；其后，在中標(biāo)名單確定，中標(biāo)單位各階段成果的交流和討論以及最終成果審定的全過(guò)程，評(píng)審者都負(fù)有提交意見和建議的責(zé)任。最后，評(píng)審者的實(shí)際效用應(yīng)予以明示（如評(píng)審意見和據(jù)此所做的方案調(diào)整），以建立一種有形的監(jiān)督機(jī)制。(2）建立雙向交流機(jī)制。一方面由委托方在任務(wù)書中明確設(shè)計(jì)方主動(dòng)溝通的責(zé)任，并要求提交其交流、討論的書面結(jié)果以資監(jiān)督；另一方面由委托方定期組織設(shè)計(jì)方與評(píng)審專家、相關(guān)單位進(jìn)行交流討論，并提交正式意見以督促方案修正。(3）建立3種溝通渠道。一是設(shè)計(jì)方與規(guī)劃相關(guān)部門的溝通，包括規(guī)劃主管部門、交通主管部門、規(guī)劃用地所屬街道等；二是設(shè)計(jì)方與規(guī)劃用地當(dāng)前使用者之間的溝通，尤其是一些專屬用地如鐵路、機(jī)場(chǎng)、碼頭和大型工業(yè)用地等；三是設(shè)計(jì)方與評(píng)審專家之間的溝通。3.3建立良好的合作平臺(tái)3.3.1關(guān)于國(guó)際方案搜集的設(shè)計(jì)要點(diǎn)現(xiàn)行做法通常是在國(guó)際方案征集結(jié)束后再著手準(zhǔn)備控詳編制，選擇編制方并提供國(guó)際方案征集成果（或由委托方提煉后的設(shè)計(jì)要點(diǎn)）及其他基礎(chǔ)資料。但是控詳編制方在短期內(nèi)理解和消化國(guó)際方案征集成果可能會(huì)出現(xiàn)不全面不透徹的問(wèn)題，一些優(yōu)秀的思路可能因此被忽略；而由委托方提煉后的國(guó)際方案征集的設(shè)計(jì)要點(diǎn)，也容易產(chǎn)生片面性。因此，建議在進(jìn)行國(guó)際方案競(jìng)標(biāo)的同時(shí)選擇后繼規(guī)劃的編制單位，并讓編制人員有機(jī)會(huì)接觸整個(gè)國(guó)際方案征集過(guò)程，全面把握其規(guī)劃主旨，并可從后繼規(guī)劃可行性的角度提出意見和建議，從而保證國(guó)際征集入選方案的落實(shí)。3.3.2綜合主管部門與政府的關(guān)系進(jìn)行國(guó)際方案征集的地區(qū)通常是城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，尤其是一些再開發(fā)余地較大的成片區(qū)域，如沿江地區(qū)、大型綜合換乘樞紐及周邊地區(qū)等，往往會(huì)成立一個(gè)綜合辦公室，承擔(dān)諸如招商引資、開發(fā)指導(dǎo)、管理監(jiān)督等職能，其招商對(duì)象決策、