農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題的內(nèi)嵌式機(jī)理研究

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題的內(nèi)嵌式機(jī)理研究

2006年初，國(guó)務(wù)院提出了解決農(nóng)民問(wèn)題的意見(jiàn)。根據(jù)目前的《關(guān)于完善養(yǎng)老金制度的意見(jiàn)》，明確了“在低費(fèi)率、高覆蓋、轉(zhuǎn)移的情況下，工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施”。3年過(guò)去了,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移難題1仍未破解。2009年2月,人力資源和社會(huì)保障部將擬定的《農(nóng)民工參加基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的主要政策措施向社會(huì)公布,廣泛征求意見(jiàn)。即便在這樣的背景下,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度仍然在現(xiàn)實(shí)的急迫性與制度安排的滯后性方面存在嚴(yán)重矛盾。目前學(xué)界的研究成果和決策層的政策舉措,都還存在著分析思路和具體操作上的盲點(diǎn)。一、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)模式20世紀(jì)90年代,已有一些學(xué)者意識(shí)到了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的必要性與現(xiàn)實(shí)意義(桂世勛,1994;劉貴平,1999)。近幾年來(lái),許多一線管理部門(mén)(尤其是基層社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理部門(mén))對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移分析更為深入、更具實(shí)證(張相英,2004;任閩育;2006;張杰林、陳躍新,2006)。從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系的制度設(shè)計(jì)來(lái)看,需要轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目主要有基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn),工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)關(guān)系不需要轉(zhuǎn)接,只要制度全覆蓋就可以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)銜接(楊宜勇等,2008)。社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的地區(qū)差異明顯,無(wú)論在歷史債務(wù)上,還是在現(xiàn)行保險(xiǎn)制度的覆蓋率、撫養(yǎng)比、替代率和繳費(fèi)率等方面都存在較大差異,這種擴(kuò)大化差異進(jìn)一步影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù),也會(huì)影響到社會(huì)統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移,更是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)、全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程中的障礙(尹慶雙、楊英強(qiáng),2007)。那么,如何進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)?研究普遍認(rèn)為,應(yīng)該逐漸形成一種各地區(qū)之間社會(huì)保險(xiǎn)能“無(wú)縫銜接”、自由轉(zhuǎn)移的制度體系(尹慶雙、楊英強(qiáng),2007)。社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移在保證社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的連續(xù)性時(shí),要注重可攜帶、方便性的特征(楊燕綏,2005)。具體操作上,有較多的學(xué)者傾向于分段計(jì)算轉(zhuǎn)接基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)(唐鈞,2007;楊宜勇等,2009),即按各參保地規(guī)定分段計(jì)發(fā)養(yǎng)老金,依據(jù)參保人員在各參保地繳費(fèi)工資和各參保地在崗職工平均工資為基數(shù),計(jì)算其指數(shù)化的平均繳費(fèi)工資,進(jìn)而確定其基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過(guò)渡性養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn),養(yǎng)老金可由各參保地分別委托相關(guān)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放。上述研究無(wú)疑是開(kāi)拓性的,但總體而言,這些成果未能形成養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的整體分析框架,未能從制度安排的實(shí)施機(jī)制和提升制度安排績(jī)效角度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙和技術(shù)性難題進(jìn)行剖析。本文試圖克服以上分析的兩點(diǎn)不足,深入剖析社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移“路徑”過(guò)程中的制度性沖突與盲區(qū)以及技術(shù)性難題,將存在的問(wèn)題盡量覆蓋其中,以此形成養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題的邏輯框架。二、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題實(shí)際上是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的問(wèn)題,是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益異地轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)是我國(guó)社會(huì)保障權(quán)益關(guān)系轉(zhuǎn)移問(wèn)題的主要關(guān)注點(diǎn)之一2。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)是該問(wèn)題的主要方面,因?yàn)樵撊巳簲?shù)量多、流動(dòng)性強(qiáng),轉(zhuǎn)移情況最為復(fù)雜,農(nóng)民工在流入地權(quán)益邊緣化與流出地利益空心化交織。在各保險(xiǎn)項(xiàng)目中,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移壁壘較高。對(duì)工傷保險(xiǎn)而言,個(gè)人不繳費(fèi),故則無(wú)需轉(zhuǎn)移。醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)目前已開(kāi)始“破冰”。新醫(yī)改方案提出:建立異地就醫(yī)結(jié)算機(jī)制,制定農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系的跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。這一舉措也意味著高繳費(fèi)、高待遇的地區(qū)做出一定的利益犧牲,認(rèn)同低繳費(fèi)、低待遇地區(qū)參保者的繳費(fèi)年限,并將其納入本地的醫(yī)保報(bào)銷體系。同時(shí),新醫(yī)改方案提出,成立統(tǒng)一的經(jīng)辦機(jī)構(gòu),做好城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助之間的銜接。養(yǎng)老保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移內(nèi)容上面臨多項(xiàng)選擇。實(shí)際繳費(fèi)年限、視同繳費(fèi)年限、個(gè)人賬戶資金及其信息的處理、社會(huì)統(tǒng)籌基金是否跟隨個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移等,都是處理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題無(wú)法逾越的制度“溝坎”。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)問(wèn)題實(shí)質(zhì)是包括了權(quán)益的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)4個(gè)環(huán)節(jié),其權(quán)益集中表現(xiàn)為兩個(gè)方面:社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)和社會(huì)保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)。當(dāng)然,這兩個(gè)方面中尤以養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)問(wèn)題研究為難點(diǎn)和重點(diǎn)。可以說(shuō),理順了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)的思路,整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)甚至社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)保護(hù)問(wèn)題都能循序漸進(jìn)地解決。這樣的邏輯關(guān)系為研究者提供了破解該問(wèn)題的“切入口”,即研究養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題,就能夠發(fā)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)關(guān)系的癥結(jié)與障礙;為當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)流動(dòng)問(wèn)題提供有效的、建設(shè)性的解決方案,亦可從養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)中得到解決其他問(wèn)題的啟示。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面,即養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問(wèn)題的人事關(guān)系流動(dòng)(所謂“人”的流動(dòng))和待遇權(quán)益流動(dòng)(所謂的“基金”的流動(dòng))兩個(gè)方面?！叭恕钡牧鲃?dòng)主要涉及到流動(dòng)地之間的參保條件對(duì)等對(duì)接,在人事關(guān)系流動(dòng)帶動(dòng)下,待遇權(quán)益流動(dòng)更具復(fù)雜性,比如,實(shí)際繳費(fèi)年限與視同繳費(fèi)年限的換算、個(gè)人賬戶資金與統(tǒng)籌賬戶是否同時(shí)轉(zhuǎn)移或后者轉(zhuǎn)移比例的確定等,這些都是養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問(wèn)題下具體的表現(xiàn)形式。社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是時(shí)空轉(zhuǎn)移和程序轉(zhuǎn)移結(jié)合,時(shí)空轉(zhuǎn)移為農(nóng)民工地域轉(zhuǎn)換和參保時(shí)間的積累,程序轉(zhuǎn)移是指社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移需要經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)4個(gè)環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)4個(gè)環(huán)節(jié)前后一貫、過(guò)程相連,是一個(gè)系統(tǒng)。如圖1所示,農(nóng)民工較高的工作替代彈性導(dǎo)致農(nóng)民工具有較強(qiáng)的流動(dòng)性,勞動(dòng)關(guān)系的流動(dòng)形式有城際之間流動(dòng)和城鄉(xiāng)之間的流動(dòng),即農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)可能在不同城市之間進(jìn)行,同時(shí)也可能季節(jié)性地返鄉(xiāng)然后再進(jìn)城務(wù)工3。勞動(dòng)關(guān)系的流動(dòng)必然需要社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益跟隨移動(dòng),這就是“轉(zhuǎn)”的環(huán)節(jié)。社會(huì)保險(xiǎn)由原工作地轉(zhuǎn)出,需要轉(zhuǎn)入地的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理單位“接”收。這種轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之分,以社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)為要旨。接收手續(xù)后需要“并”:各統(tǒng)籌地區(qū)的制度門(mén)檻不盡相同,農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)從轉(zhuǎn)出地轉(zhuǎn)出,需要將原先轉(zhuǎn)出地參保情況、參保政策以及農(nóng)民工參保條件與轉(zhuǎn)入地的政策、條件進(jìn)行比對(duì)和歸并,并換算、調(diào)整相關(guān)參數(shù),如繳費(fèi)年限、受益水平等。調(diào)整合并后的賬戶就能繼“續(xù)”在轉(zhuǎn)入地參保繳費(fèi)了。三、制度瓶頸和技術(shù)難題1、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不一,有些以省、市一級(jí)為統(tǒng)籌單位,亦有以縣、區(qū)位單位統(tǒng)籌4。按照國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定,農(nóng)民工在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動(dòng)時(shí),只轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案,不轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額;跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)時(shí),還要轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額。戶籍不在參保地的農(nóng)民工,不同參保地的實(shí)際繳費(fèi)年限和符合國(guó)家規(guī)定的視同繳費(fèi)年限合并計(jì)算,由最后參保地負(fù)責(zé)辦理退休,符合條件的可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。目前,農(nóng)民工在省級(jí)統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動(dòng)就業(yè)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)都能夠按照國(guó)家現(xiàn)行政策執(zhí)行,但在跨省或省內(nèi)跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)就業(yè)時(shí),其養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)出現(xiàn)了較多問(wèn)題。統(tǒng)籌層次混亂形成的體制桎梏之一是各地社會(huì)保險(xiǎn)政策無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一,社會(huì)保險(xiǎn)水平地區(qū)間不平衡。在不同待遇水平的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)(尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn))將“天然地”為參保人提供逆向選擇行為的機(jī)會(huì),導(dǎo)致投機(jī)性養(yǎng)老現(xiàn)象。投機(jī)性養(yǎng)老行為,不但造成了勞動(dòng)者之間不公平地享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益,其還催生了各地人為限制社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的障礙5。2、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)城農(nóng)民工中亦有相當(dāng)一部分是農(nóng)民合同制工人,這部分人與用工單位建立的勞動(dòng)關(guān)系往往包含了較為健全的城市社會(huì)保險(xiǎn)保障內(nèi)容。這部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)工作時(shí)參加了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn),返回原籍后,參加當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)。然而,許多地區(qū)城保與農(nóng)保之間不能銜接,造成了大多數(shù)農(nóng)民工提前結(jié)算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn),則養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)他們來(lái)說(shuō)沒(méi)有發(fā)揮養(yǎng)老保障作用(林紅,2008)。城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),都需為農(nóng)民工開(kāi)設(shè)個(gè)人賬戶。辦理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的接續(xù),應(yīng)該是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額在兩地個(gè)人賬戶之間的轉(zhuǎn)移。但是,城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在本質(zhì)上的差異性:城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持(有些試點(diǎn)地區(qū)還兼有政府財(cái)政調(diào)劑補(bǔ)助項(xiàng))”的原則建立個(gè)人賬戶積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此,社會(huì)保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)換存在以下3個(gè)問(wèn)題:一是由于基本制度在農(nóng)村與城市不同,使得城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的劃撥、劃轉(zhuǎn)和續(xù)接存在障礙;二是農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)低于城市;三是目前覆蓋面還比較低(陳紹充、高潔,2008)。將農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老金轉(zhuǎn)入農(nóng)村,不可能將城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老體系中的轉(zhuǎn)移方式照搬過(guò)來(lái),需要整合城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方法或者尋求新的方式。3、管理體制不健全,信息孤島轉(zhuǎn)移接續(xù)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌或全國(guó)統(tǒng)籌,需要搭建快速、高效、便民的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源銜接。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的“分立式”管理體制(險(xiǎn)種分立、系統(tǒng)分立、地方分立),使得不同險(xiǎn)種、不同地方之間信息不能共享。目前全國(guó)大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了通過(guò)計(jì)算機(jī)操作社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù),但是各地的社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)軟件、硬件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,技術(shù)水平參差不齊。社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)程度較低,地區(qū)間的社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)各自為營(yíng),形成信息孤島,無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互通。技術(shù)上的滯后,給社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移帶來(lái)了困難,同時(shí)降低了轉(zhuǎn)移記賬的準(zhǔn)確性(楊燕綏,2005)。4、賬戶信息不規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)賬戶是參保人參保的物化載體,一個(gè)良好的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶管理系統(tǒng)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”的服務(wù)理念。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶記錄了農(nóng)民工為社會(huì)共濟(jì)部分做出的貢獻(xiàn)和個(gè)人繳費(fèi)積累信息,它包含了參保時(shí)間、繳費(fèi)賬單、積累狀況、家庭負(fù)擔(dān)、就業(yè)與流動(dòng)情況等信息。根據(jù)參保年限和繳費(fèi)、積累狀況可以確定流動(dòng)中農(nóng)民工賬戶最后的受益資格和待遇水平。因此,對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的連續(xù)性而言,社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶信息的全面與規(guī)范化要求能夠推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行,同時(shí)更方便地在若干年后確定養(yǎng)老金待遇水平、醫(yī)療保障水平提供判斷的依據(jù)。但是,在辦理異地轉(zhuǎn)入手續(xù)工作中可能會(huì)出現(xiàn)以下3種不夠完善的情形:一是轉(zhuǎn)出地社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(目前只能轉(zhuǎn)出個(gè)人賬戶)記賬不規(guī)范,沒(méi)有歷年繳費(fèi)工資基數(shù)、沒(méi)有個(gè)人賬戶累計(jì)存儲(chǔ)額(或個(gè)人繳費(fèi)部分的累計(jì)存儲(chǔ)額)、沒(méi)有計(jì)息記錄等情況;二是一些轉(zhuǎn)出地社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采用手工記賬,致使數(shù)據(jù)不夠翔實(shí);三是轉(zhuǎn)出社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)參保人的繳費(fèi)起止時(shí)間管理與個(gè)人記賬起止時(shí)間的管理不一致。四、該制度的建立和改革1、分段計(jì)算:“一個(gè)主要矛盾的解決路徑”農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移存在的困境,需要通過(guò)制度安排、技術(shù)性創(chuàng)新使之制度化、規(guī)范化。上述困境的焦點(diǎn)糾纏在農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)時(shí)統(tǒng)籌基金能否轉(zhuǎn)移及其如何轉(zhuǎn)移方面。因此,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的制度安排與技術(shù)性革新的核心即是轉(zhuǎn)移(部分)統(tǒng)籌基金的方式。本文以為,解決農(nóng)民工基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法有3種路徑:(1)1完善現(xiàn)行制度和政策,在農(nóng)民工異地流動(dòng)就業(yè)時(shí)改良技術(shù)手段,并只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額;(2)2在農(nóng)民工異地流動(dòng)就業(yè)時(shí),只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,不轉(zhuǎn)移資金,退休時(shí)按不同參保地分段計(jì)算養(yǎng)老金,由最后參保地負(fù)責(zé)歸集資金并確保養(yǎng)老金發(fā)放;(3)3在農(nóng)民工異地流動(dòng)就業(yè)時(shí),將個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額和1998年以后相應(yīng)的單位繳費(fèi)部分一并轉(zhuǎn)移。對(duì)于第一條路徑,重點(diǎn)就是完善相關(guān)政策。比如單獨(dú)設(shè)立一個(gè)國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移調(diào)節(jié)基金,對(duì)因轉(zhuǎn)移而新增的基金缺口由中央財(cái)政“兜底”解決,同時(shí)強(qiáng)制取消地方設(shè)置的“門(mén)檻”,以保證關(guān)系轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行。單獨(dú)設(shè)立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)節(jié)基金,解決了統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移中地方利益不均衡問(wèn)題,并以此彌補(bǔ)行政強(qiáng)制取消地方標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的利益“損失”。但是,“一個(gè)主要矛盾的解決,必然會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題”,即設(shè)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移調(diào)節(jié)基金如何補(bǔ)償各省之間的關(guān)系,是否按照以往政策的扶持慣性,優(yōu)先照顧中西部24省的利益,還是各省之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)?第二條路徑的創(chuàng)新之處是采用分段計(jì)算方法,但是,這一思路目前難以實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,分段計(jì)算在明晰不同參保地責(zé)權(quán)、保障參保人員權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)等方面有一定意義,但目前在管理手段、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面不具備實(shí)施條件,“遠(yuǎn)水不解近渴”。其一,分段計(jì)算需要改變繳滿15年才能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的政策,參保人員在不同地區(qū)繳費(fèi)年限“有零有整”,在計(jì)算養(yǎng)老金時(shí)的情況更加復(fù)雜;其二,分段計(jì)算仍不能回避資金轉(zhuǎn)移問(wèn)題,只是采取了不同的轉(zhuǎn)移資金核算辦法,且分段計(jì)算仍不能解決退休地待遇支付責(zé)任無(wú)限大問(wèn)題,確定最后退休地仍存在較大難度;其三,由于目前各地區(qū)養(yǎng)老金調(diào)整、死亡待遇支付等政策存在差異,會(huì)強(qiáng)化退休人員選擇待遇優(yōu)厚的政策或退休地的“趨富心態(tài)”;其四,可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民工道德風(fēng)險(xiǎn)行為而多頭享受養(yǎng)老待遇問(wèn)題;其五,對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理手段和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要求較高,對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理人員的業(yè)務(wù)水平要求較高,增加了管理成本。如果不能建立中央轉(zhuǎn)移補(bǔ)助機(jī)制,對(duì)因轉(zhuǎn)移而新增加的基金缺口由中央財(cái)政“兜底”解決的話,那么第三條路徑成為首選的最優(yōu)策略。雖然轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金也存在轉(zhuǎn)出地基金壓力增大、不能完全彌補(bǔ)轉(zhuǎn)入地的基金缺口等缺點(diǎn),但相對(duì)而言,該方案能夠解決目前轉(zhuǎn)移難的問(wèn)題。其優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn):一是轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金兼顧了發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)、轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的利益均衡,轉(zhuǎn)出地、轉(zhuǎn)入地都能接受;二是對(duì)現(xiàn)行制度沒(méi)有沖擊,政策調(diào)整力度適中;三是有利于撤除目前部分省市自行設(shè)定的“門(mén)檻”;四是轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的同時(shí)將養(yǎng)老權(quán)益隨同轉(zhuǎn)移,有利于明晰轉(zhuǎn)出地、轉(zhuǎn)入地的責(zé)任。補(bǔ)充說(shuō)明在第三種思路中為什么將“1998年以后相應(yīng)的單位繳費(fèi)部分”與個(gè)人賬戶一并轉(zhuǎn)移。從1998年起開(kāi)始執(zhí)行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)26號(hào))將原來(lái)在個(gè)人賬戶管理工作中存在著諸如個(gè)人賬戶規(guī)模、記賬方法、轉(zhuǎn)移及支付辦法等不規(guī)范、不統(tǒng)一的問(wèn)題得以規(guī)范處理,并形成了企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶的制度。也就是說(shuō),1998年以后的賬戶相對(duì)來(lái)說(shuō)保存了較為清晰、準(zhǔn)確的歷史記錄信息,對(duì)于這個(gè)時(shí)間點(diǎn)起的統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移將減少不必要的歷史糾葛和地方利益糾紛。2、相關(guān)要點(diǎn)(1)創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給方式,提高農(nóng)民工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員的參保能力安排農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度應(yīng)遵行“戰(zhàn)略框架、有限目標(biāo)、重點(diǎn)突破”的原則和“先易后難、試點(diǎn)運(yùn)作、留有接口”的技術(shù)路線?！皯?zhàn)略框架”源于農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度,從屬于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)(各險(xiǎn)種、各人群)轉(zhuǎn)移問(wèn)題,合理安排農(nóng)民工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度應(yīng)做好戰(zhàn)略規(guī)劃,把需要策應(yīng)、協(xié)調(diào)的財(cái)政扶持、戶籍改革、社會(huì)保險(xiǎn)體制等相關(guān)政策通盤(pán)考慮進(jìn)去,然后謀劃當(dāng)前條件下能夠有所突破的目標(biāo)、有重點(diǎn)的制度安排。由于轉(zhuǎn)移政策需要其他相關(guān)政策協(xié)調(diào)推進(jìn),安排轉(zhuǎn)移制度應(yīng)選擇比較容易推進(jìn)的農(nóng)民工人群和區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn),試點(diǎn)過(guò)程中的轉(zhuǎn)移制度之間需要留有對(duì)接的“接口”。筆者以為,轉(zhuǎn)移制度目前可重點(diǎn)突破已參加城鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工人群,其中也包括了已參加城鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員。因?yàn)樵谶@一制度框架內(nèi)參保人員的矛盾突出,特別是一些地區(qū)農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重,應(yīng)先行解決這部分參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題。以此相呼應(yīng),轉(zhuǎn)移制度安排重點(diǎn)解決的是城際之間的社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)接問(wèn)題6。(2)注意在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上持續(xù)享受養(yǎng)老待遇,促進(jìn)員工跨省流動(dòng)的參保人以解決“城間互認(rèn)”為目標(biāo),根據(jù)第三條路徑,轉(zhuǎn)移制度的基本框架可以是:在農(nóng)民工跨省統(tǒng)籌范圍異地流動(dòng)就業(yè)時(shí),除按現(xiàn)行政策轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額本息外,再按一定比例轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌資金,實(shí)現(xiàn)參保人員哪里就業(yè)哪里參保繳費(fèi),其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可轉(zhuǎn)移接續(xù),達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休條件時(shí)能夠如期享受養(yǎng)老待遇。具體來(lái)說(shuō),制度安排需要關(guān)注以下幾點(diǎn):一是兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,省際之間由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào);二是參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)的,其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨同轉(zhuǎn)移到就業(yè)所在地。參保人員在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和資金后,其流動(dòng)前后的繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)合并計(jì)算,個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算;三是“城保”與“農(nóng)?！敝g流動(dòng)時(shí),“城?！辟~戶暫時(shí)“封存”并保持記錄,農(nóng)民工可在農(nóng)村另行參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn),待將來(lái)技術(shù)成熟時(shí)將兩者換算對(duì)接;四是參保人員未達(dá)到退休年齡,不得提前終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)。規(guī)定不允許退保,改變了現(xiàn)行參保的合同制農(nóng)民工人可選擇退保的政策,可遏