新媒介化公民參與地方政府公共決策機制的優(yōu)化

新媒介化公民參與地方政府公共決策機制的優(yōu)化

一、注重地方政府公共決策的公民參與問題從古希臘優(yōu)雅的個人討論場所到現(xiàn)代信息社會網(wǎng)絡政治事務，公民參與了人類政治生活的歷史發(fā)展。如今,公民參與更是公共決策者和公共管理者無法回避的環(huán)境和情形?！俺枪駞⑴c的要求得到政策制定者的充分重視,否則,如果大多數(shù)公眾對公共政策過程十分冷漠、麻木不仁甚至是極力反對,那么,政府的決策制定會被證明是毫無意義的?！?隨著媒體社會化發(fā)展特別是新媒體快速普及,我國公民參與從范圍到層次、從行為形態(tài)到參與方式、從意識到技能技巧都發(fā)生了深刻變化,并且這種變化還將進一步延續(xù)。問題的關鍵是,如何將新媒體時代公民參與的熱情和行動與地方政府公共決策的效率有機結合起來,充分發(fā)揮公民參與的效力,確保地方政府公共決策質量與水平?自黨的十七大明確指出要“推進決策科學化與民主化”、“增強決策透明度與公眾參與度”以來,公共決策中的公民參與日漸成為一個備受關注的重大課題,也引發(fā)了眾多學者的研究興趣。如曾國平、王福波以對公民參與的價值分析為起點,詳細探討了公共決策機制中公民參與的現(xiàn)實困境,并且從專家咨詢制度、決策互動機制、社情民意反映機制、公民參與表達機制、參與型文化建設機制等角度,提出了公共決策機制改革與完善的路徑。姬亞平認為,在行政公開化的推動下,我國在公眾參與行政決策方面進行了有益探索,公眾參與行政決策取得了一定的進步。但是也存在參與主體與參與范圍不明確、參與方式單一、公民參與決策動議權缺失等問題,這些問題及其完善措施必須法治化。部分學者敏銳地察覺到了新媒體發(fā)展帶來的公民參與的新變化,如陳潭、倪明勝曾在研究政治博客現(xiàn)象時指出,“博客里網(wǎng)民的充分表達導致了‘觀念的自由市場’日趨成熟化,從而不斷地促進公共政策制定與執(zhí)行的科學化和民主化”。遺憾的是,他們并沒有對網(wǎng)民意見表達的這種功能進行深入研究。汪建昌考察了網(wǎng)絡群體性事件的輿論生成機制后指出,在應對由“國內(nèi)矛盾”引發(fā)的網(wǎng)絡群體性事件時,政府決策可以參考社會設計的行動模式,要聽取專家的意見并積極與公眾溝通,建立政府與公眾互動的有效溝通機制。王美文則重點研究了網(wǎng)絡參政背景下網(wǎng)絡眾意的積極與消極影響,并從強化網(wǎng)絡監(jiān)管、優(yōu)化公共決策的網(wǎng)絡眾意環(huán)境,整合公共決策的網(wǎng)絡眾意資源;提升官員媒體素養(yǎng);促進公共決策網(wǎng)絡眾意互動等方面探討了公共決策機制優(yōu)化的路徑。上述成果對學界深化相關領域的研究富有啟發(fā),但是也應該注意到,當前學界對公民參與在新媒體時代的新發(fā)展及其與公共決策機制優(yōu)化的相關性研究明顯滯后,在以后的研究中應當予以特別關注。二、地方政府公共決策困境治理的優(yōu)化路徑公民參與的關鍵是參與政府公共決策。要保障公民決策參與權,就要求地方政府進一步根除決策系統(tǒng)的弊端,進一步優(yōu)化公共決策機制,采取恰當?shù)姆绞较蚬婇_放決策過程,建立開放式參與型公共決策體制。優(yōu)化公共決策機制是保障和改善民生的現(xiàn)實需要。黨的十八大強調,“保障和改善民生是加強社會建設的重點,要多謀民生之利,多解民生之憂,解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題?！睂τ诘胤秸矝Q策系統(tǒng)而言,“了解民生之憂”就是要了解百姓所想、百姓所需和百姓所急,從滿足公民需求、維護公民切身利益出發(fā),制定、執(zhí)行與發(fā)展公共政策。在現(xiàn)代社會,保障民生與保障公民民主權利密不可分,要保障民生,首先要保障公民民主權利,而保障公民民主權利,就必須賦予公民決策話語權。只有建立開放式公共決策機制和程序,才能確保公民民主權利,才能順應“民意”,才能從根本上保障和改善“民生”。優(yōu)化公共決策機制是提高公共決策水平的內(nèi)在要求。隨著社會的快速發(fā)展,地方政府公共決策環(huán)境的復雜性與不確定性急劇增加。建立在科學技術發(fā)展基礎上的新媒體傳播環(huán)境,不僅使“政府過程最核心的部分在公眾面前曝光”,大大改變了公共決策與公眾隔離的狀態(tài),而且使公共決策系統(tǒng)在信息輸入環(huán)節(jié)面臨超負荷狀態(tài)、信息處理與轉換環(huán)節(jié)需要消耗更多資源、政策產(chǎn)出環(huán)節(jié)受到更大的輸出失敗威脅。與此同時,公民政治參與領域發(fā)生了深刻變化,公民參與要求不斷高漲,網(wǎng)絡表達、網(wǎng)絡議政、微博問政已成為時下政治生活的新潮流。公民參與不僅涉及官員腐敗、政府管理、城市拆遷與環(huán)境污染等眾多公共領域,而且在政策問題建構、政策議程設定乃至政策方案設計與優(yōu)選等公共決策環(huán)節(jié)均發(fā)揮了建設性作用。如安德森所言,“除了政黨、政府等官方政策制定者之外,社會組織,社會團體與公民個人等非官方的參與者都是政策產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者。”因此,建立一種吸納公民參與的開放式公共決策機制,不僅是滿足公眾參與熱情的客觀需要,也是提升政府公共決策的質量和水平的內(nèi)在要求。優(yōu)化公共決策機制是地方政府治理公共決策困境的迫切任務。隨著以網(wǎng)絡為主的新媒體快速發(fā)展,我國公民參與進入了一個新的時代,但是地方政府公共決策系統(tǒng)并不能完全適應公民參與要求高漲的決策環(huán)境。公民參與新發(fā)展與公共決策系統(tǒng)適應遲滯的沖突情勢,致使地方政府承受了巨大壓力。一方面,公民參與不僅體現(xiàn)出新媒介化特征,而且參與的廣度和深度不斷拓展,新媒介的廣泛運行也大大強化了公民參與的效力。另一方面,公民參與的新發(fā)展日漸考驗地方政府公共決策系統(tǒng)的約束性決策能力,公民參與呈現(xiàn)的超強勢特點,導致地方政府公共決策系統(tǒng)處于“高壓”狀態(tài)。特別是在有關垃圾填埋、發(fā)電廠、焚燒爐、化工廠等公共設施設置或公共項目建設領域,公民的“鄰避情緒”在某種程度上已成為一些地方政府公共決策面臨的最棘手、最難應對的挑戰(zhàn)。因此,面對當前新媒介化公民參與熱潮,充分認識公民參與的不完善性,加速“鄰避情緒”現(xiàn)象治理以擺脫公共決策困境是地方政府面臨的緊迫任務。進一步轉變傳統(tǒng)決策觀念,圍繞公民參與的要求完善公共決策機制,是地方政府走出決策困境的根本出路。三、適應與被教育者的要求變化之勢依據(jù)系統(tǒng)與環(huán)境之間的關系以及動力作用方向,公共決策機制的優(yōu)化有兩種基本路徑,一種是環(huán)境產(chǎn)生的壓力迫使公共決策系統(tǒng)被動適應,即動力是從環(huán)境作用于系統(tǒng)的自下而上路徑,另一種是公共決策系統(tǒng)基于環(huán)境要求所進行的主動變革,即動力是從系統(tǒng)作用于環(huán)境的自上而下路徑。當前地方公共決策系統(tǒng)運行過程中,公民參與所產(chǎn)生的自下而上動力日漸強勁并且凸顯倒逼之勢。因此,為了使公民參與能夠成為公共決策機制優(yōu)化的主流建設性力量,地方政府應根據(jù)環(huán)境的變化,運用適當?shù)牟呗詫⒐駞⑴c融入公共決策過程。(一)政府與社會的決策決策權力分配是地方政府公共決策機制的核心問題。我國公共管理實踐中,決策權力分配主要是政府決策系統(tǒng)內(nèi)部的事情,廣大民眾往往被排斥在決策系統(tǒng)之外。優(yōu)化地方政府公共決策機制首先要合理分配決策權力,決策權力分配是否合理與科學,不僅要從公共決策決斷子系統(tǒng)內(nèi)部衡量,也要從外部即決策權力在政府與社會、公民之間分配是否合理的角度來衡量。在新的傳播環(huán)境中,以網(wǎng)絡為核心的新媒體不僅滲透到經(jīng)濟、社會、文化領域,深刻影響了人們的生產(chǎn)、生活方式,而且也滲透到了政治領域。人們越來越多地運用新媒體手段參與政治生活,參與地方政府公共事務管理和決策。因此,地方政府要樹立與公民分享決策權的理念,通過賦權新媒體,還權于公民、還權于社會,使公民利用新媒體渠道參與地方政府公共決策更加順暢。(二)“新媒體”公共決策參與的執(zhí)行現(xiàn)狀,主要表現(xiàn)為隨著新媒體技術的發(fā)展,地方政府公共決策中的公民參與取得了重大進展。但是,毋庸置疑,現(xiàn)階段公民決策參與仍存在很多問題與障礙,其突出表現(xiàn)之一就是參與的隨意性、突發(fā)性,或曰非常規(guī)化。所謂公民參與非常規(guī)化,就是公民參與不是按照正常規(guī)則、要求與標準進行的。其主要表現(xiàn)是,公民運用新媒介化手段進行的公共決策參與幾乎都以“新媒體事件”形式表現(xiàn)出來,而且其中不乏大量群體性事件。以網(wǎng)絡參與為例,重大網(wǎng)絡輿論事件數(shù)量近年來明顯呈上升態(tài)勢,僅2007年至2010年就分別發(fā)生17起、58起、40起、50起。40其中廈門“PX”事件、上海“磁懸浮”事件屬典型的“新媒體群體性事件”。公民參與的非常規(guī)化,在很大程度上,源于公共決策系統(tǒng)的不完善,即“一方面政治體制中缺乏足夠的政治參與渠道,而另一方面權力的機制使得政府對民眾參與缺乏有效的反應?！?21因此,要充分利用新媒體發(fā)展所創(chuàng)造的便利條件,優(yōu)化公共決策機制,就必須從根本上改變傳統(tǒng)公民參與觀念,開拓新媒體參與渠道并規(guī)范新媒介化公民參與,使公民運用新媒體方式進行的決策參與活動不再成為“新媒體事件”。(三)制度化是地方政府公共決策的重要內(nèi)容。在政府公共決策“如果將政治參與的外延擴至非法的暴力活動,則政治參與便包含了推翻既有政治秩序的對抗性政治行為?！?67當前地方政府公共決策中的公民參與,還存在很多不符合法律法規(guī)和政策的制度外形式,不僅不利于充分發(fā)揮公民參與的積極作用,而且還有可能引發(fā)一系列社會問題,造成社會不穩(wěn)定。因此,制度化是當前我國政府決策參與機制建設的突出問題。169制度化公民參與,是優(yōu)化地方政府公共決策機制必須解決的重要任務。沒有制度保障的公民參與是一種無序的公民參與,無序的公民參與不僅不能有效提升公共決策質量,反而會增加公共決策的成本,降低公共決策的效率?！皩崿F(xiàn)政府公共決策中公民參與的制度化,要在對現(xiàn)有的制度進一步完善和創(chuàng)新的基礎上進行有效整合?！?83從保障有效的公民決策參與角度出發(fā),我國地方政府公共決策機制優(yōu)化的主要任務是進一步健全和完善決策聽證、決策咨詢、決策公示、決策監(jiān)督與責任追究等一系列制度。四、優(yōu)化地方政府公共決策機制的對策和建議(一)民眾表達是影響和參與公民決策的前提依據(jù)政治系統(tǒng)決策模式,政治系統(tǒng)通過與環(huán)境的互動為一個社會權威性地分配價值,即從環(huán)境中輸入要求與支持,經(jīng)過系統(tǒng)轉換過程,輸出決策或行動,并進而影響環(huán)境中的條件和行動。作為輸入形式的要求,是指“構成政治系統(tǒng)環(huán)境的個人和團體為了得到一定的利益或實現(xiàn)一定的價值理念而以政治系統(tǒng)為訴求對象提出的采取行動的政策主張”257。由此看來,民意表達即是環(huán)境向政治系統(tǒng)輸入的“要求”,它與“支持”一起共同構成了政治系統(tǒng)的必要條件。從公共政策角度看,現(xiàn)代政府公共決策絕大部分肇始于公共政策問題,而公眾強烈的政策愿望與訴求是現(xiàn)實政策問題產(chǎn)生的最根本的原因。因此,民意表達是政策問題構建的基本構成要件,是公民決策參與的前提。在現(xiàn)代民主政治中,充分的民意表達不僅是加強政府公共決策過程和公共政策產(chǎn)品合法性的重要基礎,也是提高政府公共決策過程和公共政策產(chǎn)品認同度的重要來源。因此,優(yōu)化民意表達機制就成為地方政府公共決策系統(tǒng)的第一要務。在傳統(tǒng)媒體時代,地方政府公共決策中的民意表達渠道主要是信訪、聽證會、辦公熱線、接待日等。由于表達渠道有限且常常不暢通,公民決策參與無論是在廣度和深度方面,還是在動機和效力方面都存在缺陷。即便是有限的公民決策參與,也常常很難得到地方政府的及時、有效回應,這在很大程度上挫傷了公民參與的積極性,并進一步加劇公民被動參與、消極參與或者制度外參與行為。新媒體背景下,民意表達的被動、消極狀態(tài)得到了極大改善,廣大民眾由于逐漸認識到了決策參與的工具性價值,轉而開始積極、主動表達政策訴求。由于新媒介化參與方式對政府公共決策產(chǎn)生的積極影響提高了民眾參與的政治功效感,這反過來又強化了其決策參與動機。與此同時,新媒體傳播途徑的分化與多元化,使得民眾越來越頻繁地運用政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡論壇、手機短信、聊天軟件等新媒介渠道,表達或陳述政策問題,或就政府的政策動議或決議草案充分開展討論、發(fā)表政策主張。故此,地方政府應充分利用數(shù)字化技術發(fā)展帶來的便利條件,創(chuàng)新公民新媒介參與方式,比如通過網(wǎng)絡社區(qū)或論壇、創(chuàng)建政務微博或在門戶網(wǎng)站開辟政策討論窗口,進一步廣開言路,了解百姓所思所想,傾聽百姓心聲,聚集民意民智,從而提高決策的質量。(二)加強回應性建設,優(yōu)化決策回應機制有公民參與就必然要求有政府回應,沒有政府回應的公民參與沒有任何實際意義。所謂回應是指對某種行為、愿望、思想、觀點與態(tài)度所做出的反應或反饋。政府回應(governmentresponsiveness)又稱政府反應性,它有政府應答、反應的意思。公共決策回應機制就是指政府在公共管理過程中,及時響應公民愿望、需要或訴求,就某些公共政策問題,根據(jù)公民意愿及時做出公共決策的機制。公共決策回應是政府回應的最主要的方式,公共決策回應程度如何不僅體現(xiàn)了一個國家的民主程度,而且也是評判現(xiàn)代政府公共管理效率與合法性的重要尺度。在新的傳播環(huán)境中,各種形式的新媒體或自媒體不僅可以自主生產(chǎn)、傳播與分享信息,而且形成了“多數(shù)人向多數(shù)人傳播”的即時傳播模式。這種傳播格局大大增加了輸入決策系統(tǒng)的信息容量并提高了信息輸入速度。新媒體已經(jīng)成為公共問題轉化為政策問題并進入政策議程的加速器,因此,進一步優(yōu)化和完善決策回應機制,是地方政府適應新的決策環(huán)境的必然訴求。新的信息傳播環(huán)境與公民參與的新發(fā)展,對地方政府公共決策回應性提出了更高要求。地方政府公共決策系統(tǒng)要增強回應性,必須加強“民意”跟蹤監(jiān)測,這是優(yōu)化決策回應機制的基石。首先,在人事安排上,要配備專門信息員,建立健全決策信息收集制度。新媒體時代背景下,民意常常以社區(qū)網(wǎng)站、論壇、博客、微博等形式得以即時陳述和表達,大大增加了公共決策系統(tǒng)信息收集的復雜性與難度。因此,配備專門的人員,建立面向公眾的決策信息收集制度,對于全面準確地掌握民意就顯得十分重要。其次,要通過定期與不定期跟蹤監(jiān)測,及時了解“民意”變化,為政策調整而采取的公共決策提供依據(jù)。政策調整也是順應民意的反應,而民意發(fā)展變化可以通過多種形式的新媒體進行跟蹤觀察。第三,要通過政務門戶網(wǎng)站、政務博客乃至官員私人微博等形式,及時回復公民意見與要求。政府決策系統(tǒng)在“輸入”民意之后,要在有限的信息處理與轉換時間內(nèi),通過一定的方式“輸出”反應或反饋,公布對某些政策問題或公共管理實務的處置意見或態(tài)度,隨時發(fā)布決策信息。顯然,新媒體不僅為地方政府收集政策信息提供了便利條件,也為地方政府的諸多回應性“輸出”提供了有效方式。(三)第三,加強城市基層政府公共決策風險控制,提高地方政府決策的科學性不可否認,公民參與是公共決策合法性、科學性與可接受性的基礎,但是,地方政府公共決策中的公民參與是有限度的,即公民參與有一個極限,這個極限就是不損害公共決策有效性。地方政府公共決策中始終存在著公民參與普遍性與決策效率、民意真實性與決策科學性之間的悖論。普遍的公民參與易導致決策成本增加,損害決策效率,甚至還可能伴隨著無法預測的決策風險。依據(jù)性質和社會影響,決策風險可分為社會風險、經(jīng)濟風險、政治風險與意識形態(tài)風險。在我國已完成經(jīng)濟體制轉軌、建立起社會主義市場經(jīng)濟體制,進入以建設社會主義和諧社會為重點的社會建設時期,社會風險的防范與控制就成為地方政府公共決策風險控制的重中之重。尤其是涉及社會大多數(shù)人利益、關系到地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策,由于其涉及面廣、影響深遠,對公民參與有效性的要求便越高,控制可能產(chǎn)生的決策風險的要求也越高?？茖W技術的發(fā)展給公民創(chuàng)造了眾多前所未有的便捷條件。與此同時,公民普遍的決策參與中混雜著復雜的利益關系乃至利益矛盾或沖突,這種狀況本身就意味著極大的決策風險。為了保障公民參與的有效性,防范和控制地方政府公共決策風險必須處理好公民決策參與的限度問題,即民意在多大程度上左右政府決策特別是重大決策的問題。因為“民意并不是一個堅實的整體,而是一些觀點、態(tài)度的松散而復雜的結合,它具有穩(wěn)定性、流動性、強烈性、潛在性、約制性、一致性或兩級分化的性質?！?40因此,民意并不總是公共決策信息的可靠來源。在新媒體傳播環(huán)境中,民意不僅具有自由隨意性,還具有多極分化性質。各種以新媒體形式出現(xiàn)的民意極有可能不是“公意”而是“眾意”,“‘眾意’與‘公意’之間經(jīng)常有著很大的差別,‘公意’主要著眼于公共利益,而‘眾意’主要著眼于私人利益,它只是個別意志的總和?！?4可見,地方政府要降低決策風險,必須準確辨識“眾意”,提煉“公意”,確保真正了解和掌握民眾利益訴求,避免因盲目擴大公民參與、服從公眾意見,導致決策失敗或重大損失。近年來,一些地方政府重大公共項目“上馬也快,下馬也快”的現(xiàn)象,某種意義上說就是由于較大范圍的公民參與所導致的決策失敗。(四)利益均衡機制恩格斯指出,“每一個社會的經(jīng)濟關系首先是作為利益表現(xiàn)出來”306、“人永遠服從他理解得準確或不正確的利益”536?？梢?利益問題是人類社會存在和發(fā)展的根本問題。公共決策作為政府公共管理的核心活動,自然與人類利益問題密切相關?！袄媸枪矝Q策的深層因素,公共決策的本質就是對公共利益的權威性配置,利益取向是公共決策行為的依據(jù)?！闭矝Q策本質上就是一個由利益表達、利益綜合、利益分配、利益落實、利益增進等組成的社會利益權威性配置過程。地方政府公共決策中公民參與的表達機制只是維護和實現(xiàn)公民自身利益或者公共利益的必要條件,并不是充分條件。社會利益的分配與落實還需要進一步建立和完善包括利益整合等環(huán)節(jié)在內(nèi)的利益均衡機制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善,新的社會階層和利益集團不斷涌現(xiàn)從根本上改變了利益與資源配置格局。社會利益分化和多元化發(fā)展,必然引發(fā)更多的利益矛盾和沖突。近年來很多城市政府關于公共“鄰避”設施設置的決策引發(fā)了當?shù)鼐用窕騿挝坏膽B(tài)度強硬的集體抵制,即所謂“鄰避效應”現(xiàn)象,其根本原因就在于沒有妥善協(xié)調好人們之間的利益關系。因此,地方政府公共決策要在公民完整的利益表達基礎上,進一步做好利益協(xié)調和整合工作。要根據(jù)決策所涉及的利益主體范圍,準確識辨?zhèn)€體利益、群體利益、集體利益、階層利益、共同利益與公共利益等多種利益形態(tài),以保障公共利益為前提,恰當處理好各種利益關系,特別是要注重社會弱勢群體和階層的利益保障問題。地方政府公共決策既要妥善協(xié)調公民內(nèi)部各個群體、階層之間的利益關系,又要合理均衡中央與地方之間、政府與公眾之間的利益分配;既不能以犧牲公共利益為代價去維護個體、團體、群體或階層利益,又要處理好因利益矛盾或利益沖突引發(fā)的各種人民內(nèi)部矛盾。從公民參與角度看,公共決策利益協(xié)調機制的優(yōu)化需要地方政府為各個利益相關方提供政策討論的場所與平臺,在明確公共利益的基礎上讓各利益相關方各自陳述和表達自身利益,并就公共政策方案開展充分討論、談判,在民主協(xié)商基礎上,優(yōu)化政策方案,做出共同抉擇。(五)地方政府公共決策咨詢機制的優(yōu)化決策咨詢既是公民參與公共決策的重要體現(xiàn),也是實現(xiàn)決策科學化、民主化的先決條件。決策咨詢機制是指政府公共決策中吸納社會各界成員參與,特別是就一些具有全局性、戰(zhàn)略性、綜合性的決策問題征求咨詢機構、專家學者或咨詢公司意見或建議的機制。自上個世紀80年代后,我國各級地方政府普遍設立了政策研究室、專業(yè)研究會、學會等政策研究機構,這些官方的、半官方的或非官方的決策咨詢機構,在各級政府公共決策中發(fā)揮了一定的參謀、智囊作用。但是,也應當看到,由于政府機構對決策咨詢工作重視程度不夠等原因,我國公共決策咨詢機構尚缺乏良性發(fā)展與壯大的土壤與環(huán)境,在各級地方政府公共決策過程中發(fā)揮的作用還十分有限。“20世紀80年代上半期政府每有重大決策,都先由社科院、國家體改委、國務院發(fā)展研究中心、國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心等政府咨詢機構進行專題研究,各自提出可選方案,并組織內(nèi)部討論會加以討論,再由政府領導拍板決策。但在80年代中期以后,政府似乎越來越傾向于靠下屬執(zhí)行機構來制定政策法規(guī)和實施方案,而不征求其他部門的意見?！碑斍?決策咨詢機制的優(yōu)化仍然是我國地方政府公共決策系統(tǒng)面臨的重要任務。比如在廈門市“PX”事件中,圍繞以政策執(zhí)行環(huán)節(jié)為主的項目決策