我國工業(yè)固廢管理的現狀與發(fā)展

我國工業(yè)固廢管理的現狀與發(fā)展

一、工業(yè)固廢的特點工業(yè)廢物是指采、廢石材、采尾、燃料廢物、化工生產和精煉廢物等。工業(yè)固體廢棄物的特點有:(1)種類繁多,產生量大,分布廣泛。《固體廢物申報登記工作指南》中將工業(yè)固體廢物分為99類,產生于多種工業(yè)行業(yè),分布極其廣泛,(2)產生穩(wěn)定,具有資源化價值。除危險廢物,一般的工業(yè)固體廢物通常伴隨著企業(yè)日常的生產活動產生,其產生時間、產生量一般具有穩(wěn)定性,加之一定的資源化價值,一般工業(yè)固體廢棄物對于人類具有有用性。(3)工業(yè)固體廢物的污染具有間接性和長期性。工業(yè)固體廢物的直接污染程度遠不及廢水和廢氣,但工業(yè)固廢污染具有很強的間接性,可以通過各種途徑轉化為其他污染物造成二次污染和重復污染;工業(yè)固體廢物目前普遍采取無害化處理,按照國家標準在處置場分類貯存和處置,但是固體廢物的長期堆放會對環(huán)境造成長期的壓力,只有將其綜合利用才能根除最終污染。1.管理人員素質不高,管理深化不夠,管理不到位我國固體廢棄物管理原則為“減少固體廢物的產生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無害化”的三化原則,而從目前管理目標、干系人責任以及管理機制看,都存在著偏重于無害化原則。由于工業(yè)固廢在安全處置后主要在處置場分類貯存,隨著土地資源的逐漸稀缺,鼓勵從源頭減少固廢產生量并加大綜合利用量變得更加重要。2.根據造林時間及時間的發(fā)展變化盡管固體廢物被稱為“放錯了地方的資源”,但是工業(yè)固體廢物綜合利用的價值以及其成本是隨著經濟、技術條件及時間的發(fā)展變化的。無害化處置后的工業(yè)固廢作為一種資源,面臨著與目前其他資源的競爭,作為理性的經濟人,只有在獲得同等收益時利用其他資源比利用工業(yè)固廢的成本更高時,才會轉向利用工業(yè)固廢。因此工業(yè)固廢的綜合利用受到經濟、技術條件以及其他資源價格的制約,并且具有明顯的時間范疇。3.做好工業(yè)固廢處置工作欲將已安全處置的工業(yè)固廢作為資源利用時,其種類、數量、貯存地點等信息是非常重要的,只有在最終處置后明確統計并發(fā)布這些信息后,想要利用工業(yè)固廢的企業(yè)才能有效率的尋找到自己需要的相應種類、數量的工業(yè)固廢及其存放的地點,這樣才能降低成本,有效率的對工業(yè)固廢進行資源化利用。二、工業(yè)固體殘渣管理政策的分析1.管理體系不完整1.1工業(yè)固體廢物管理目標不符合固體廢物管理和污染控制的規(guī)律《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中提出的我國固體廢棄物管理的目標是“為了防治固體廢物污染環(huán)境,保障人體健康,維護生態(tài)安全,促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”,在這一目標指導下,我國目前在固廢管理領域中仍在延續(xù)廢水和廢氣管理中的“末端控制”的思維方式,過于強調固體廢物處理處置過程中的污染防治。由于固體廢物的資源化價值極其污染的長期性和間接性,為了最終保障人體健康而進行的固體廢棄物污染控制是目前應該最先達到的目標,但是不能是固體廢物管理的最終目標,隨著時間的發(fā)展、經濟技術的進步,應該把污染控制和綜合利用并重,作為長期的管理目標。我國《循環(huán)經濟促進法》的目標是為了促進循環(huán)經濟發(fā)展,提高資源利用效率,并且規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經濟應當在技術可行、經濟合理和有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境的前提下,按照減量化優(yōu)先的原則實施”,強調資源有效利用的思路為我國工業(yè)固體廢棄物的管理提供了一定的指導作用。考慮到工業(yè)固體廢物的資源化價值和其不當處置時帶來的嚴重的環(huán)境污染,我國工業(yè)固體廢物的管理的總目標應該表述為“嚴格執(zhí)行工業(yè)固體廢物污染控制標準,以保障人體健康,維護生態(tài)安全;在技術可行、經濟合理的前提下綜合利用工業(yè)固體廢物,以促進資源循環(huán)和保護,促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展?！?.2工業(yè)固體廢物管理目標體系不完整,表述不清晰完整的政策目標應該包括總目標和具體的行動與階段目標,而目前我國工業(yè)固體廢物管理目標體系不完整,有關的法律法規(guī)中只給出了總目標,而沒有給出定量的、可以具體考察及衡量的行動目標。通常,國家統計局在工業(yè)固體廢物方面主要的統計指標有產生量、綜合利用量、排放量,因而在我國工業(yè)固體廢物管理政策的目標體系中,階段行動目標應具體、明確到這些指標,目標應具體描述為這些指標在哪一年達到哪些標準,相應的要說明這些指標的標準的統計范圍、監(jiān)測方案和處理方法等。只有將我國現有不完整、表述不清晰地工業(yè)固體廢物管理目標加以改進并且寫入相應的法律法規(guī),才能給具體的管理行動提供依據,并且便于評估政策的實施效果,便于建立相應的問責和鼓勵機制,與政府的績效、企業(yè)的獎懲掛鉤。2.建立政府引導的積極開展建立《排放污染物控制制度》2.1污染控制的手段強制性不強,缺乏確定性工業(yè)固體廢物作為一種污染物,必須首先達到污染控制標準,保證對人體健康的無害化,為了確定達到這一目標,需要環(huán)境標準、環(huán)境影響評價等嚴格的命令-控制型手段。我國目前工業(yè)固體廢物管理體系中強制的環(huán)境標準只有《一般工業(yè)固體廢棄物貯存、處置場污染控制標準》,目的在于防治一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場的二次污染?！吨腥A人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定,國家實行工業(yè)固體廢物申報登記制度和排污收費制度,具體制度依據《排放污染物申報登記管理規(guī)定》、《排污費征收使用管理條例》及《排污費征收標準管理辦法》。申報登記和排污收費這一主要的管理手段為經濟刺激型手段,和對其他污染物控制的排污收費制度相似,由于其強制性不足,因此管理的確定性不強,難以滿足管理要求。2.2利用經濟刺激型手段鼓勵工業(yè)固廢減量化和資源化鑒于工業(yè)固體廢物的綜合利用受到經濟技術條件以及其他資源價格的制約,若強制企業(yè)進行綜合利用,不僅利用工業(yè)固廢沒有收益,而且管理成本大、效率低,因此采取能夠為企業(yè)提供足夠經濟激勵的經濟刺激型政策手段更有利于其綜合利用。同樣,由于減量化過程和企業(yè)每一個生產環(huán)節(jié)相聯系,若采取強制的生產標準以減量化,不僅可能引起企業(yè)由于經濟效益下降不愿執(zhí)行的管理阻力,而且需要巨大的監(jiān)測和監(jiān)督成本。因此在工業(yè)固體廢物最終處置達標的基礎上配合以經濟刺激型的政策,促進鼓勵企業(yè)自身的減量化和相關企業(yè)對工業(yè)固體廢物的綜合利用?！堆h(huán)經濟促進法》中規(guī)定“企業(yè)使用或者生產列入國家清潔生產、資源綜合利用等鼓勵名錄的技術、工藝、設備或者產品的,按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠”,因此在工業(yè)固體廢物管理方面,由國家規(guī)定鼓勵的生產設備、工藝以及需要限制、淘汰的設備及工藝,配合以適當的稅收優(yōu)惠或稅收懲罰,提供足夠的經濟刺激促使企業(yè)采取先進工藝和設備,減少工業(yè)固體廢物的產生量;對于工業(yè)固體廢物的綜合利用,可以對利用工業(yè)固廢的企業(yè)實行免稅措施,降低其利用成本,增加綜合利用量。3.建立工業(yè)固廢的信息平臺目前我國工業(yè)固體廢物管理中的信息機制有排放污染物申報登記制度和《大中城市固體廢棄物污染環(huán)境防治信息發(fā)布導則》規(guī)定下的信息發(fā)布制度,這一制度是根據《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第十二條:“大、中城市人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當定期發(fā)布固體廢物的種類、產生量、處置狀況等信息”的規(guī)定,但是施行這一信息制度的目標并不明確。筆者認為,工業(yè)固體廢物管理的信息機制須有兩個方面構成:一是需要各縣級以上環(huán)保部門公開其每年的工業(yè)固體廢物產生量、排放量、綜合利用量、工業(yè)固廢治理投入等數據,以評估政府對于工業(yè)固體廢物的管理效果;二是需要各縣級以上環(huán)保部門將本地區(qū)各個處置場中貯存的工業(yè)固體廢棄物的種類、數量、貯存地點等信息公開,共同建立工業(yè)固體廢物的信息平臺,便于想要利用工業(yè)固體廢物的企業(yè)及時、準確地獲得信息,提高利用的效率。為了滿足上述兩個方面的信息需求,需要完善目前的統計制度,進一步統計各縣級以上地區(qū)的工業(yè)固廢管理的有關數據,獲得準確、可靠的以上兩方面的數據;同時建立工業(yè)固廢的信息公開平臺,及時將上述兩方面信息公開。3.2資金機制分析《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中有關資金機制的規(guī)定僅有“對本法施行前已經終止的單位未處置的工業(yè)固體廢物及其貯存、處置的設施、場所進行安全處置的費用,由有關人民政府承擔”,因此,一般企業(yè)建設工業(yè)固廢貯存、處置場所及設施的費用是由企業(yè)自行承擔的,這是資金的需求。我國工業(yè)固體廢棄物管理中,污染者付費是其資金機制的一般原則,根據此原則,我國工業(yè)固廢防治資金的一個主要的供給渠道是企業(yè)繳納的排污費中用于污染治理的專項資金,但是在《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中卻沒有明確的規(guī)定資金的來源、使用及管理機制,不便于資金的管理。此外,為了利用經濟刺激型手段鼓勵工業(yè)固體廢物的減量化和資源化,國家需要用稅收、補貼手段,因此需要在有關法律法規(guī)中明確這一部分的鼓勵方法、額度,相應資金的來源、使用等,以提高管理效率。3.3監(jiān)測核查機制分析《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中與固體廢棄物管理的監(jiān)測核查機制有關的規(guī)定有“國務院環(huán)境保護行政主管部門建立鬼廢物污染環(huán)境監(jiān)測制度,制定統一的監(jiān)測規(guī)范,并會同有關部門組織監(jiān)測網絡”、“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門和其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門,有權依據各自的職責對管轄范圍內與固體廢物污染環(huán)境防治有關的單位進行現場檢查”,法律中對于監(jiān)測核查的主體進行了明確的說明,但是沒有具體的監(jiān)測核查的方案和指標,因此監(jiān)測核查的時候沒有具體的指導。3.4問責機制分析《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中,有單獨的“法律責任”一部分,其中不僅有被管理者違反相關條款時應受到的處罰,還規(guī)定了管理部門在沒有依法履行監(jiān)督管理職責、沒有依法作出行政許可或者辦理批準文件、對舉報后的違法行為不予查處時需要承擔的行政責任和刑事責任,問責機制是相對完善的。三、關于政治建議1.可持續(xù)發(fā)展原則綜上分析,我國工業(yè)固體廢棄物管理中需要明確工業(yè)固廢的管理目標,即“嚴格執(zhí)行工業(yè)固體廢物污染控制標準,以保障人體健康,維護生態(tài)安全;在技術可行、經濟合理的前提下綜合利用工業(yè)固體廢物,以促進資源循環(huán)和保護,促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展?！痹谶@一管理目標的指導下,需要完善工業(yè)固廢管理的政策框架體系,首先要制定單獨的工業(yè)固體廢棄物管理的主要法律,其次制定具體的指導固廢管理的法律法規(guī),制定有關鼓勵工藝設備名錄,制定綜合利用技術指導和鼓勵政策。2.完善工業(yè)固廢信息機制為了適應工業(yè)固體廢物的管理目標,便于衡量縣級政府管理效果、便于企業(yè)綜合利用工業(yè)固廢,需要完善兩個方面的信息機制,統計更加具體、細致的數據,及時在公開的平臺上向公眾和企業(yè)公開工業(yè)固廢的信息,讓公眾參與監(jiān)督、讓企業(yè)可以更加高效的利用工業(yè)固體廢物。同時,需要加大公