改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市規(guī)劃理念變遷

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市規(guī)劃理念變遷

1978年以來(lái)的30年是中國(guó)城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的30年。這一巨變從共和國(guó)60年的歷史和中華民族100年現(xiàn)代化的歷史來(lái)看都是空前的。有學(xué)者甚至認(rèn)為,這30年的變化是中國(guó)幾千年歷史所未曾有過(guò)的(梁小民,2008)。分析研究過(guò)去30年城市規(guī)劃理念的變遷無(wú)疑要與過(guò)去30年國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大變遷相關(guān)聯(lián)。市場(chǎng)化、全球化、工業(yè)化、信息化都是這30年影響社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的重要背景,而與城市規(guī)劃這一學(xué)科建設(shè)最直接相關(guān)的大背景則是過(guò)去30年波瀾壯闊、快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化?？梢哉f(shuō),過(guò)去30年我國(guó)在城市規(guī)劃理論和實(shí)踐上的一些突破和創(chuàng)新源于此,而在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題也與此密切相關(guān)。所以,分析認(rèn)識(shí)過(guò)去30年城市規(guī)劃理念上的變遷首先要分析過(guò)去30年城鎮(zhèn)化的歷程。1中央對(duì)城鎮(zhèn)化政策的規(guī)定近30年的城鎮(zhèn)化不同于前30年的大起大落,基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)快速的發(fā)展。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2007年的44.9%,城鎮(zhèn)總?cè)丝趶?.72億增加到5.94億,城市數(shù)量從193個(gè)發(fā)展到655個(gè)。目前,全國(guó)大約60%的工業(yè)增加值、85%的第三產(chǎn)業(yè)增加值、70%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、80%的稅收來(lái)自城市,高等教育和科研力量的90%以上集中在城市。城市作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)單元,已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中不可缺少的重要組成部分。從中央對(duì)城鎮(zhèn)化政策在不同時(shí)期的表述,可以清晰地看出這一點(diǎn)。回顧30年的城鎮(zhèn)化歷程,大致可以分為三個(gè)階段:1.1年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的第一波1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)確立黨的工作重心全面轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)建設(shè),中央認(rèn)識(shí)到了城市在商品經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化過(guò)程中的積極作用,重新把發(fā)展城市和建設(shè)城市工作提上了重要議事日程,但城鎮(zhèn)化的首波“推力”卻是來(lái)自于農(nóng)村的改革。首先,自1978年民間自發(fā)推動(dòng)、到1983年全國(guó)普遍實(shí)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮,釋放出大量的富余勞動(dòng)力。與此同時(shí),附著于小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì),1978年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的個(gè)數(shù)為152萬(wàn)個(gè),到1984年增加到了606萬(wàn)個(gè),吸收非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)5208萬(wàn)人,占全國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的30.1%。政府通過(guò)放松農(nóng)民跨界流動(dòng)和戶籍管理制度,放寬小城鎮(zhèn)設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式等,使小城鎮(zhèn)得到迅猛的發(fā)展,小城鎮(zhèn)建設(shè)成為30年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的第一波。費(fèi)孝通先生曾經(jīng)在1983年提出“小城鎮(zhèn)大問(wèn)題”的著名論斷,推崇中國(guó)城鎮(zhèn)化要走農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的道路。其次,城鄉(xiāng)居民對(duì)生活用品需求的提高以及城市工業(yè)的恢復(fù)性增長(zhǎng),推動(dòng)誕生了以福建晉江、湖北沙市、廣東順德等為代表的一大批輕工業(yè)城市。自1984年國(guó)家改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)入城市以來(lái),以中小城市快速發(fā)展為代表,城市改革產(chǎn)生的“拉力”成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿ΑＭ瑫r(shí),城市的發(fā)展帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),1985-1992年,第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重由24.5%提高到了34.3%,就業(yè)人數(shù)由8359萬(wàn)人增加到1.3億人。第三產(chǎn)業(yè)的活躍和發(fā)展,不僅有效擴(kuò)大了非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)的規(guī)模,推動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互動(dòng),而且對(duì)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生了重大影響上述兩方面的“推力”和“拉力”直接促成城市規(guī)劃工作著力于中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是促進(jìn)小城鎮(zhèn)的規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)布局。第三,這一時(shí)期的另一個(gè)重要特征是開(kāi)發(fā)區(qū)的橫空出世。繼1979年國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立深圳、珠海、廈門(mén)和汕頭4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)后,1984年5月,中央又開(kāi)放了北到遼寧大連,南到廣西北海的14個(gè)沿海港口城市,1988年將海南全省批準(zhǔn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū),1990年又決定開(kāi)發(fā)浦東新區(qū)。沿海地帶開(kāi)發(fā)區(qū)域的不斷擴(kuò)大,不僅使沿海地區(qū)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上搶占了先機(jī),使外來(lái)資本與國(guó)內(nèi)資源優(yōu)勢(shì)的結(jié)合有了良好的載體,而且起初開(kāi)發(fā)區(qū)遠(yuǎn)離中心城市的選址,對(duì)城市的空間結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生重大影響1。沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了各種層次的大量的就業(yè)崗位,帶動(dòng)了中西部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,同時(shí)推動(dòng)了沿海大批中小城鎮(zhèn)的發(fā)展,奠定了這些地區(qū)區(qū)域化發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃觀念上的最大突破就是對(duì)不確定性的大膽假設(shè)以及通過(guò)對(duì)城市空間的組織,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雛形的城市發(fā)展模式進(jìn)行摸索。1.2市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為土地利用的改變提供了市場(chǎng)環(huán)境和條件1992年鄧小平的“南巡講話”加快了中國(guó)發(fā)展的步伐各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的大發(fā)展成為這一時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要內(nèi)容。僅1992-1993年的一年時(shí)間,全國(guó)新設(shè)縣級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)6000多個(gè),占地1.5萬(wàn)km2,比當(dāng)時(shí)城市建設(shè)用地總面積還多0.16萬(wàn)km2。開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)要素的重組和土地利用的變化,成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要載體。1992年黨的“十四大”確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,市場(chǎng)作為配置資源的主要手段成為社會(huì)的廣泛共識(shí),它對(duì)傳統(tǒng)的以落實(shí)計(jì)劃為主要任務(wù)的城市規(guī)劃產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊?！俺鞘幸?guī)劃將不完全是計(jì)劃的繼續(xù)和具體化。城市作為經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)活動(dòng)的載體,將日益按照市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作”(趙士修,1992)的提法基本反映了對(duì)新體制下城市規(guī)劃工作的理解。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)城市發(fā)展最大的影響是城市土地市場(chǎng)的建立。房地產(chǎn)成為了這一時(shí)期城市建設(shè)的主要?jiǎng)恿Α?993年起,商業(yè)性用地使用權(quán)實(shí)行公開(kāi)招拍掛制度。此舉在規(guī)范土地市場(chǎng)的同時(shí),也為時(shí)至今日的城市地方政府以地生財(cái)、獲得巨額土地批租收益奠定了制度基礎(chǔ)。自1998年以來(lái),房地產(chǎn)投資始終占據(jù)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的25%以上,土地轉(zhuǎn)讓收入占到了地方財(cái)政收入的20%以上,個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到了40%以上?？梢哉f(shuō),開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)構(gòu)成這一時(shí)期城市建設(shè)的主要內(nèi)容。規(guī)劃則在努力適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)的大發(fā)展中尋求技術(shù)上的突破與發(fā)展。1.3發(fā)展階段20世紀(jì)2020年進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)的綜合國(guó)力達(dá)到新的水平(人均GDP首次超過(guò)7000元)。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織使中國(guó)真正成為全球經(jīng)濟(jì)的重要一極。吸引外資,發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)成為這一時(shí)期城市發(fā)展的主要目標(biāo)。隨著全球化程度的不斷深入,一些依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)的沿海地區(qū)城市的國(guó)際化程度不斷提高。發(fā)展大城市,發(fā)展大城市為核心的城市地區(qū)成為地方政府和學(xué)界的共識(shí)特別是長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城鎮(zhèn)密集地區(qū)以不足3%的國(guó)土面積,聚集了全國(guó)14%的人口,創(chuàng)造的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的42%的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎效應(yīng),成為各路精英研究的重點(diǎn)山東半島、遼中南、海峽西岸、江漢平原、中原地區(qū)、湘中地區(qū)、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等也積極提出區(qū)域發(fā)展的眾多戰(zhàn)略與規(guī)劃,可以說(shuō),新世紀(jì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要特征就是區(qū)域化。值得一提的是,自1980年代以來(lái)中央確定東部地區(qū)率先發(fā)展的政策之后,陸續(xù)出臺(tái)了“西部大開(kāi)發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”和“中部崛起”的區(qū)域戰(zhàn)略,至此初步形成了國(guó)土全覆蓋的區(qū)域政策。城鎮(zhèn)化地區(qū)拓展到了國(guó)土全境。經(jīng)過(guò)20余年經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展,以投資拉動(dòng)、出口拉動(dòng)為動(dòng)力的中國(guó)城市也進(jìn)入資源枯竭、環(huán)境污染的尷尬境地。從東部沿海城市地區(qū)水、氣等主要環(huán)境指標(biāo)的嚴(yán)重下降為標(biāo)志,資源與環(huán)境問(wèn)題成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。地下水超采引發(fā)大面積“漏斗區(qū)”,近海水域嚴(yán)重污染導(dǎo)致的“海洋荒漠化”現(xiàn)象,大氣污染呈現(xiàn)復(fù)合型特征,酸雨和“灰霾”現(xiàn)象愈演愈烈等,推動(dòng)著可持續(xù)發(fā)展從規(guī)劃的目標(biāo)逐步成為城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的重要方面。這一時(shí)期,適應(yīng)城市空間區(qū)域化、城市功能國(guó)際化的需要,加強(qiáng)對(duì)都市區(qū)、城市群的規(guī)劃,成為這一時(shí)期規(guī)劃的典型特征。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展,中國(guó)城鎮(zhèn)化從農(nóng)村和小城鎮(zhèn)起步,伴隨市場(chǎng)化、國(guó)際化的步伐,成為影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要方面,它既是工業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的結(jié)果,反過(guò)來(lái),城鎮(zhèn)化也成為上述過(guò)程的推動(dòng)力。中國(guó)城市規(guī)劃在這個(gè)巨變的過(guò)程中不斷更新著自己的理論和實(shí)踐。230年，城市規(guī)劃工作的重點(diǎn)改變2.1城市總體規(guī)劃的編纂實(shí)行第三輪國(guó)家發(fā)展規(guī)劃第一輪城市總體規(guī)劃的編制工作始于1980年代初,為配合城市規(guī)劃工作全面恢復(fù)和步入正軌的需要而展開(kāi)恢復(fù)城市的基本功能是主題。到1982年已經(jīng)有87個(gè)城市、153個(gè)縣城和鎮(zhèn)的總體規(guī)劃經(jīng)過(guò)了國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)的審批,為各地城市建設(shè)工作步入正軌創(chuàng)造了有利條件。第二輪城市總體規(guī)劃的修編工作開(kāi)展于1990年代初,它是適應(yīng)當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的實(shí)施和城市快速發(fā)展的形勢(shì)需要而展開(kāi)的。與上一輪相比,無(wú)論在涉及的工作范圍,還是研究問(wèn)題的深度上,都有了新的突破,城市總體規(guī)劃的編制與審批逐步走上了法制化的道路。第三輪城市總體規(guī)劃修編工作自2005年國(guó)務(wù)院召開(kāi)會(huì)議部署后后全面展開(kāi)。這次修編是在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、保證健康城鎮(zhèn)化的政策背景下展開(kāi)的,貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針,促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。2.2控規(guī)實(shí)踐開(kāi)始起步1980年代初,歐美國(guó)家的土地利用區(qū)劃法(zonning)引入我國(guó)。一些學(xué)者和城市開(kāi)始探索既落實(shí)上位城市總體規(guī)劃,又不構(gòu)成對(duì)修建性詳細(xì)規(guī)劃過(guò)多干預(yù)便于規(guī)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃上海、桂林、廣州等地在1983年率先開(kāi)展了控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)踐,企望以此作為規(guī)劃管理的法定依據(jù)。至1990年代中后期深圳仿效香港,大規(guī)模開(kāi)展法定圖則規(guī)劃實(shí)踐,以期實(shí)現(xiàn)上地利用性質(zhì)的調(diào)整和土地的權(quán)屬相匹配，但總體上說(shuō),20余年大部分城市的控規(guī)實(shí)踐大都停留在對(duì)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制的技術(shù)層面,離真正的區(qū)劃法還有相當(dāng)?shù)木嚯x。但隨著城市土地市場(chǎng)的全面建立,特別是2007年《物權(quán)法》的出臺(tái),控規(guī)的意義和作用被重新認(rèn)識(shí)。特別在舊城改造中,基于對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的尊重,控規(guī)的作用正從一般技術(shù)文件走向作為協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)建設(shè)各方利益的重要工具。2.3省級(jí)政府推動(dòng)城鎮(zhèn)群規(guī)劃的發(fā)展為了適應(yīng)1980年代開(kāi)始的城市經(jīng)濟(jì)體制改革要求,逐步形成以城市為依托的不同網(wǎng)絡(luò)型的經(jīng)濟(jì)區(qū),自1984年上海經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)布局規(guī)劃工作開(kāi)始,全國(guó)廣泛開(kāi)展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。但1980年代的經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重點(diǎn)仍是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃在區(qū)域空間的具體化。隨著1990年代初城市綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng),城市之間的競(jìng)爭(zhēng)也日益激烈,城市與城市之間、城市與區(qū)域之間的矛盾不斷出現(xiàn),省級(jí)政府作為一級(jí)區(qū)域政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的需求不斷增強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃于1990年代中后期開(kāi)始受到重視。浙江省率先于1996年開(kāi)展此項(xiàng)工作,此后多個(gè)省份積極開(kāi)展此項(xiàng)工作。至2008年底,全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)中都完成了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制工作,多數(shù)已審批作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)群規(guī)劃,自2003年后呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢(shì)建設(shè)部先后組織和指導(dǎo)編制了珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀、海峽西岸、成渝等地區(qū)的城鎮(zhèn)群規(guī)劃。一些省市也先后組織開(kāi)展了山東半島、北部灣、中原、長(zhǎng)株潭、武漢、太原、合肥、呼包鄂等地區(qū)的城鎮(zhèn)群規(guī)劃這些規(guī)劃以城鎮(zhèn)組群的方式組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù),盡管其主要的目的仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但統(tǒng)籌的思想還是體現(xiàn)在了各個(gè)方面。值得一提的是,建設(shè)部主導(dǎo)的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》于2005年開(kāi)始編制,該規(guī)劃全面提出了未來(lái)15年中國(guó)城鎮(zhèn)化的方針和區(qū)域政策,提出以城鎮(zhèn)群為主體的全國(guó)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu),成為指導(dǎo)我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。2.4積極開(kāi)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃的編制2000年廣州市政府邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)四家設(shè)計(jì)單位編制《廣州城市總體發(fā)展概念規(guī)劃》。以此為標(biāo)志,全國(guó)各主要大中城市積極開(kāi)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃的編制,以期作為提高中心城市競(jìng)爭(zhēng)力,帶動(dòng)城市地區(qū)快速發(fā)展的手段之一。由于空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃抓主要矛盾的分析方法、清晰明了打破常規(guī)的表達(dá)方式,一時(shí)間成為各地政府熱衷的規(guī)劃類別。由于包括筆者在內(nèi)的眾多學(xué)者對(duì)該類規(guī)劃做過(guò)大量分析,在此不再贅述但該類規(guī)劃開(kāi)啟了對(duì)大城市和大城市地區(qū)的研究是不爭(zhēng)的事實(shí)。2.5“低碳城市”的提出隨著我國(guó)城市發(fā)展可利用資源(特別是土地資源)的不斷減少,生態(tài)環(huán)境條件的不斷惡化,一些城市開(kāi)始探索可持續(xù)的城市發(fā)展進(jìn)路。以《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》為標(biāo)志,城市人口規(guī)模的測(cè)算充分考慮水資源的條件,城市土地利用充分考慮存量土地資源的挖潛和周邊村莊的改造,開(kāi)拓性地將禁建區(qū)、限建區(qū)引入規(guī)劃范圍。此后的深圳城市總體規(guī)劃開(kāi)始探索土地?zé)o增量的發(fā)展規(guī)劃。2007年建設(shè)部正式下發(fā)文件,要求從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人文、資源、環(huán)境四個(gè)方面,15個(gè)專項(xiàng)27個(gè)指標(biāo)完善城市總體規(guī)劃的指標(biāo)體系2。2007年,位于天津?yàn)I海新區(qū)的中新生態(tài)城開(kāi)始規(guī)劃,該項(xiàng)由中國(guó)和新加坡兩國(guó)規(guī)劃人員共同合作的項(xiàng)目,開(kāi)始了我國(guó)規(guī)劃界全面探索生態(tài)城市規(guī)劃的實(shí)踐該項(xiàng)規(guī)劃從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用、交通組織、生態(tài)修復(fù)、景觀組織等眾多方面探索生態(tài)城市的理論與實(shí)踐。一些前沿的研究課題也開(kāi)始了“低碳城市”的探索。生態(tài)城市的規(guī)劃探索還剛剛開(kāi)始,相信隨著可持續(xù)發(fā)展思想的深入人心,實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的不同層次新類別規(guī)劃將不斷出現(xiàn)。3從“規(guī)劃”到“發(fā)展”、“土地價(jià)值”、“城市統(tǒng)籌”、“公共政策”從前面城鎮(zhèn)化歷史的回顧和城市規(guī)劃編制工作重點(diǎn)的變遷,人們可以看出30年城市規(guī)劃的工作歷程有一些貫徹始終的理念,也有一些隨著時(shí)代不斷變化的新思想如果用關(guān)鍵詞的方法來(lái)概括規(guī)劃理念上的變化,筆者認(rèn)為“發(fā)展”、“土地價(jià)值”、“城市競(jìng)爭(zhēng)力”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“可持續(xù)發(fā)展”、“公共政策”這些詞具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?.1預(yù)見(jiàn)到城市空間發(fā)展的可能性,并積極應(yīng)對(duì)城市發(fā)展30年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展,是改革取得巨大成就的基礎(chǔ)和保障為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要,城市規(guī)劃思想轉(zhuǎn)變的核心就是打破過(guò)去落實(shí)計(jì)劃的工作方法,提前預(yù)見(jiàn)到城市空間發(fā)展的可能性,并在空間上提前預(yù)留,積極應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城建設(shè)的需要。為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口的集聚提供更多的物質(zhì)空間載體是城市規(guī)劃貫穿30年的核心主題。3.2城市規(guī)劃的理論和實(shí)踐對(duì)當(dāng)代城市的影響土地市場(chǎng)的建立和規(guī)范,解決了長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本性矛盾土地的價(jià)值再次在城市規(guī)劃中得到體現(xiàn),深刻影響著城市規(guī)劃的理論和實(shí)踐。規(guī)劃理論上更多地探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地使用的機(jī)理,規(guī)劃實(shí)踐中依據(jù)土地價(jià)值的分等定級(jí)在城市的空間布局上進(jìn)行城市功能的調(diào)整。在市場(chǎng)力量的強(qiáng)力主導(dǎo)下,各地城市掀起了CBD建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和二產(chǎn)向市郊全面轉(zhuǎn)移的高潮。土地價(jià)值的回歸是城市規(guī)劃工作對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)回應(yīng)。3.3中心城市的使命隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展和我國(guó)綜合國(guó)力的極大提高,全面參與全球的競(jìng)爭(zhēng)與分工,提高我國(guó)的綜合國(guó)力,是新時(shí)期國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略,更是一些中心城市肩負(fù)的重任。越來(lái)越多的中心城市,作為國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、文化等交往的節(jié)點(diǎn)功能日益加強(qiáng),它們的一些戰(zhàn)略規(guī)劃和研究,以全球城市、國(guó)際城市、先鋒城市和門(mén)戶城市為目標(biāo),既體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略的要求,也反映了城市功能在全球化時(shí)代的新要。3.4城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題空間過(guò)去30年中國(guó)城鎮(zhèn)化的規(guī)模在世界城鎮(zhèn)化歷史上是空前的,在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí),中央對(duì)如何解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題空間重視。如何推動(dòng)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性,也關(guān)乎中國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。打破城鄉(xiāng)二元分割,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,農(nóng)民工全面融入城市生活,既是從根本上扭轉(zhuǎn)了城鎮(zhèn)化重速度、輕質(zhì)量的不良傾向,也是在構(gòu)筑一條長(zhǎng)期穩(wěn)定的健康城鎮(zhèn)化道路。3.5生態(tài)城市和宜居城市建設(shè)中的城市發(fā)展和規(guī)劃觀念中國(guó)的基本國(guó)情是人均資源短缺,并將長(zhǎng)期持續(xù)。生態(tài)城市、宜居城市的提出是和過(guò)去30年城市發(fā)展中的慘痛教訓(xùn)相關(guān)聯(lián)的。與過(guò)去城市規(guī)劃的工作基本定位在促進(jìn)“增長(zhǎng)”的思路不同,可持續(xù)發(fā)展更多地考慮城市所在地區(qū)資源環(huán)境條件,更多地關(guān)注生態(tài)背景,更多地運(yùn)用生態(tài)技術(shù),可以說(shuō),生態(tài)城市和宜居城市規(guī)劃類別的出現(xiàn),是規(guī)劃觀念的一次新的突破。它把規(guī)劃的作用限定在一個(gè)以承載力為基礎(chǔ)的有限范圍內(nèi),而非僅僅以經(jīng)濟(jì)的線性增長(zhǎng)為城市發(fā)展的基礎(chǔ)依據(jù)。3.6技術(shù)特征鮮明。在經(jīng)濟(jì)體制城市規(guī)劃作為技術(shù)還是作為政策是規(guī)劃界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的話題實(shí)際上,從空想社會(huì)主義中產(chǎn)生的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論從來(lái)就不簡(jiǎn)單是工程技術(shù)的疊合。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃是計(jì)劃的具體化,其技術(shù)特征鮮明。但在過(guò)去30年經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,城市規(guī)劃面對(duì)的是一個(gè)利益交織、關(guān)系復(fù)雜的綜合體保障性住房、公共交通、公共安全已經(jīng)不是技術(shù)問(wèn)題,而是體現(xiàn)政府執(zhí)政理念,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧的重要手段中央明確強(qiáng)調(diào)要突出城市規(guī)劃的公共政策屬性,反映了城市規(guī)劃屬性的重大轉(zhuǎn)變4未來(lái)30年中國(guó)城市規(guī)劃的展望4.1具有建設(shè)條件的大力推進(jìn)未來(lái)30年,我國(guó)仍將會(huì)保持適當(dāng)速度的城鎮(zhèn)化。根據(jù)國(guó)家計(jì)生委的人口預(yù)測(cè),2033年前后我國(guó)人口達(dá)到峰值此前,城鎮(zhèn)化將以每年0.8%-1%的速度遞增。預(yù)計(jì)2030年前后,全國(guó)總?cè)丝诩s為15億3,城鎮(zhèn)化水平約達(dá)到65%,城鎮(zhèn)人口約達(dá)到10億人。據(jù)麥肯錫全球研究院(MGI)預(yù)計(jì)在2025年,中國(guó)將出現(xiàn)221座百萬(wàn)以上人口城市,其中有15個(gè)平均人口規(guī)模達(dá)到2500萬(wàn)的超級(jí)城市,或是11個(gè)平均覆蓋人口超過(guò)6000萬(wàn)、相互之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的“城市群”。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)城鎮(zhèn)化在未來(lái)將面臨著更大的不確定。長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)失衡越來(lái)越顯著,人口紅利和制度變革所帶來(lái)的增長(zhǎng)效應(yīng)越來(lái)越趨于平穩(wěn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性帶來(lái)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的艱巨性。同時(shí),城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)所帶來(lái)的能源、資源消耗和建設(shè)規(guī)模都是史無(wú)前例的。到2025年,中國(guó)城市消耗將占全球能耗的20%,需要新建700-900吉瓦的煤電產(chǎn)能,7000-9000億瓦的火力發(fā)電廠,占全球總產(chǎn)能的55%左右;此外,中國(guó)還將鋪設(shè)50億m2的公路和2.8萬(wàn)km的地鐵,開(kāi)發(fā)400億m2的房產(chǎn)等。在國(guó)際能源供需矛盾日益尖稅和減排溫室氣體壓力不斷加劇情勢(shì)下,中國(guó)城鎮(zhèn)化所面臨的國(guó)際外部壓力已無(wú)法回避。中國(guó)城市的擴(kuò)張也給各級(jí)政府管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。到2025年,中國(guó)新增3.5億多城市人口中將有超過(guò)2.4億流動(dòng)人口人口的激增會(huì)給很多城市帶來(lái)沉重壓力,包括如何管理人口增長(zhǎng),如何獲得充分的公共融資以提供社會(huì)服務(wù),如何處理對(duì)環(huán)境造成的影響等等,隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,這些壓力將日益凸顯此外,解決好“三農(nóng)”問(wèn)題、緩解社會(huì)矛盾沖突、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、處理好效率與公平問(wèn)題等諸多深層次的體制與機(jī)制難題,由于涉及到眾多利益集團(tuán)關(guān)系的調(diào)整和相關(guān)配套措施的整體落實(shí),仍然需要付出艱苦的努力。4.2合理有序推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展4.2.1要從政策入手,宏觀把握中國(guó)漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。要綜合分析我國(guó)資源環(huán)境條件、城鄉(xiāng)人口分布特點(diǎn)和轉(zhuǎn)移趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì),優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局,引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移。要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為重點(diǎn),穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平,在2020年前將城鎮(zhèn)化水平年均增幅控制在0.8%-1個(gè)百分點(diǎn)左右。4.2.2建構(gòu)多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。依托不同類型、不同層次的城鎮(zhèn)群和中心城市,