水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作的探索與實(shí)踐

水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作的探索與實(shí)踐

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于水利工程管理體制（以下簡(jiǎn)稱水管制度）改革的總體意見和節(jié)水節(jié)水辦有關(guān)工作人員的具體要求，以及節(jié)水辦和財(cái)政部的具體要求，所有河流保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海委）在整個(gè)系統(tǒng)中開展了水體改革的試點(diǎn)工作。從工作進(jìn)展情況來看,水管單位存在的體制不順、機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)不足、機(jī)構(gòu)臃腫、經(jīng)營(yíng)乏力等問題正在逐步解決,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水管體制和運(yùn)行機(jī)制正在形成。1創(chuàng)建不同數(shù)量的工程采用二級(jí)河務(wù)局海委是水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區(qū)區(qū)域內(nèi)的派出機(jī)構(gòu),代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)。海委直屬水管單位有漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局、海河下游管理局、漳河上游管理局、引灤工程管理局。各局下轄不同數(shù)量的工程管理處、二級(jí)河務(wù)局;二級(jí)河務(wù)局又下轄不同數(shù)量的三級(jí)河務(wù)局。海委直屬水利工程有潘家口、大黑汀、岳城3座大型水庫,河道總長(zhǎng)922km,堤防總長(zhǎng)1554km,各類水閘和樞紐30座,穿堤建筑物1500多座。2004年12月,水利部以《關(guān)于印發(fā)水利部直屬水利工程管理體制改革試點(diǎn)方案的通知》(水經(jīng)調(diào)633號(hào))文確定海委漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局四女寺樞紐、?？h、大名、臨清、冠縣、清河、德城、樂陵、鹽山河務(wù)局,海河下游管理局獨(dú)流減河防潮閘、海河防潮閘、屈家店樞紐管理處以及引灤工程管理局13個(gè)水管單位為試點(diǎn)單位。經(jīng)過1年多的努力,水管體制改革試點(diǎn)工作成效明顯。2以貫徹落實(shí)《實(shí)施意見》為指導(dǎo),建立管養(yǎng)分離的體制保證2004年12月以來,海委各水管體制改革試點(diǎn)單位認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院頒布的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》和水利部、海委有關(guān)文件精神,提高認(rèn)識(shí),統(tǒng)一思想,勇于創(chuàng)新,大膽實(shí)踐,緊密結(jié)合本單位的實(shí)際,積極開展了水管體制改革試點(diǎn)工作。從實(shí)踐情況來看,試點(diǎn)工作取得了明顯的成效,主要表現(xiàn)在:管理體制得以進(jìn)一步理順,工作人員積極性得以極大提高,工程面貌得以明顯改善。成效之一:國(guó)務(wù)院關(guān)于水管體制改革實(shí)施意見的出臺(tái)和水利部水管體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施在基層水管隊(duì)伍中產(chǎn)生了強(qiáng)烈的震動(dòng),全系統(tǒng)形成了推進(jìn)改革的工作氛圍。為了解決水管單位存在的體制不順、機(jī)制不活和經(jīng)費(fèi)短缺等問題,2002年9月至2004年12月,國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和水利部陸續(xù)頒布實(shí)施了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)、《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)(試點(diǎn))》和《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)(試點(diǎn))》(以下簡(jiǎn)稱“兩定標(biāo)準(zhǔn)”)以及《水利部直屬水利工程管理體制改革試點(diǎn)方案》,加快了全國(guó)水管體制改革的步伐。海委高度重視,及時(shí)成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的海委水管體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組,并多次召開專題會(huì)議,對(duì)貫徹落實(shí)水管體制改革進(jìn)行全面部署;制定了《海河水利委員會(huì)直屬水利工程管理體制改革實(shí)施方案》、《海河水利委員會(huì)水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工程改革試點(diǎn)工作的若干意見》等指導(dǎo)性文件,規(guī)范水管體制改革工作行為。各水管單位按照海委的統(tǒng)一部署,一把手親自抓,分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓,加強(qiáng)調(diào)查研究,制定改革實(shí)施方案,穩(wěn)步推進(jìn)水管體制改革工作的開展。同時(shí),全委上下加大宣傳力度,利用簡(jiǎn)報(bào)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介廣泛開展宣傳工作,提高全社會(huì)以及廣大干部職工對(duì)貫徹落實(shí)《實(shí)施意見》重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí),強(qiáng)化主人公意識(shí)、改革意識(shí),營(yíng)造良好的改革氛圍。而水管體制改革試點(diǎn)的實(shí)施為水管單位改革指明了方向,使廣大水管單位統(tǒng)一了思想、增強(qiáng)了信心,認(rèn)識(shí)到水管單位唯一的出路在于體制上的改革。成效之二:實(shí)施管養(yǎng)分離,對(duì)于明確工程管理和維修養(yǎng)護(hù)主體、全面推進(jìn)水管體制改革進(jìn)程提供了有效的體制保證。推進(jìn)水管體制改革的核心是實(shí)行管養(yǎng)分離,管養(yǎng)分離的核心就是政企分開、職責(zé)歸位。其中,管理層負(fù)責(zé)水利工程的運(yùn)行管理工作,養(yǎng)護(hù)層則組建專門的養(yǎng)護(hù)公司承擔(dān)工程的維修養(yǎng)護(hù)任務(wù),并逐步向?qū)I(yè)化、市場(chǎng)化的企業(yè)轉(zhuǎn)變。從2004年12月開始,海委結(jié)合事業(yè)單位聘任制推行開展水管體制改革工作。經(jīng)過1年多的努力,委系統(tǒng)各水管單位的維修養(yǎng)護(hù)公司基本建立,并完成了注冊(cè)登記工作,達(dá)到了管養(yǎng)分離的目的。如,漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局在海委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作的若干意見》出臺(tái)后,按照文件有關(guān)要求,結(jié)合局屬工程、人員的實(shí)際情況,開展人員分離工作,其中37個(gè)水管單位(包括9個(gè)試點(diǎn)單位)有146人進(jìn)入維修養(yǎng)護(hù)公司;引灤工程管理局分離出160人到維修養(yǎng)護(hù)公司,其中潘家口水利樞紐工程維修養(yǎng)護(hù)公司75人、大黑汀樞紐工程維修養(yǎng)護(hù)公司85人。在改革過程中,各水管單位高度重視分流人員的安置工作,除大部分分流人員進(jìn)入維修養(yǎng)護(hù)公司外,對(duì)其他分流人員也采取了積極、合理、穩(wěn)妥的安置措施如依托自身的水土資源優(yōu)勢(shì)大力開展多種經(jīng)營(yíng)、采取內(nèi)部退休和鼓勵(lì)職工自謀職業(yè)等,為安置分流人員創(chuàng)造更為有利的條件。同時(shí),積極參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn),為分流人員提供充分的社會(huì)保障。成效之三:深化管理體制改革,實(shí)行責(zé)、權(quán)、利、人、財(cái)、物的有機(jī)統(tǒng)一和公共財(cái)政資金的足額撥付,為工程的安全高效運(yùn)行和效益的發(fā)揮奠定了重要的基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)家和水利部有關(guān)文件精神,海委從水管單位承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況出發(fā),將系統(tǒng)參加水管體制改革的44個(gè)水管單位分為二類:其中,純公益性事業(yè)單位有36個(gè),分別是漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局的?？h、滑縣、湯陰、內(nèi)黃、清豐、南樂、劉莊閘、臨漳、魏縣、大名、館陶、臨西、清河、故城、冠縣、臨清、夏津、武城、德城、寧津、樂陵、慶云、吳橋、東光、南皮、鹽山、海興、袁橋閘、吳橋閘、王營(yíng)盤閘、羅寨閘、慶云閘、四女寺樞紐,海河下游管理局的西河閘、獨(dú)流減河防潮閘和漳河上游管理局;準(zhǔn)公益性事業(yè)單位有8個(gè),分別是漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局的岳城水庫、穿衛(wèi)樞紐、祝官屯樞紐、無棣河務(wù)局,海河下游管理局的屈家店樞紐、海河防潮閘、獨(dú)流減河進(jìn)洪閘和引灤工程管理局。按照“兩定標(biāo)準(zhǔn)”,目前各水管單位已經(jīng)全部完成了定崗定員、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的測(cè)算工作。其中,各試點(diǎn)水管單位的基本支出經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)均已下達(dá)并落實(shí)到位(國(guó)家財(cái)政應(yīng)撥付海委的試點(diǎn)水管單位經(jīng)費(fèi)共計(jì)3574.66萬元,其中維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)2875.96萬元、基本支出經(jīng)費(fèi)698.70萬元);非試點(diǎn)水管單位的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)已到位4055萬元。目前,海委水管體制改革工作結(jié)合事業(yè)單位人員聘任制同步進(jìn)行,依照公務(wù)員管理的人員實(shí)行身份管理,不再參加競(jìng)聘,但占事業(yè)單位編制,事業(yè)人員實(shí)行崗位管理,競(jìng)聘上崗。各級(jí)水管單位公務(wù)員編制不得占用,并按80%控制使用。水管單位的管理人員和維修養(yǎng)護(hù)人員分離按照“雙向選擇”的原則進(jìn)行,實(shí)行按崗擇人、競(jìng)聘上崗、擇優(yōu)錄用,鼓勵(lì)事業(yè)單位人員向企業(yè)人員過渡?？傊?通過抓住“人、財(cái)、物、責(zé)、權(quán)、利”6個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)即精干管理主體、明確經(jīng)費(fèi)渠道、盤活資產(chǎn)存量、確定管理責(zé)任、劃清管理權(quán)限和調(diào)整利益關(guān)系實(shí)施改革,收到了改革體制和完善機(jī)制的效果。成效之四:通過水管體制改革試點(diǎn),委系統(tǒng)水管單位運(yùn)行機(jī)制和工程面貌發(fā)生了較大變化。經(jīng)過水管體制改革,水管單位負(fù)責(zé)水利工程的日常管理、運(yùn)行、觀測(cè)、檢查、巡查、監(jiān)測(cè)、水政監(jiān)察等工作,維修養(yǎng)護(hù)單位則承擔(dān)水利工程的日常維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)。實(shí)行管養(yǎng)分離后,水管單位為水利預(yù)算單位,執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度;維修養(yǎng)護(hù)單位為企業(yè),執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。對(duì)工程的維修養(yǎng)護(hù)工作,水管單位與維修養(yǎng)護(hù)單位之間實(shí)行合同管理,按照各自的職責(zé)實(shí)施對(duì)水利工程的管理和維修養(yǎng)護(hù)。隨著改革的不斷深入,各試點(diǎn)水管單位按照有關(guān)要求,結(jié)合所轄工程的實(shí)際情況,制定了切合實(shí)際的維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施方案,明確了維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目、工程量、標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度,并請(qǐng)具有相關(guān)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)工程設(shè)計(jì)。同時(shí),加大監(jiān)督檢查力度,對(duì)工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān),確保政府監(jiān)督到位和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制到位。如,各試點(diǎn)水管單位與水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站海河流域分站簽定質(zhì)量監(jiān)督書,并聘請(qǐng)有監(jiān)理工程師或監(jiān)理員資格的人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理,保證了維修養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量。截止到2005年底,各試點(diǎn)的工程養(yǎng)護(hù)任務(wù)基本完成。從檢查結(jié)果來看,由于歷史欠帳等原因?qū)е碌墓こ虤那闆r正在逐步得到改善,水利工程運(yùn)行安全系數(shù)進(jìn)一步提高,工程整個(gè)面貌都發(fā)生了較大的變化。成效之五:新機(jī)制的確立和改革制度的建立健全,對(duì)構(gòu)建專業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化的維修養(yǎng)護(hù)體系發(fā)揮了積極作用,有效地促進(jìn)了工程的良性運(yùn)行。2004年12月,水利部《關(guān)于印發(fā)水利部直屬水利工程管理體制改革試點(diǎn)方案的通知》(水經(jīng)調(diào)633號(hào))下發(fā)后,海委召開了水管體制改革試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì),并相繼出臺(tái)了《海河水利委員會(huì)直屬水利工程維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、《海河水利委員會(huì)直屬水利工程維修養(yǎng)護(hù)合同示范文本(試行)》、《海河水利委員會(huì)水利工程管理考核實(shí)施細(xì)則》等文件。各管理局根據(jù)國(guó)家、水利部和海委有關(guān)要求,加大了工程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的力度,制定了規(guī)范維修養(yǎng)護(hù)工作的各項(xiàng)規(guī)章制度,如《漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局維修養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量管理與驗(yàn)收辦法》、《海河下游管理局水利工程維修養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》、《引灤工程管理局維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目程序管理規(guī)定》等。這些規(guī)章制度的陸續(xù)出臺(tái),有效地規(guī)范了工程維修養(yǎng)護(hù)各方面、各階段的工作,保證了維修養(yǎng)護(hù)工作正常、規(guī)范、有序的開展。各試點(diǎn)水管單位則根據(jù)實(shí)際工作需要制定了崗位責(zé)任、維修養(yǎng)護(hù)、水政執(zhí)法、檔案管理、安全生產(chǎn)等各方面的規(guī)章制度,如《維修養(yǎng)護(hù)細(xì)則》、《河道堤防工程巡查制度》、《工作大事記制度》、《重大事件、突發(fā)事件處理制度》等;同時(shí),嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度,用制度規(guī)范人和事,保證了各項(xiàng)工作有章可循、有規(guī)可依,有效地促進(jìn)了工程的良性運(yùn)行。3積極推進(jìn)城市發(fā)展改革,積極構(gòu)建共商、共建、共享的管理機(jī)制(1)及時(shí)總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)配套政策研究。通過水管體制改革試點(diǎn)工作,水管單位理順了思路,明確了職責(zé),規(guī)范了管理,增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),激發(fā)了工作熱情,工程面貌也有了很大的改觀,為全面開展水管體制改革奠定了良好的基礎(chǔ)。但也有一些問題,影響了改革的進(jìn)程。水管改革涉及面廣,關(guān)系到單位和職工切身利益的調(diào)整,是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的、富有開創(chuàng)性的工作。因此,要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)調(diào)查研究,積極做好有關(guān)政策研究工作,及時(shí)解決實(shí)際進(jìn)程中的問題如管理人員不足、維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍設(shè)施薄弱和基本支出定額偏低等,使水管體制改革工作順利推進(jìn)。(2)搞好普遍性與特殊性的結(jié)合,使改革整體推進(jìn)。在整體推進(jìn)水管體制改革試點(diǎn)的過程中,也存在一些特殊情況。如,海委引灤工程管理局的定性問題,根據(jù)引灤工程管理局承擔(dān)的任務(wù)以及各體制設(shè)計(jì)方案的收支測(cè)算結(jié)果,應(yīng)將其定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位。再如,岳城水庫的歸屬問題,水利部1996年將岳城水庫的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給中水公司,但管理工作仍由海委漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局負(fù)責(zé);1998年中水公司與水利部脫鉤,岳城水庫資產(chǎn)也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移;由于資產(chǎn)的問題,岳城水庫除險(xiǎn)加固、水庫移民、水資源管理等重大問題難以解決,無法推行水管體制改革試點(diǎn)工作。此外,在試點(diǎn)實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn),按照《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)(試點(diǎn))》測(cè)算出的水庫、水閘維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)偏低,滿足不了水庫、水閘實(shí)際的維修養(yǎng)護(hù)需要,因而應(yīng)對(duì)水庫、水閘的維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面平衡并進(jìn)一步的修改,以滿足工程維修養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要。(3)強(qiáng)化定量考核,加大對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管力度。此次水管單位改革的全面啟動(dòng)和管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)來之不易,是黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視,有關(guān)部門積極支持的結(jié)果。如此大額度的水利資金管好、用好十分重要。因此,在全面啟動(dòng)水管體制改革的同時(shí),應(yīng)該建立健全有關(guān)的規(guī)章制度,加強(qiáng)對(duì)水管體制改革經(jīng)費(fèi)的管理、使用和監(jiān)督,加強(qiáng)和控制資金使用和支付環(huán)節(jié),加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、制度建設(shè)和合同管理,強(qiáng)化內(nèi)控手段和有關(guān)法規(guī)法規(guī)建設(shè),管好用好水利資金,充分發(fā)揮資金使用效益。同時(shí),積極構(gòu)筑新的運(yùn)行機(jī)制規(guī)范管養(yǎng)雙方的行為,建立健全各項(xiàng)責(zé)任的考核機(jī)制,確保管理養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金使用的安全和效益的發(fā)揮。(4)開展對(duì)水管體制改革試點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估。水管體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,每個(gè)環(huán)節(jié)都關(guān)系到改革的成敗。隨著改革的深入和管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的到位,相應(yīng)的配套制度要逐步建立,運(yùn)行程序要進(jìn)一步