清代臺灣土地制度與土地政策的形成

清代臺灣土地制度與土地政策的形成

臺灣特殊的殖民化經(jīng)濟(jì)歷史和島嶼經(jīng)濟(jì)特征具有特定的過程和特點(diǎn)，同時又具有土地制度和政策的形成。一、19土地關(guān)系復(fù)雜,佃權(quán)缺失保障困難臺灣土地制度與政策的形成始于明朝萬歷年間(公元1573至1620)的農(nóng)地開墾。當(dāng)時,大量漢人移民到臺灣,實(shí)行同一氏族的人共耕共有農(nóng)地制度,稱為社團(tuán)農(nóng)耕制。公元1624年,荷蘭人占領(lǐng)臺灣。他們霸占臺灣,但也鼓勵祖國大陸移民(主要來自福建)到臺開墾。然而,開墾者只有土地使用權(quán),所有權(quán)歸荷蘭國王,土地被稱為“王田”。農(nóng)民使用自己開墾的“王田”還要交納很高的實(shí)物地租,由此揭開了臺灣土地租賃制的歷史。此間開墾的農(nóng)地約七千多公頃,約占臺灣現(xiàn)有農(nóng)地的1%。公元1661年,鄭成功率兵收復(fù)臺灣,開始了臺灣較大規(guī)模的土地開發(fā),并形成了“官田”、“菅盤田”與“文武官田”三種不同土地權(quán)利組合形態(tài)并存的土地制度與政策。“官田”為原荷蘭人的“王田”,仍由原佃農(nóng)租耕?！拜驯P田”為鄭氏所率軍隊(duì)屯墾之田,供軍人自耕自給?！拔奈涔偬铩睘榛视H國戚、文武官吏等有占地特權(quán)者自行招佃墾成之地。私田所有者向王室納稅,對佃戶收租。臺灣土地私有制就起源于此間。但耕者屬于自己的田極少,官田和私田的地租很高。這一時期開墾的土地約1萬公頃,大陸移民達(dá)25萬。清朝康熙二十二年(公元1683),臺灣并入大清帝國版圖,屬福建管轄,并實(shí)行土地制度改革。原官田和菅盤田全部被撤銷、放領(lǐng),實(shí)行土地私有政策。同時為獎勵開墾荒地,規(guī)定凡申請開墾并經(jīng)墾成者,即為開墾地所有者。但由于當(dāng)時眾多來臺移民都無充足的墾荒資金,使土地開墾權(quán)及此后的墾地所有權(quán)大都落入官僚與土豪劣紳之手。這群土豪劣紳階層就成為向政府納稅,向佃農(nóng)收租的大地主,而眾多的墾民淪為第一代租戶。隨著人口增長形成對耕種土地需求的增長,第一代租戶又將其承租之部份土地轉(zhuǎn)租給需要耕種土地者,并收取地租,成為小租戶,由此形成了大租戶、小租戶和佃農(nóng)的三級租制,土地關(guān)系錯綜復(fù)雜,佃農(nóng)深受雙重地租剝削,生活清苦。同時大租戶與小租戶的變遷也使政府對土地稅賦的征收十分困難。鑒于此況,清末光緒十年(公元1884),劉銘傳曾致力改良這種三級租制,但成效甚微。1895年,由于滿清在甲午戰(zhàn)爭失利,臺灣淪為日本的殖民地,直到1945年抗戰(zhàn)勝利,歷經(jīng)50年之久。日本割據(jù)臺灣后,即實(shí)行“工業(yè)日本農(nóng)業(yè)臺灣”的策略,為宗主國利益的需要,開始土地制度改革。首先進(jìn)行土地清查、登記、確定地籍工作。進(jìn)一步,又以補(bǔ)償金及發(fā)行公債等有償方式去掉大租戶,明確原小租戶為田賦義務(wù)人。因三級租制廢除而明確的產(chǎn)權(quán),便利了殖民者賦稅之課征。同時,日本占據(jù)臺灣50年間,日本政府強(qiáng)行占地,使臺灣土地面積的五分之一成為“公地”。而后又將此地租給農(nóng)民耕種,使臺灣佃農(nóng)戶數(shù)大增。此外,日本將臺灣作為農(nóng)業(yè)基地的政策,使增加的人口只能轉(zhuǎn)向耕地求謀生,導(dǎo)致租佃條件由于競爭而日益惡劣,租率不斷提高,平均高達(dá)正產(chǎn)物全年收獲量55%。除佃租外,還要征收租地保證金、預(yù)交地租等,而且租期短,佃權(quán)毫無保障?？箲?zhàn)勝利后,土地政策除延續(xù)日本占據(jù)時期的舊規(guī)外,還由于戰(zhàn)爭的破壞,工商各業(yè)蕭條,聚集于農(nóng)業(yè)的人口加劇了租地競爭,地主乘機(jī)加租、改佃、撤約、租佃條件更加惡化,導(dǎo)致地主與佃農(nóng)、佃農(nóng)與佃農(nóng)之間的糾紛不斷形成,沖擊著社會的穩(wěn)定。同時這種高租額且租佃權(quán)與租期都不穩(wěn)定的分租租佃制,使困苦而不安的佃農(nóng)缺乏增產(chǎn)激勵,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。此外,高額租金又刺激了中產(chǎn)階級投資于土地,使資金凍結(jié)在土地中,不利于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二、臺灣農(nóng)地制度改革前的耕地結(jié)構(gòu)臺灣土地制度改革前,在“工業(yè)日本農(nóng)業(yè)臺灣”殖民地政策的長期統(tǒng)治下,農(nóng)地成為投資的主要對象,而極不合理的租佃條件成為剝削農(nóng)民的主要方式?？箲?zhàn)勝利初期,臺灣農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?5%以上,總農(nóng)戶中佃農(nóng)占36.1%,若包括半自耕農(nóng),那么農(nóng)戶總數(shù)中有60%以上與租佃制有關(guān),總耕地中近半數(shù)為租耕地?？梢哉f,租佃經(jīng)營是臺灣土地改革前主要的耕作型態(tài)。不難將臺灣農(nóng)地制度改革前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征歸納為:租佃制盛行、租金高、租期短、租約不規(guī)范、租權(quán)無保障。因此,抗戰(zhàn)勝利后臺灣土地制度改革從改變不合理的租佃條件入手,是歷史的必然,改變不合理的租佃條件成為農(nóng)地制度改革的切入口。(一)“公地放領(lǐng)”階段19501979年土地“三七五減租”、“公地放領(lǐng)”、“私有耕地征收與放領(lǐng)”土地政策的形成與實(shí)施,被贊譽(yù)為臺灣順利實(shí)施“耕者有其田”農(nóng)地制度改革的“三步曲”?！叭呶鍦p租”土地政策以改善租佃條件,減輕地主剝削,激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性為目的,規(guī)定:最高地租額不得超過主要作物正產(chǎn)品全年收獲總量的千分之三百七十五,原定租額低于此數(shù)者,不得增加;耕地最短租期為6年;訂立書面租約;地主一律不得預(yù)收地租或收取押租金或超收地租。同時對租約終止及耕地回收作出十分嚴(yán)格的限定。這項(xiàng)政策安排使占當(dāng)年臺灣總農(nóng)戶36.1%的佃農(nóng)戶直接受益?！叭呶鍦p租”于1949年底完成,約26萬公頃的出租耕地幾乎都訂立了新租約?！肮胤蓬I(lǐng)”土地政策實(shí)質(zhì)是對始于1947年的“公地放租”政策的延續(xù)。公地是指政府所接收的日本占據(jù)時期日本人所占有的土地,其中農(nóng)耕地為18萬公頃?！肮胤抛狻笔钦畬刂匦麓_認(rèn)后再租給農(nóng)民,租率為產(chǎn)量的25%,租期為6至9年,期滿還可以再繼租?！肮胤抛狻比〉昧饲謇淼貦?quán),促進(jìn)土地利用,建立良好租佃制,為“公地放領(lǐng)”奠定基礎(chǔ)的成效?！肮胤蓬I(lǐng)”的對象依次為承耕公地之現(xiàn)耕農(nóng)、雇農(nóng),耕地不足之佃農(nóng)、耕地不足之半自耕農(nóng)、無土地耕作之原土地關(guān)系人。放領(lǐng)地價是耕地主要作物正產(chǎn)品全年收獲量之兩倍半?？煞?0年、20期平均償還。承領(lǐng)公地的農(nóng)戶不再交地租,改征地價,并負(fù)擔(dān)該地的土地稅,還清全部地價后土地就完全歸私有。此項(xiàng)工作1951年大規(guī)模進(jìn)行,至1976年累計(jì)放領(lǐng)面積138,957公頃。公地放領(lǐng)使佃農(nóng)成為自耕農(nóng),為進(jìn)一步實(shí)施耕者有其田作出了示范?！八接懈卣魇辗蓬I(lǐng)”是征收超過規(guī)定面積(3公頃)的私有出租耕地,放領(lǐng)給現(xiàn)耕農(nóng)民。征收及放領(lǐng)地價均為耕地主要作物正產(chǎn)品全年收獲總量的兩倍半。放領(lǐng)地價按年利率4%加收利息,于10年內(nèi)分20期繳清。征收地價以七成實(shí)物三成債券形式償還,本利合計(jì),分10年平均清償。這項(xiàng)改革將38%的地主出租耕地放領(lǐng)給佃農(nóng)自耕,使其由佃農(nóng)轉(zhuǎn)為自耕農(nóng)。承領(lǐng)農(nóng)戶共有194,823戶,征收放領(lǐng)耕地面積約14萬公頃。經(jīng)過上述的三級漸進(jìn)改革過程,1961年以后,私有耕地占總耕地約95%,私有耕地中自耕地占將近90%,自耕農(nóng)和半自耕農(nóng)約占總農(nóng)戶91%。農(nóng)民的自耕地占總耕地、自耕農(nóng)戶占總農(nóng)戶都比土地改革之前增加了約兩倍?？梢?臺灣土地制度改革已基本達(dá)到耕者有其田的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)了財富重新分配,為縮小貧富差距,繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。(二)明確產(chǎn)權(quán),確保產(chǎn)權(quán)保護(hù)“三七五減租”、“公地放領(lǐng)”、“私有耕地征收與放領(lǐng)”是臺灣實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”土地政策目標(biāo)的具體政策措施與方法。極不合理的租賃制度嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展,是臺灣土地制度改革,確立“耕者有其田”土地政策目標(biāo)的深刻背景。從總體上說,40年代末的臺灣農(nóng)地制度改革,屬一種強(qiáng)制性制度變遷(即由政府法令引起的變遷)。它的改革對象是嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的極不公平的土地占有與土地收益分配制度。改革的目標(biāo)是要形成“農(nóng)地農(nóng)有”的“耕者有其田”農(nóng)地制度安排,以充分激勵農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,推動農(nóng)業(yè)發(fā)展。臺灣農(nóng)地制度改革的績效可歸結(jié)為:1.明晰完整的土地權(quán)利,產(chǎn)生充分激勵機(jī)制制度安排能形成約束與激勵的原因就在于它能保證產(chǎn)權(quán)的收益。不難理解,產(chǎn)權(quán)越明確,制度功效會越強(qiáng)。由于臺灣農(nóng)地制度改革后形成的“耕者有其田”制度安排賦予農(nóng)民的是一種十分完整的土地權(quán)利,它包含了土地所有權(quán),使用權(quán),以及由此派生的各項(xiàng)權(quán)能。這種明確的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排使生產(chǎn)者的邊際努力與邊際報酬完全一致,因此能最充分地激勵生產(chǎn)者的積極性,而在改革前的高額地租下,農(nóng)民所得通常還不能達(dá)到自己辛勞收獲物的一半。因此,明確產(chǎn)權(quán)的建立與產(chǎn)權(quán)利益的充分體現(xiàn),是臺灣農(nóng)地制度改革成功的關(guān)鍵。它激勵生產(chǎn)者通過最充分合理利用土地資源增加產(chǎn)出量,從而改善農(nóng)村生活。同時,臺灣由于農(nóng)地改革而推動的農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展和農(nóng)民所得的增加,還在資金積累與提供市場方面為推動臺灣的工業(yè)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。2.釋放凍結(jié)于土地的資金,投入工業(yè)發(fā)展臺灣農(nóng)地改革不僅使土地財富重新分配,同時完全偏向于農(nóng)民利益的租賃及退租條件,也限制了土地財富不公平占有的發(fā)展。同時,臺灣在長達(dá)50年的“工業(yè)日本,農(nóng)業(yè)臺灣”的殖民地政策統(tǒng)治下,使購買農(nóng)地成為有產(chǎn)階級主要投資途徑。土地改革后,不再有利可圖的農(nóng)地投資,防止了資金凍結(jié)于土地。同時,土地改革中以債券等有償形式兼顧地主利益的改革政策,也促使原先凍結(jié)于土地的資金轉(zhuǎn)出,投入工業(yè)發(fā)展。因此兼顧地主利益的農(nóng)地制度安排產(chǎn)生了促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的旁側(cè)效應(yīng)。(三)臺灣農(nóng)村土地改革形成的農(nóng)業(yè)節(jié)水制度的弊端1.過于僵化的“三抗”制度臺灣早期農(nóng)地制度改革的成功已被農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展所證實(shí)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程深入,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不及非農(nóng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)民所得偏低,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)需要通過規(guī)模經(jīng)營提升經(jīng)濟(jì)效益時,土地制度改革之初,站在保護(hù)佃農(nóng)利益之立場而形成的過于僵化的“三七五減租”租賃制度,正好否定了租賃制本身所具有的有利于擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的優(yōu)點(diǎn)。過低的租率與過于苛刻的退租條件,使出租土地等同于失去土地。實(shí)行“三七五減租”后,再也沒有人按“三七五減租條例”的辦法出租農(nóng)地,以及法外租賃卻不斷產(chǎn)生的事實(shí),是這一僵化的制度必需摒棄的最有力的見證。雖然保留三七五租制的租耕地只占總耕地的6%,但這一制度的影響并非局限在這小小的5萬多公頃,而在于它制約了占總農(nóng)戶90%以上的自耕農(nóng)和半自耕農(nóng)的農(nóng)地使用權(quán)為擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模而流轉(zhuǎn),使土地由于兼業(yè)而粗泛經(jīng)營。2.對農(nóng)地使用權(quán)的分配,卻忽視了其他農(nóng)地使用權(quán)農(nóng)地制度改革之初強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)地農(nóng)有”和“耕者有其田”雖重視了產(chǎn)權(quán)明晰與公平分配,卻忽視了相應(yīng)的農(nóng)地使用權(quán)管理制度的建設(shè)。當(dāng)?shù)蛢r獲取的農(nóng)地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不斷升值時,土地投機(jī)也不斷形成,為非農(nóng)目的而保留的農(nóng)地,成為阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為適度規(guī)模而流轉(zhuǎn),導(dǎo)致資源低效配置的重要原因之一。三、臺灣農(nóng)業(yè)提升效率的規(guī)定臺灣土地制度改革后農(nóng)業(yè)得到迅速發(fā)展,并促進(jìn)了臺灣經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展,使臺灣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在60年代有明顯改變。在臺灣生產(chǎn)凈值中,工業(yè)于1963年起超越農(nóng)業(yè)。在就業(yè)人口中,非農(nóng)業(yè)部門于1961年起領(lǐng)先農(nóng)業(yè)部門,在出口總值中,非農(nóng)業(yè)品于1966年起超過農(nóng)產(chǎn)品。這些變化表明,60年代臺灣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已從“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)”進(jìn)入到“以工補(bǔ)農(nóng)”階段,要求農(nóng)地政策因此作出相應(yīng)調(diào)整,使農(nóng)地政策目標(biāo)逐漸由耕者有其田轉(zhuǎn)向地盡其利。(一)“農(nóng)地農(nóng)有”政策的提出、發(fā)展、保護(hù)事實(shí)上,鑒于農(nóng)地制度弊端,60年代開始,臺灣不斷頒布與實(shí)施以擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益及保護(hù)農(nóng)地、防止農(nóng)地非農(nóng)化為目的的一系列土地政策與計(jì)劃。例如:始于1960年的農(nóng)地重劃工作,以改善水利、便利機(jī)械化、規(guī)?；?、增加產(chǎn)出為目的。顯然,農(nóng)地重劃計(jì)劃與措施屬于農(nóng)地利用與管理政策范圍。臺灣農(nóng)地重劃歷經(jīng)幾個階段,雖然每一階段的政策目標(biāo)有所差異,但重劃的主要內(nèi)容沒有顯著改變,主要是調(diào)整耕地形態(tài)及結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)水路設(shè)施以及辦理相關(guān)水利及交通建設(shè)等。早期農(nóng)地重劃的政策目標(biāo)是,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,提高單位面積產(chǎn)量。80年代后,農(nóng)地重劃政策目標(biāo)是擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化,便于農(nóng)場管理與經(jīng)營,以提高農(nóng)業(yè)效益與競爭力。1973年頒布的《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》以突破僵化的農(nóng)地制度,促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營形成為主要內(nèi)容,鼓勵共同經(jīng)營、委托經(jīng)營、建立合作農(nóng)場等,旨在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向,使農(nóng)業(yè)走向新境界。1974年訂定區(qū)域計(jì)劃法,并于3年后公布區(qū)域計(jì)劃法施行細(xì)則,以及1976年訂定了非都市土地使用管制規(guī)則等,使“農(nóng)地農(nóng)用”政策受到重視,農(nóng)地變更使用管制邁入法制化時期。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后,臺灣工商業(yè)迅速發(fā)展,農(nóng)村農(nóng)民有多種就業(yè)機(jī)會的選擇,“農(nóng)地農(nóng)有”土地政策的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)保障意義已不再顯著。但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地需求的持續(xù)與急劇增加,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間競爭土地使用日趨激烈。臺灣早期土地改革中,為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”政策目標(biāo),“農(nóng)地農(nóng)有”政策受到相當(dāng)重視,并有許多具體的政策規(guī)定。至于“農(nóng)地農(nóng)用”方面,早期政策上并未給予應(yīng)有的重視,土地法中僅有簡單的原則性規(guī)定。由于“農(nóng)地農(nóng)用”政策的薄弱與滯后,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在比較利益趨使下,農(nóng)地不斷非法變更使用,威脅到糧食安全與經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展,使“農(nóng)地農(nóng)用”成為新時期農(nóng)地政策目標(biāo)與措施的重點(diǎn)。也因此形成相應(yīng)的區(qū)域計(jì)劃法與非都市土地使用管制規(guī)則。1977年公布的“平均地權(quán)條例”以抑制土地投機(jī)為目的之一,規(guī)定非市地與市地一樣,實(shí)行規(guī)定地價、照價征稅、漲價歸公。1982年推出了第二階段土地改革方案。農(nóng)場面積無法有效擴(kuò)大與農(nóng)業(yè)經(jīng)營面積過小,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本偏高,農(nóng)業(yè)勞動力與農(nóng)民所得偏低,是第二階段農(nóng)地改革政策產(chǎn)生的背景。因此,該改革方案以突破土地制度形成的瓶頸使農(nóng)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展為改革目標(biāo)。主要內(nèi)容有:提供擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模之購地貸款,推動共同、委托及合作經(jīng)營,加速辦理農(nóng)地重劃,加強(qiáng)推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化,修定有關(guān)法令、推動農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃等。(二)立法上,確立了改變農(nóng)地政策的法律政策。在具體的組貿(mào)易自由化趨勢,使各國、各地區(qū)按照比較優(yōu)勢優(yōu)化資源配置成為可能。貿(mào)易自由化主要目的是在依循比較利益原則,通過產(chǎn)業(yè)國際分工,提升全人類福利水平。因此,在消除國際貿(mào)易壁壘與削減國內(nèi)產(chǎn)品支持措施后,各國資源應(yīng)該轉(zhuǎn)移到具有國際比較利益的產(chǎn)品,才能達(dá)到資源使用效率的最大化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的利用也必須適應(yīng)這種趨勢加以調(diào)整。農(nóng)地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ),農(nóng)地政策的變革不僅關(guān)系到整體土地資源分配、利用及管理,且對一國、一地區(qū)的長期發(fā)展也有深遠(yuǎn)的影響。90年代后,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的需求,臺灣在農(nóng)地政策調(diào)整方面又有新進(jìn)展。面對世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢下,臺灣加入WTO后,一方面低價農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口可能緩解對農(nóng)地需求的壓力,另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展會要求釋放出更多的農(nóng)地。在這種情況下,農(nóng)地政策方面出現(xiàn)了配合經(jīng)濟(jì)整體建設(shè)需要,依法轉(zhuǎn)出部份農(nóng)地的趨向,因此出臺了一些有關(guān)改變農(nóng)地使用的新政策。例如,1995年臺灣農(nóng)委會擬出《農(nóng)地釋出方案》,對農(nóng)地變更使用規(guī)則作出詳細(xì)規(guī)定。此方案在觀念上與過去不同之處,在于農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)已放棄全面保護(hù)農(nóng)地之立場,同意農(nóng)地變更使用由需求方來主導(dǎo),更多發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。為了配合農(nóng)地釋出方案,1996年公告修正非都市使用管理規(guī)則,使農(nóng)地釋出之重要原則,得以包容于非都市土地使用管制規(guī)則中。1998年2月擬出《農(nóng)業(yè)發(fā)展修正草案》,其中涉及到農(nóng)地政策的有下例方面:①將現(xiàn)行依法供農(nóng)業(yè)使用之土地重新區(qū)劃,對不同農(nóng)地采取不同管理方法,即采取寬嚴(yán)不同之管理方法,對于重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地及保育用地在政策上采取加強(qiáng)保護(hù)措施,以確保基本糧食供應(yīng)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境。放寬對次要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之保護(hù),適時有計(jì)劃的釋出部分農(nóng)地,提供全島整體發(fā)展建設(shè)所需用地,使地盡其利。②調(diào)整農(nóng)地農(nóng)用,放寬農(nóng)地承受人資格。即只要農(nóng)地農(nóng)用,對農(nóng)地買者的農(nóng)民身份已無限制。此一規(guī)定是對農(nóng)地農(nóng)有政策之重大調(diào)整,有利于引進(jìn)農(nóng)業(yè)以外的資金、技術(shù)、人才,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)就業(yè)者的年輕化,提升經(jīng)營者的教育水準(zhǔn),改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營的體質(zhì),提高農(nóng)業(yè)競爭力。③訂立獎懲辦法,防止農(nóng)地炒作。④凍結(jié)耕地三七五減租條例,建立合理耕地租賃制度,規(guī)定新耕地租賃契約之內(nèi)容由訂約雙方依契約自由原則定立。此一規(guī)定旨在,在臺灣農(nóng)地價格偏高,農(nóng)民無力購買土地的情況下,能通過合理租賃制度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)競爭力。2000年1月正式頒布的新《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》使上述內(nèi)容與規(guī)定法制化。為解決當(dāng)前農(nóng)地問題及未來加入世貿(mào)組織的需要,臺灣將從“農(nóng)地農(nóng)有”調(diào)整為“農(nóng)地農(nóng)用”政策,又調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有,落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用”,使土地政策目標(biāo)由“耕者有其田”逐漸轉(zhuǎn)向“地盡其利”,并藉由修正農(nóng)業(yè)發(fā)展條例及相關(guān)法規(guī),調(diào)整相關(guān)農(nóng)地管理政策,并顯示了工商企業(yè)可跨足經(jīng)營農(nóng)業(yè),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競爭力的趨勢。這也是農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定階段中,走上產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,提高競爭力的必然趨勢?？傊?執(zhí)行低成本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)策略,以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量,提升其品質(zhì)與附加價值,提高農(nóng)民所得,同時充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)保育及休閑旅游功能,是臺灣農(nóng)業(yè)在新形勢下的發(fā)展方向,臺灣農(nóng)地政策也因此作出了調(diào)整。四、都市土地類別臺灣依據(jù)各層次發(fā)展計(jì)劃的關(guān)系,首先將土地劃分為都市土地與非都市土地。根據(jù)臺灣平均地權(quán)條例以及區(qū)域計(jì)劃法實(shí)施細(xì)則中規(guī)定,實(shí)施都市計(jì)劃地區(qū)的土地均為都市土地。都市為人類聚集的場所,為了滿足人類活動的需要,都市土地資源必須作合理有效地分配,以供各活動使用。都市土地類別可歸納為如下四大類:①居住使用地:主要供居住目的之使用地;②經(jīng)濟(jì)活動事業(yè)用地:包括工廠用地、辦公用地、商業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地等;③公共用地:包括機(jī)關(guān)用地、文教設(shè)施用地、醫(yī)療及社會用地、運(yùn)動休閑用地、公用事業(yè)用地;④交通運(yùn)輸用地。(一)臺灣20世紀(jì)20年代土地政策臺灣的都市計(jì)劃始于日本占據(jù)時代的規(guī)劃。1910年成立“臺灣總都府市區(qū)計(jì)劃委員會”,審議全島市區(qū)計(jì)劃,推動全省都市計(jì)劃工作。1930年是日本在臺灣都市計(jì)劃發(fā)展的積極期。1936年公布《臺灣都市計(jì)劃令》及其實(shí)施細(xì)則,此規(guī)劃的特征是:一種中央集權(quán)的規(guī)劃體制,地方?jīng)]有自治自決權(quán);以都市計(jì)劃地區(qū)為規(guī)劃對象,把都市計(jì)劃當(dāng)成實(shí)質(zhì)工程的擴(kuò)大;透過法定立案來授予計(jì)劃的權(quán)威性,使都市計(jì)劃具有限制私權(quán)、收用土地以及重劃土地的機(jī)能。這套日本的規(guī)劃理念,至今仍被臺灣政府奉行。日本投降后至50年代初,臺灣農(nóng)地政策改革,顯示了在當(dāng)時背景下,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的成功。在都市土地方面,國民黨政府?dāng)⊥说脚_灣后,都市人口急劇增加,地價上漲。土地制度改革后,由于農(nóng)地投資不再有利可圖,不少地主將所獲得的土地補(bǔ)償金轉(zhuǎn)向都市土地投機(jī)。1953年組成“臺灣省市政建設(shè)考察小組”,調(diào)查各地都市狀況,1954年公布實(shí)施《都市平均地權(quán)條例》,規(guī)定:都市土地辦理規(guī)定地價,實(shí)施照價征稅,照價收購及漲價歸公,旨在實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)、地利共享。60年代是臺灣經(jīng)濟(jì)起飛階段,此時期,臺灣由50年代的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型到工業(yè)發(fā)展,故此期的規(guī)劃,主要是配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策而建立。1960年,為促進(jìn)工業(yè)發(fā)展,公布了《獎勵投資條例》,規(guī)定可由政府(經(jīng)濟(jì)部)編定非都市地區(qū)的工業(yè)用地,以供工業(yè)發(fā)展使用,此外還允許私人將農(nóng)地變更工業(yè)使用。1961年,第三次經(jīng)建四年計(jì)劃,首度將都市建設(shè)列入。1964年修定《都市計(jì)劃法》,放寬了都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地變更條件。1973年,經(jīng)建計(jì)劃邁入第六期,都市快速發(fā)展,人口大量集中,故規(guī)劃工作主要是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的都市問題。公共設(shè)施保留地的征收期限成為此次都市計(jì)劃法修定的重要原因。1974年正式公布的《區(qū)域計(jì)劃法》,將區(qū)域計(jì)劃的地位法制化。可以說,此前的規(guī)劃政策,主要著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的思考,因此忽視了環(huán)境問題的改善。1988年,針對公共設(shè)施保留地問題再次修定都市計(jì)劃。90年代后,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的要求,臺灣的規(guī)劃體制重新受到審視。重視經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展;都市與非都市土地整合;土地規(guī)劃朝向國土計(jì)劃,是90年代土地規(guī)劃的新方向。(二)土地使用分區(qū)管制土地使用分區(qū)管制的目的在于解決土地不相容使用所產(chǎn)生的外部性等土地市場失靈問題,因此土地使用分區(qū)管制的實(shí)施,是政府部門對土地市場的干預(yù),目的在于透過土地的使用類別與強(qiáng)度等管制措施以調(diào)整土地市場功能。土地使用分區(qū)管制可被視為政府部門對都市發(fā)展控制的手段之一,土地使用分區(qū)管制的實(shí)施不僅可解決土地使用所產(chǎn)生的外部性及財政性等問題,更具有創(chuàng)造優(yōu)良的生活環(huán)境等效果。都市土地使用分區(qū)管制屬于土地利用管制的一環(huán),其政策目標(biāo)的內(nèi)涵可歸結(jié)為:①排除不當(dāng)土地利用;②增進(jìn)可居性;③提高房地產(chǎn)價值;④控制都市發(fā)展密度;⑤確保公共設(shè)施服務(wù)水準(zhǔn);⑥活潑都市景觀;⑦節(jié)省政府財政支出。臺灣的都市計(jì)劃始于日本統(tǒng)治時期,結(jié)束殖民統(tǒng)治后沒有明顯的發(fā)展。1964年臺灣第一次修改都市計(jì)劃法,加入《土地使用分區(qū)管制》一章,以規(guī)范各土地使用分區(qū)的劃定原則,但實(shí)際上只對住宅區(qū)的設(shè)立提出原則性意見。1968年,在《臺北市綱要計(jì)劃》中提出了土地使用分區(qū)管制的相關(guān)政策,內(nèi)容包括土地使用規(guī)則、建物密度規(guī)則及街廓設(shè)計(jì)范例等提案,這是臺灣地區(qū)土地使用分區(qū)管制研究的開始。1983年頒布實(shí)施的《臺北市土地使用分區(qū)管制規(guī)則》中,確立了土地使用分區(qū)管制的具體規(guī)定。臺灣土地使用分區(qū)管制的內(nèi)容及特點(diǎn)可歸納如為:①允許垂直混合使用。所謂垂直混合使用指允許住宅、商店、辦公、服務(wù)、娛樂等多種使用集中于一體的土地使用方式。土地垂直混合使用的優(yōu)點(diǎn)有:土地利用效率較高,都市空間規(guī)模較集中,工作場所與住家接近可減少路途時間,都市比較能夠保持活力;②鼓勵大規(guī)?；亟ㄖ⒘粼O(shè)開放空間。臺灣土地使用分區(qū)管制中對綜合設(shè)計(jì)放寬規(guī)定,即鼓勵大規(guī)?；亻_發(fā)建筑,提供開放空間供公共使用,凡符合各款規(guī)定者,其容積率與高度得予放寬。開放空間為都市生活不可或缺的基本要求,其功能包括維護(hù)生態(tài)體系的平衡、創(chuàng)造改善都市景觀、隔離災(zāi)害、增進(jìn)交通運(yùn)輸、提供戶外休息場所等。臺灣現(xiàn)行土地使用分區(qū)管制的不足表現(xiàn)為:①大小都市使用同樣法規(guī),缺乏彈性。臺灣省幅員遼闊,各都市規(guī)模、機(jī)能、區(qū)位及環(huán)境屬性各不相同,但依目前法令規(guī)定,臺灣省各都市均采取同樣的建筑管制規(guī)定及使用規(guī)定,使各都市不能發(fā)揮各自的特性;②缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿芏裙苤啤６际腥丝诿芏仁怯绊懚际协h(huán)境質(zhì)量的重要因素。同時,混合使用如果沒有作好土地使用相容性分析與管制,也是導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量低落的原因;③罰則過輕,違規(guī)現(xiàn)象到處存在。臺灣土地使用分區(qū)管制規(guī)則中罰則過輕,再加上檢查制度不夠健全,所以可以發(fā)現(xiàn)都市內(nèi)違規(guī)使用,違建行為到處存在。(三)市地重劃制度所謂市地重劃,是根據(jù)都市發(fā)展趨勢將都市計(jì)劃區(qū)城內(nèi),或都市邊緣中雜亂不規(guī)則之地形地界,畸零細(xì)碎不合經(jīng)濟(jì)使用的土地,在一定范圍內(nèi),依據(jù)法令,運(yùn)用科學(xué)方法加以重新整理,交換分合,并配合興建公共設(shè)施,改善道路與下水道、建設(shè)公園廣場、整治河川等,使各筆土地成為大小適宜,形式方正地勢平坦,適宜建筑之后,再分配給土地所有人,由此促使都市土地更經(jīng)濟(jì)合理使用,進(jìn)而形成井然有序,公共設(shè)施完善之都市。市地重劃是都市建設(shè)重要手段之一。都市重劃的目的可歸結(jié)為:改善公共設(shè)施建設(shè);增進(jìn)宅地利用。因此市地重劃具有下列效益:美化城市;提高土地利用率;降低災(zāi)害發(fā)生率;方便地籍管理及稅務(wù)、戶政、郵政等業(yè)務(wù)。臺灣市地重劃工作在日本占據(jù)時期就已開始。據(jù)統(tǒng)計(jì),自1937年6月至1943年7月,已辦理市地重劃20處,總面積達(dá)4.397公頃,后因戰(zhàn)爭而停頓。直到1958年臺灣公布修正實(shí)施都市平均地權(quán)條例后,市地重劃工作重新受到重視。到1960年代后期,市地重劃面積大為增加,1979年6月公布了《都市土地重劃實(shí)施辦法》,同年9月公布《獎勵都市土地所有權(quán)人辦理重劃辦法》。從1958年起至1994年6月止,臺灣地區(qū)辦理市地重劃之面積達(dá)462個區(qū),9266公頃。(四)土地使用管制土地變更使用是都市發(fā)展的重要問題之一。近年來,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及將要加入WTO的需要,臺灣提出“土地釋出”政策,擬大量變更土地使用