上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的法律問題研究

上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的法律問題研究

通過自由貿(mào)易區(qū)的監(jiān)督管理立法，我們可以尋求一些指導(dǎo)意見和基本聲明，減少行政法規(guī)和具體指標(biāo)，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠的空間，發(fā)展內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制機(jī)制。中國(上海)自貿(mào)區(qū)于今年9月底正式掛牌。上海自貿(mào)區(qū)被廣泛認(rèn)為最有價值的部分是金融行業(yè)的對外開放。上海自貿(mào)區(qū)有望放開外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行、民營資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立中外合資銀行、區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行從事離岸業(yè)務(wù),也很大可能率先實現(xiàn)資本項目可兌換以及利率市場化等。這些金融試點(diǎn)都具有革命性,社會普遍認(rèn)為這些試點(diǎn)很有可能對上海真正成為國際金融中心、經(jīng)濟(jì)中心產(chǎn)生重要的推動作用。自由貿(mào)易區(qū)金融服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—“管”與“放”的權(quán)衡盡管上海自貿(mào)區(qū)的實施細(xì)則還未出臺,但可以預(yù)見的是在該區(qū)域內(nèi),將給相關(guān)企業(yè)機(jī)構(gòu)提供更大的自由度。但是,金融服務(wù)業(yè)放開的同時,相應(yīng)的金融風(fēng)險也會大大增加,甚至對金融市場的穩(wěn)定性造成較大影響。這也就對該領(lǐng)域內(nèi)的金融監(jiān)管提出了新的要求,一種在“管”與“放”的尺度上的權(quán)衡。筆者認(rèn)為,可以通過借鑒國外某些金融中心的監(jiān)管方式,再結(jié)合我國金融市場狀況來構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管制度。比如,具有較高相似度的迪拜國際金融中心(DIFC)的監(jiān)管創(chuàng)新給上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管提供了一個較好的藍(lán)本。迪拜政府于2004年9月設(shè)立DIFC,使其成為迪拜10多個自由區(qū)中的一個,并將金融服務(wù)業(yè)作為僅次于旅游業(yè)的重點(diǎn)開放產(chǎn)業(yè)。迪拜自由貿(mào)易區(qū)自建立開始就吸引了大量金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐,截至目前大概有900家企業(yè)在該區(qū)域內(nèi)運(yùn)作,其中有近400家是金融機(jī)構(gòu)。在這些金融機(jī)構(gòu)及其他企業(yè)紛紛在DIFC掛牌營業(yè)的基礎(chǔ)上,DIFC的證券交易所和商品期貨交易所等市場也迅速建立起來。DIFC自建立以來取得如此大的成功,很大程度上歸功于其制度上的設(shè)計,尤其是金融監(jiān)管方面的創(chuàng)新:在DIFC區(qū)域內(nèi),成立了一個獨(dú)立的風(fēng)險性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——迪拜金融服務(wù)局(DFSA),主要負(fù)責(zé)在迪拜國際金融中心的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)照授予及其金融服務(wù)活動的持續(xù)監(jiān)管。該金融服務(wù)局可以定義成一個綜合性的管理機(jī)構(gòu),監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時,該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)督與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個方面:政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作。DFSA作為監(jiān)管者的權(quán)利主要來源于2004年DIFC一號法令——《監(jiān)管法》的有關(guān)條文。根據(jù)該法,DFSA被賦予就相關(guān)市場問題制定法規(guī)、發(fā)展政策以及相應(yīng)的在其管理下落實有關(guān)立法的權(quán)利。這種立法的權(quán)利使得DFSA能夠快速有效的對市場的發(fā)展以及商業(yè)需求作出回應(yīng)。在監(jiān)管理念方面值得一提的是,作為自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),DFSA的定位是“成為立足于風(fēng)險的監(jiān)管者并且避免不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)”。DFSA認(rèn)為,作為監(jiān)管者的直接任務(wù)是緩解風(fēng)險,然而用以緩解風(fēng)險的監(jiān)管框架下的合規(guī)責(zé)任應(yīng)符合比例原則,這樣被監(jiān)管企業(yè)才能及時有效的去履行合規(guī)義務(wù)。也正是存在DFSA這樣一個高效率、現(xiàn)代化、獨(dú)立性強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),更多的采用風(fēng)險性、原則性監(jiān)管的理念,使得迪拜國際金融中心逐漸發(fā)展為一個安全、發(fā)展為導(dǎo)向的商業(yè)平臺。自貿(mào)區(qū)可減少和化解金融風(fēng)險的機(jī)制創(chuàng)新回歸到我國上海自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管實踐,也可以實驗性的建立這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu),賦予該機(jī)構(gòu)區(qū)域性立法的權(quán)限,并對自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入及運(yùn)營實行統(tǒng)一的監(jiān)管。要實現(xiàn)這種監(jiān)管上的創(chuàng)新在初期至少要關(guān)注以下兩個方面:首先,現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度不能滿足上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融改革需求,必須要在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實現(xiàn)監(jiān)管制度的創(chuàng)新。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系主要由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保護(hù)監(jiān)會等三家獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成,實行分業(yè)監(jiān)管。自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步放開也必然涉及不同監(jiān)管部門的職能范圍。盡管,我國大體上的金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀并不適合混業(yè)監(jiān)管,但在自貿(mào)區(qū)內(nèi),似乎“大金融監(jiān)管”的模式更為便捷高效,可以借鑒迪拜的經(jīng)驗,設(shè)立一個金融服務(wù)管理局,改變以往多頭監(jiān)管的格局,必然會使自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)大大降低?？梢灶A(yù)見的是,監(jiān)管制度的創(chuàng)新必然會觸動很多既得利益,包括很多審批權(quán)限的變更,除了現(xiàn)有監(jiān)管部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)與妥協(xié)外,更需要盡快在法律層面上確立自貿(mào)區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管主體,并相應(yīng)規(guī)定具體的職責(zé)、授予權(quán)限。其次,這次中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)的建立也是一個很好的契機(jī)實現(xiàn)金融監(jiān)管理念上的變革,即嘗試從規(guī)則性監(jiān)管模式向風(fēng)險性監(jiān)管甚至原則性監(jiān)管模式的傾斜,這也是國際上監(jiān)管模式的變革的整體趨勢。目前國際上,對于金融領(lǐng)域的監(jiān)管理念存在有三種主要模式,即:“風(fēng)險性監(jiān)管”(Risk-basedRegulation)、“原則性監(jiān)管”(Principles-basedRegulation)與“規(guī)則性監(jiān)管”(Rules-basedRegulation)。我國一直以來主要采取的是規(guī)則性監(jiān)管模式,即通過較為體系化對的法律法規(guī)去規(guī)制相關(guān)市場中的金融活動。這種方式雖然能較為有效的控制市場風(fēng)險,但是由于規(guī)則的滯后性,一方面局限了市場自由度,很難及時有效的處理和規(guī)制金融創(chuàng)新,另一方面也產(chǎn)生了不少監(jiān)管套利行為。而原則性監(jiān)管則能一定程度上解決這一問題,英國的金融服務(wù)管理局(FinancialServiceAuthority—FSA,現(xiàn)已拆分為審慎監(jiān)管局和金融行為準(zhǔn)則局)為這種監(jiān)管理念的主要代表,這種模式“意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向,以高位階的規(guī)則用于實現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo),并較少的依賴于具體的規(guī)則。英國FSA官方曾表述“通過修訂監(jiān)管手冊以及其他相關(guān)文件,持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡??我們關(guān)注作為監(jiān)管者所希望實現(xiàn)的更清晰的結(jié)果,而由金融機(jī)構(gòu)的高管更多的來決定如何實現(xiàn)這些結(jié)果?！笨梢越梃b的是,我們在自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管立法中可以嘗試增加指導(dǎo)性意見、原則性陳述,減少管理性條款以及具體指標(biāo),賦予被監(jiān)管企業(yè)足夠的空間發(fā)展自身的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制。國際上其他地區(qū)如新加坡、