干部人事檔案出生日期認定問題芻議

0引言2014年8月，中共中央組織部關于印發(fā)《全國干部人事檔案專項審核工作實施方案》的通知正式發(fā)布，通知指出中組部決定在全國集中開展干部人事檔案專項審核工作（以下簡稱專審工作），對干部人事檔案進行全面審核，重點審核干部的“三齡兩歷一身份”及家庭主要成員和重要社會關系等重要信息，確保干部人事檔案信息真實準確，重要原始依據(jù)材料完整規(guī)范。此后教育部、公安部、人社部等相關部門不久也發(fā)布相關通知，以配合專審工作的順利進行。2015年2月，中組部在《關于干部人事檔案審核工作的問答》中指出，認定干部出生日期的主要政策依據(jù)為《中共中央組織部、人事部、公安部關于認真做好干部出生日期管理工作的通知》（組通字〔2006〕41號），該通知規(guī)定，“對個別干部的出生日期，檔案記載與戶籍登記不一致的，應當以干部檔案和戶籍檔案中最先記載的出生日期為依據(jù)”，“最先記載的出生日期”是指干部檔案和戶籍檔案中最早形成材料記載的出生日期。這條規(guī)定是專審工作中對干部出生日期認定的重要依據(jù)，也即所謂的“最早最先”原則。1專審工作中出生日期認定方式的合理性芻議針對以最早最先原則來認定出生日期的方式，筆者將從檔案內(nèi)容的真實性、準確性、完整性，年齡改動實際得利以及厘清相應后果承的責任者三個方面來質(zhì)疑該做法的合理性。1.1“最早最先”原則能否確保人事檔案內(nèi)容“三性”？干部人事檔案審核的本質(zhì)是對人事檔案信息內(nèi)容的真實性、準確性、完整性進行確認，[1]但最早最先是否意味著檔案信息內(nèi)容的真實、準確與完整？細探就會發(fā)現(xiàn)，兩者之間其實并無必然聯(lián)系，也即最早最先并不必然意味著檔案內(nèi)容的真實、準確與完整。確保人事檔案的真實性應當從檔案信息內(nèi)容的真實性、檔案形成過程的真實性以及檔案管理過程的真實性三方面著手，而這三者的真實性保障雖與最早最先形成的檔案有一定關聯(lián)，但并不等于由其決定。而依當前最早最先原則來看，相當于是以最早最先一票否決檔案的真實性。最早形成的檔案不一定最真實，真實性的保障有賴于多方面因素的綜合，如檔案形成流程的規(guī)范、管理人員檔案意識與責任心、檔案管理制度等，因此用最早最先原則對出生日期認定問題進行一刀切，存在一定的不合理性。1.2年齡改動的實際是否真的得利？人事檔案中最早材料占比最高的當屬入團志愿書，因為該材料一般形成于個人初中學習階段，形成時間較早，往往是個人人事檔案中最早一份有記載出生日期的材料。由于入團有年齡的要求，這就導致了為了入團而將年齡改大的情況，該情況在專審工作中要被認定為得利，但因年齡改大入團得利實質(zhì)上是否真的得利？何人得利？1957年5月中國新民主主義青年團第三次全國代表大會（全國第八次團代會）在北京召開，該次會議修改了團章程,規(guī)定入團的最低年齡由14周歲調(diào)整為15周歲。1978年10月中國共產(chǎn)主義青年團第十次全國代表大會在北京召開，該次會議再次修改團章程,規(guī)定入團的年齡最低年齡由15周歲調(diào)整為14周歲,入團年齡需14周歲以上,沿用至今。因此對于現(xiàn)職干部的入團年齡需要進行區(qū)分，1978年10月前入團的需15周歲以上，1978年10月后入團的需14周歲以上。經(jīng)了解，有些老師為了提高班上團員同學占比，為了能讓一部分差一兩歲，在年齡上并未達到入團標準的同學能夠入團，而在入團志愿書上將其年齡改大，以及考慮到入團申請書書寫美觀，有的教師主動幫學生填寫或讓班上其他字跡清楚的學生幫忙填寫入團志愿書，又或者是學生本人年幼無知便隨意填寫，甚至有老師強行要求非團員同學入團等情況，具體實踐中經(jīng)常有教職工表示該材料并非自己填寫，經(jīng)與其他材料字跡對比也明顯能發(fā)現(xiàn)非同一人字跡，但對該填寫結果卻要終生負責，這是否合理?即使入團志愿書確為本人所填，也是本人主觀惡意將年齡填大，其所得之利也僅僅是早一兩年加入共青團，該得利與其之后要承擔的后果來看懸殊過大；若入團志愿書非本人所填，卻要讓其對該填寫內(nèi)容終生負責，未免于理難合。1.3出生日期信息不一致的責任應由誰承擔？上文提到組通字〔2006〕41號文規(guī)定，“對個別干部的出生日期，檔案記載與戶籍登記不一致的，應當以干部檔案和戶籍檔案中最先記載的出生日期為依據(jù)”，“最先記載的出生日期”是指干部檔案和戶籍檔案中最早形成材料記載的出生日期。因此部分人對于人事檔案中最早材料記載的出生日期不認同的，可以通過查找戶籍檔案這條救濟途徑進行救濟。因為戶籍檔案往往形成時間更早，從時間上來看其更符合最早最先的原則，且戶籍檔案由我國公安部門制成，其權威性和真實性都不是入團志愿書或其他人事檔案所能比擬的。然而在具體實踐中，未能找到相應戶籍材料的情況也時有發(fā)生，水災、火災、更換辦公場所是造成檔案毀損滅失而無法找尋的通用理由。一如上小節(jié)提到的入團志愿并非本人所填的情況，戶籍檔案管理造成的檔案丟失的責任何以讓當事人負責，戶口登記或戶口遷移時由于工作人員疏忽大意誤填個人相關信息的責任何以也由當事人本人來承擔？究竟誰應對材料的真實完整負有第一責任,出問題后責任如何承擔,誰來承擔，這些在今后的人事檔案管理工作中都需要做出明確的、合理的規(guī)定，而不能只要個人人事檔案出現(xiàn)問題，責任均由本人承擔。2專審工作中出生日期認定方式的合法性芻議本文所指的合法性是法律概念中的合法，是公民對法律服從的態(tài)度，而不涉及法律制定的正義與否。就某個具體的法律法規(guī)來說，法律概念中的合法即指該法律法規(guī)的制定是否符合法定程序，是否抵觸上位法。因此，本文中關于干部人事檔案審核中出生日期的合法性分析是將組通字〔2006〕41號文置于整個法律體系之中，分析其是否與其他法律法規(guī)相抵觸、相矛盾。2.1“最早最先”原則是否違反《中華人民共和國居民身份證法》？根據(jù)《中華人民共和國居民身份證法》（2011修正）（以下簡稱《身份證法》）第一章，第三條規(guī)定：居民身份證登記的項目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機關。即出生日期為法定的需登記在居民身份證上的信息，該信息合法、真實、有效。而根據(jù)組通字〔2006〕41號文作為行政規(guī)范性文件，最早最先原則的規(guī)定，確認個人出生日期的途徑僅為個人人事檔案與戶籍檔案，而并未將身份證所載出生日期納入認定范圍，雖然最新版的《中華人民共和國居民身份證法》為2011年修正版，但2003年發(fā)布的《中華人民共和國居民身份證法》中同樣第一章第三條內(nèi)容與2011年修正版一致，而組通字〔2006〕41號文發(fā)布時間為2006年，時間晚于2003年的《中華人民共和國居民身份證法》，因此組通字〔2006〕41號文發(fā)布時是有《中華人民共和國居民身份證法》的，即當時存在“居民身份證登記的項目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機關”這一法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國立法法》第八十八條規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”?！渡矸葑C法》作為法律，其效力優(yōu)于作為行政規(guī)范性文件的組通字〔2006〕41號文，且根據(jù)國務院辦公廳2018年5月發(fā)布實施的《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）規(guī)定，行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權力事項或者減少法定職責;不得增加辦理行政許可事項的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復證明、無謂證明的內(nèi)容，不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務。在已有《身份證法》對個人出生日期進行證明的前提下，組通字〔2006〕41號文要求以人事檔案或戶籍檔案最早材料對個人出生日期進行認定，是為違反上位法，同樣也是增加了公民義務，實為于法不合。戶籍檔案與身份證同屬我國公安機關形成，其法律效力及證明力應當相同。且如若是人事檔案最早材料為非本人填寫的入團志愿書的情況下，相當于學校的過錯責任反而要求公安機關來證明，在邏輯上也難以自洽。2.2“最早最先”是否違反行政法中的“比例原則”？比例原則起源于十九世紀的德國，當時德國理論界認為有必要防止國家警察權力威脅公民基本權利。[2]我國臺灣著名行政法學教授陳新民認為:“在行政法學中收斂行政主體濫用自由裁量權的最直接手段當屬比例原則，它的效果價值等同于民法中的‘誠實信用原則’。所以說用‘帝王條款’來形容行政法中的比例原則也不為過”[3]總的來說比例原則包括適當性原則、必要性原則和狹義比例原則這三個原則，本小節(jié)主要從必要性原則的角度切入展開。必要性原則要求國家所采制度方式和手段對所追求目的的達成是必要的，且應當是可實現(xiàn)預期目的的手段中最溫和、侵害最小的，故也稱不可替代性原則。[4]而回顧上文提到的專審工作中出生日期的認定方式，不接觸人事檔案管理工作的人，絕大多數(shù)都不知道最早最先原則，即使被告知之后，多數(shù)也不認同該原則，通常當事人被告知出生日期有問題第一反應都是驚愕，再被告知是其人事檔案中最早材料出生日期與身份證出生日期不一致時只感茫然甚至憤怒，因長期以來身份證上信息的的權威性是大家所公認的，此時揪出十幾甚至幾十年前的一份其本人從未見過的材料來否定其一貫認知，還要前往原戶籍所在地派出所尋找戶籍材料證明其出生日期，這一系列的操作對當事人造成的麻煩不可謂不大，甚至就算本人愿意去找，但由于年代久遠，人員變更，管理不善，地址變遷等諸多因素，也有找尋未果的情況。因此從具體實踐的情況來看，該規(guī)定對個人的侵害絕非最小，該認定方式也并非不可替代，如身份證或醫(yī)學出生證明等就是最直接、最便捷的出生日期證明方式。3干部人事檔案出生日期認定路徑優(yōu)化本文將從人事檔案的形成與管理的全流程角度設想出生日期認定的問題的解決之道。3.1加強前端控制，規(guī)范人事檔案形成過程首先，統(tǒng)一規(guī)范，包括檔案信息內(nèi)容的規(guī)范，填寫的規(guī)范以及歸檔的規(guī)范等。當前各人事檔案形成單位存在所要求填寫的檔案信息內(nèi)容、填寫規(guī)范以及歸檔范圍不一致的情況，如規(guī)范填寫年月日還是年月，以及注明填寫陽歷還是陰歷等，甚至有些單位對某份材料進行歸檔而另一單位對該份檔案不進行歸檔的情況也時有發(fā)生，各種標準的不一致導致在管理和使用人事檔案的時候造成一定的麻煩，因此需要國家人事部門進行統(tǒng)一的規(guī)范，基于統(tǒng)一的規(guī)范指導，才能科學高效地管理人事檔案。其次，在同一單位或部門形成的人事檔案，可在該職工進入該單位時確定其出生日期，此后在打印填寫相應材料時直接將其出生日期打印出來，從而實現(xiàn)涉及表格的填寫時不需要填出生日期，減少數(shù)據(jù)的重復填寫，這樣可以確保其在同一單位或部門填寫的出生日期相同，一定程度減少前后不一致情況的發(fā)生。3.2嚴守中端審核，提高人事檔案內(nèi)容質(zhì)量首先是人事檔案歸檔材料的審核，人事檔案工作者要肩負起責任，在接收歸檔材料時嚴格審核，杜絕發(fā)生虛假材料歸入人事檔案的情況。中組部2009年7月發(fā)布的《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第三章第三十二條規(guī)定：干部人事檔案管理部門必須嚴格審核歸檔材料，重點審核歸檔材料是否辦理完畢，是否對象明確、齊全完整、文字清楚、內(nèi)容真實、填寫規(guī)范、手續(xù)完備。這就從制度上對干部人事檔案的真實性給予了保障，也是不可觸碰的紅線。其次是人事檔案專項審核工作，上文提到2014年中組部發(fā)文在全國范圍內(nèi)開展干部人事檔案專項審核工作，但這次審核的范圍僅為公務員和參照管理人員的檔案；中央和國務院直屬事業(yè)單位機關未參照管理的中層以上管理人員的檔案；中管金融企業(yè)、中央企業(yè)總部機關和中管高校中層以上管理人員的檔案；中央單位所屬各級企事業(yè)單位領導班子成員的檔案；省、市、縣三級黨委管理的企事業(yè)單位領導班子成員的檔案。上述范圍以外干部人事檔案的審核，由各地區(qū)各部門各單位結合實際情況作出具體安排。因此雖然2014年中組部要求的全國干部人事檔案專項審核工作已經(jīng)完成，但各單位結合具體情況也在陸開展后續(xù)的干部人事檔案專項審核工作。干部人事檔案專項審核要求對干部人事檔案進行全面審核，并重點審核干部的“三齡兩歷一身份”，審核檔案材料是否涂改造假，干部信息是否真實準確，重要原始依據(jù)材料是否完整規(guī)范等。干部人事檔案專項審核工作的開展，相當于是對人事檔案中過往存在的頑瘴痼疾的一次集中清理，該項工作的有效開展是后續(xù)人事檔案管理工作的重要保證，必須嚴格遵守相關文件要求，確保該項工作順利完成。3.3加快后端信息化建設，促進人事檔案高效管理當前我們正處于一個數(shù)字化、信息化的社會，必須將人事檔案的信息化建當做未來人事檔案管理工作的重中之重。2018年9月，人力資源和社會保障部發(fā)布《人力資源社會保障部辦公廳關于加快推進流動人員人事檔案信息化建設的指導意見》（人社廳發(fā)〔2018〕102號），意見指出，信息化建設，是提升人事檔案管理服務水平的基礎工程，是進一步簡化優(yōu)化人事檔案管理服務的重要抓手。本次的重點任務是統(tǒng)一全國人事檔案信息化建設標準，建立全國統(tǒng)一的人事檔案管理服務信息系統(tǒng)。此前在2017年7月我國已經(jīng)發(fā)布了《干部人事檔案數(shù)字化技術規(guī)范》（GB/T33870-2017）規(guī)定了干部人事檔案數(shù)字化建庫(目錄、人員)、文件掃描、圖像處理、數(shù)據(jù)保存、數(shù)據(jù)驗收、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)備份、安全管理的技術要求。[5]當前可以按照“增量電子化，存量數(shù)字化”的管理模式，建立人事檔案信息化管理平臺。此外人事檔案信息化管理平臺建立后應當與公安和衛(wèi)生健康等相關部門之