物權(quán)法與土地征用

物權(quán)法與土地征用剛剛閉幕的十屆全國人大五次會議高票通過了此前頗有爭議的《物權(quán)法》。作為調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法律制度，物權(quán)法對建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)具有極其重要的意義。通過對各種形式財產(chǎn)提供有效保護(hù)，物權(quán)法可以調(diào)動公眾創(chuàng)造財富的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和和諧社會的建設(shè)。物權(quán)法的這種作用集中體現(xiàn)在對土地征用的有關(guān)規(guī)定上。一、土地征用的一般含義一般來說，土地征用是指國家因公共事業(yè)的需要，依照法律形式取得個人土地的行為。國家為了提供公共產(chǎn)品，需要獲得土地。如果完全依靠市場購買，政府可能面臨土地所有者的要挾（holdout）。例如，假設(shè)政府為了修建一條高速公路，需要獲得3塊由不同所有者持有的土地。如果每位土地所有者對土地的評價均為10萬元，而汽車駕駛者愿意為這條高速公路支付50萬元，那么修建這條高速公路是有效率的，可以創(chuàng)造20萬元的剩余。當(dāng)政府按照每塊地10萬元的價格購買了兩塊土地后，第三塊土地的所有者處于十分有利的討價還價地位。如果該所有者堅持不出售土地，高速公路將無法建成。利用這種優(yōu)勢地位，該所有者可以提高他的要價，將價格提高到10萬元與30萬元之間的一個價格，例如20萬元。政府將不得不接受。顯然，如果每一個所有者都這樣行事，高速公路的建設(shè)成本將是60萬元，超過汽車駕駛者愿意支付的50萬元，高速公路建設(shè)項目將會流產(chǎn)。在面對上述的情況時，政府的征用是有效率的。征用可以避免要挾問題，降低與公共項目建設(shè)有關(guān)的交易成本。與此同時，政府的征用必須受到嚴(yán)格的限制。如果對政府的征用行為沒有任何限制，政府就有可能濫用征用權(quán)，個人的財產(chǎn)權(quán)將會始終處于風(fēng)險中。結(jié)果導(dǎo)致個人缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，不愿從事長期性的生產(chǎn)和投資活動，經(jīng)濟(jì)活動面臨全面的萎縮。對政府征用的限制主要體現(xiàn)在兩個方面，即公共使用（publicuse）和公正賠償（justcompensation）的要求。這兩種要求集中反映在美國憲法的第五修正案中。也就是“在沒有得到公正的賠償時，個人財產(chǎn)不能被征為公用”（Norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation）。首先，政府征用必須是為了公共使用，而不是為了滿足私人利益。假設(shè)存在A、B兩個主體。如果A擁有某一財產(chǎn)，他對該財產(chǎn)的評價為10萬元，B對該財產(chǎn)的評價為9萬元。如果B可以借助政府的力量征用A的財產(chǎn)，就會將財產(chǎn)從高價值的用途轉(zhuǎn)向低價值的用途。相反，如果A、B之間只能通過市場交易，那么這種無效率就可以避免。其次，政府的征用必須支付公正的賠償。如果政府征用無需支付賠償或只需支付極低的賠償，政府會低估征用的成本，從而過度使用征用權(quán)。二、中國的土地征用在中國，土地征用更多的是指國家將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男袨?。這種特殊性緣于目前中國土地制度中的二元結(jié)構(gòu)，也就是城鎮(zhèn)土地所有權(quán)屬于國家，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體。在這種制度架構(gòu)下，如果非農(nóng)建設(shè)用地需要使用集體土地，必須通過征用改變其產(chǎn)權(quán)屬性，將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。對于這種征用行為，盡管憲法和土地管理法都有所規(guī)定，但這些規(guī)定并沒有構(gòu)成對政府的嚴(yán)格約束，土地征用權(quán)濫用的現(xiàn)象屢禁不止。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，從1987年到2001年，全國非農(nóng)建設(shè)用地占用了3300多萬畝耕地，其中近7成是通過行政方式征用的。僅2003年一年，新增建設(shè)用地即為641.7萬畝。另據(jù)國務(wù)院五部委對全國土地市場的檢查驗收表明，截至2004年6月，全國共清理出各類開發(fā)區(qū)6741個，規(guī)劃用地面積3.75萬平方公里，超過了全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬平方公里的總面積。與此同時，土地違法案件層出不窮。僅2004年上半年，全國就發(fā)現(xiàn)土地違法案件42297件，涉及土地面積21689.5公頃，其中耕地13341.7公頃。出現(xiàn)這些問題的原因在于，首先，公共利益缺乏明確的界定。盡管憲法和土地管理法都規(guī)定了公共利益的要求，但是由于缺乏對公共利益的明確界定，在實際的征用過程中，地方政府利用手中的裁量權(quán)，人為擴(kuò)大了公共利益的范圍。大量的開發(fā)性和商業(yè)性用地項目也在公共利益的掩蓋下，通過征用過程獲得了稀缺的土地資源。其次，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償過低?，F(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)，忽視了土地的市場價值，使農(nóng)民無法分享土地價值的增長。調(diào)查顯示，在農(nóng)地的征用過程中，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償僅僅相當(dāng)于成本價的5％-10％，農(nóng)村集體得到25％-30％，各級政府則得到60％-70％。政府對土地征用權(quán)的濫用引發(fā)了嚴(yán)重的社會問題。首先，無節(jié)制地征用土地造成了大量的失地農(nóng)民。這些農(nóng)民被迫流入城市，由于缺乏必要的技能，他們很難在城市謀生，成為社會穩(wěn)定的隱患。其次，城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農(nóng)村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用。第三，土地抵押貸款加大了地方政府的財政風(fēng)險和銀行體系的信用風(fēng)險。第四，導(dǎo)致尋租和腐敗的蔓延。三、物權(quán)法對土地征用的約束從根本上說，要遏制地方政府的征地沖動，必須進(jìn)一步完善農(nóng)民對土地的權(quán)利，這正是物權(quán)法的題中應(yīng)有之義。物權(quán)法的起草工作始于1998年，經(jīng)過多次修改和審議，最終形成了比較成熟的物權(quán)法草案。正如全國人大常委會組成人員指出的，草案堅持正確的政治方向，從中國國情出發(fā)，以憲法為依據(jù)，體現(xiàn)中國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，遵循平等保護(hù)物權(quán)的原則，加大對國有資產(chǎn)的保護(hù)力度，反映黨在現(xiàn)階段的農(nóng)村基本政策，維護(hù)了最廣大人民的根本利益，重點解決了現(xiàn)實生活中迫切需要規(guī)范的問題。具體而言，草案對補(bǔ)償問題做出了詳細(xì)的規(guī)定。草案規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活?！薄罢魇諉挝?、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收居民房屋的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！辈莅高€規(guī)定，“任何單位和個人不得貪污、挪用、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！边@些規(guī)定有效維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)利。與對補(bǔ)償?shù)囊?guī)定相比，物權(quán)法并沒有對“公共利益”做出明確的界定。事實上，關(guān)于如何界定公共利益，始終是物權(quán)法制定過程中面臨的重大問題。有的意見認(rèn)為，如果不界定“公共利益”，缺乏判斷的標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中會導(dǎo)致征用權(quán)被濫用，損害公眾的利益，因此應(yīng)對“公共利益”進(jìn)行必要的定義。也有的意見提出，現(xiàn)實生活中因征用土地侵害農(nóng)民利益，主要還不是對公共利益的界定不清，而是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償不到位的問題。為了解決這一問題，全國人大常委會舉行了專門的立法論證會。論證會上，多數(shù)意見認(rèn)為，物權(quán)法難以對公共利益做出具體規(guī)定。在不同領(lǐng)域內(nèi)、不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，難以做出具體規(guī)定。此外，物權(quán)法屬于民事法律，而征用屬于公權(quán)力的行使，不宜在物權(quán)法中對各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定。據(jù)此，草案未對“公共利益”問題作具體界定，而是建議由有關(guān)單行法律作規(guī)定為宜。同時，草案在“為了公共利益的需要”之后，加上“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的嚴(yán)格限制。并專門增加一條規(guī)定，“國家嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。禁止違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！睙o疑，物權(quán)法草案增強(qiáng)了對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，為了全面解決土地征用中存在的各種問題，應(yīng)當(dāng)盡快實施物權(quán)法。但是“徒法不足以自行”，法律的實際效果在很大程度上取決于具體的實施情況。由于土地征用案件中的一方當(dāng)事人為地方政府，在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院尚不能完全獨(dú)立于地方政府的控制。在這種情況下，如何保證物權(quán)法的可訴性，保證法院在土地征用案件中的獨(dú)立性和權(quán)威性，仍然是一個有待解決的問題。此外，物權(quán)法的有效實施還有賴于相關(guān)制度的完善。包括對公共利益的明確，對政府征用行為的行政救濟(jì)措施的細(xì)化，農(nóng)民對土地征用程序全面參與，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理界定等等?？梢圆疬w，所以城市不動產(chǎn)拆遷不完全以征收為前提，這兩者是有區(qū)別的。所以，對于這個問題建議要在立法上作出區(qū)別，沒有必要一定要把拆遷問題和征收混在一起，可以考慮單獨(dú)規(guī)定。征收、征用的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能具體化2004年《憲法》修改時沒有明確規(guī)定征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很多人對此有意見。筆者認(rèn)為，《憲法》沒有作出規(guī)定，主要是要把這個問題留給《物權(quán)法》解決，《憲法》不可能規(guī)定得過于詳細(xì)，它只能規(guī)定基本的原則，而由《物權(quán)法》來具體化。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》首先應(yīng)該規(guī)定一個補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而這個標(biāo)準(zhǔn)就是合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。換句話說，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定在基于國家利益進(jìn)行征收之后首先就是按照合理標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行補(bǔ)償，所有的行政法規(guī)或者地方性的規(guī)定都應(yīng)當(dāng)符合這個合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不能簡單地說，有規(guī)定的要依規(guī)定。其次，國家的規(guī)定實際上是國家的定價，但征收與作為市場交易的買賣最大的區(qū)別僅在于，被征收方負(fù)有類似于強(qiáng)制承諾的義務(wù)，其他方面應(yīng)無實質(zhì)性差異。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對征用后的補(bǔ)償完全采用國家定價不具有充足理由。只有充分合理的補(bǔ)償才能夠充分保護(hù)公民私人財產(chǎn)，防止行政權(quán)力的濫用，合理補(bǔ)償實際上是充分補(bǔ)償和公正補(bǔ)償，它能夠較好地協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，能夠防止國家征收權(quán)的濫用，又為通過行使國家征收權(quán)保障公共利益的實現(xiàn)提供了必要的基礎(chǔ)。另一方面，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可以為國家發(fā)展和保護(hù)公共利益留下必要的回旋空間，便于隨著市場的發(fā)展和社會的變化對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。第三，必須要考慮到，如果存在紅頭文件的規(guī)定，并且必須要按照紅頭文件的要求來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑?，那么將來就補(bǔ)償?shù)膯栴}發(fā)生爭議之后，怎樣給老百姓提供一種救濟(jì)，在法律上可能會遇到很大麻煩。假如說這個補(bǔ)償完全是按照有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行的話，即便這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不合理的，訴諸法院也難以得到解決，因為司法權(quán)審查的主要是具體行政行為和規(guī)章以下的抽象行政行為，對于法規(guī)和規(guī)章，法院無權(quán)審查。如果規(guī)章不合理，法院無法對此進(jìn)行糾正，這樣老百姓難以獲得救濟(jì)。但是如果說《物權(quán)法》規(guī)定按照合理化標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行征收征用后的補(bǔ)償，而政府是按照合理補(bǔ)償原則來作出的補(bǔ)償，那么，作出這種補(bǔ)償實際上可以理解為實施了具體行政行為，對這個問題發(fā)生了爭議，老百姓是可以在法院主張救濟(jì)的。但是關(guān)于什么是合理補(bǔ)償，也需要在《物權(quán)法》里面完善，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)對合理補(bǔ)償盡可能地具體化。合理補(bǔ)償主要還是指直接損失的補(bǔ)償，不應(yīng)當(dāng)包括間接損失，因為征收征用和侵權(quán)不是一回事，不能按照侵權(quán)法上的完全賠償原則來進(jìn)行賠償。同時，合理補(bǔ)償意味著應(yīng)當(dāng)盡量地考慮市場的價格，尤其是對于城市不動產(chǎn)來說，應(yīng)當(dāng)盡可能按照市場價格來補(bǔ)償。還有就是征收、征用財產(chǎn)價值不一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不同，要區(qū)分城市土地和農(nóng)村土地征收、征用問題，很多人提出來是不是把農(nóng)村土地補(bǔ)償和城市不動產(chǎn)補(bǔ)償完全等同，都按市場價格補(bǔ)償，這個看起來容易但實行起來很難。在確定征收集體所有土地的補(bǔ)償時，應(yīng)當(dāng)參考土地使用權(quán)的出讓價格，但出讓價格只是一個參考基數(shù)，不一定與征收補(bǔ)償?shù)膬r格完全一致。如果征收的集體土地的補(bǔ)償金與該