【云南省PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析10000字（論文）】

云南省PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析摘要隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來(lái)巨量融資需求，PPP模式下可通過(guò)多種融資方式籌集資金，有利于緩解地方政府的債務(wù)壓力，降低工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可以大力刺激經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。本文主要研究云南省PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀，首先從財(cái)政角度看云南省公共投資的主要困難，分析云南省PPP模式運(yùn)用存在的主要問(wèn)題，深入分析云南省PPP模式運(yùn)行困難的原因，最后針對(duì)性地提出云南運(yùn)用PPP模式的對(duì)策及建議。關(guān)鍵詞：云南??；PPP；融資難目錄摘要 IAbstract II1.云南公共項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作動(dòng)因 11.1PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別 11.2應(yīng)用PPP模式優(yōu)勢(shì) 21.3從財(cái)政角度看云南省公共投資的主要困難 42.云南PPP模式運(yùn)用存在的主要問(wèn)題 62.1地方政府心理準(zhǔn)備不足 62.2社會(huì)資本尋求難度大 62.3工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失 72.4專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和人才嚴(yán)重不足 72.5融資渠道單一 73.云南省PPP模式運(yùn)行困難的原因分析 73.1法制體制不完善 73.1.1制度缺位 83.1.2政策法律保障不力 83.1.3現(xiàn)行的法律政策可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛 83.2PPP概念泛化帶來(lái)邏輯混亂 83.3社會(huì)資本方參與渠道不暢 93.3.1主體缺位風(fēng)險(xiǎn) 93.3.2項(xiàng)目權(quán)力配置失衡，風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配 93.4地方政府信用明顯不足 104.云南運(yùn)用PPP模式的對(duì)策及建議 104.1完善PPP政策法規(guī)體系 104.2設(shè)立專門(mén)PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 114.3建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái) 114.4建立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù) 124.5拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道 12參考文獻(xiàn) 141.云南公共項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作動(dòng)因1.1PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別PPP模式是一個(gè)具有非常寬泛意義的概念，世界各國(guó)對(duì)它并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，不同機(jī)構(gòu)的敘述不同。加拿大公私合作協(xié)會(huì)對(duì)其定義表述為:PPP模式是政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)的一種風(fēng)險(xiǎn)性的合作模式，是根據(jù)各參與方所特有的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙鋪?lái)使公共需要得到滿足。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式的含義體現(xiàn)在兩個(gè)層次上:一是為了滿足人們對(duì)公共物品的需要所建立的政府部門(mén)和私人企業(yè)之間的各種伙伴關(guān)系，二是這種伙伴關(guān)系建立后進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的具體實(shí)施。歐盟委員會(huì)的定義:PPP模式是指政府部門(mén)和私人企業(yè)之間形成的一種伙伴關(guān)系，目的是使各合作方替代單一的政府部門(mén)來(lái)提供公用物品或服務(wù)。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是介于私有化和外包之間并將二者的特點(diǎn)相結(jié)合的一種公共物品的提供方式，它使私人資源得到充分的利用。概括起來(lái)說(shuō)，PPP模式指的是政府部門(mén)和私人企業(yè)就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而達(dá)成合作伙伴關(guān)系的一種方式。采用這種方式，合作各方所達(dá)到的結(jié)果能夠比其單獨(dú)實(shí)施更加有利。合作各方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，政府部門(mén)并不會(huì)全部轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的責(zé)任給私人企業(yè)，而是要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，從而實(shí)現(xiàn)各參與方的利益、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式下，從項(xiàng)目的可行性研究分析、確認(rèn)、報(bào)批通常都是由政府來(lái)組織實(shí)施。項(xiàng)目報(bào)批以后，政府會(huì)成立專門(mén)的國(guó)有項(xiàng)目公司來(lái)組織進(jìn)行項(xiàng)目的融資活動(dòng)，這里包括財(cái)政撥款和金融機(jī)構(gòu)貸款，待項(xiàng)目建成并投入使用后，通過(guò)向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收取使用費(fèi)或者是稅金來(lái)回收投資。傳統(tǒng)模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式如圖1.1所示。圖1.1傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資運(yùn)作模式圖1.2PPP模式下項(xiàng)目的融資過(guò)程PPP融資模式下，由政府確立項(xiàng)目，是項(xiàng)目的投資經(jīng)紀(jì)人，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下引入具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的私營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。為了更好地完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目參與各方會(huì)共同成立特殊組織SPC來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府賦予這個(gè)特殊目的公司待建城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許開(kāi)發(fā)權(quán)，由SPC負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程。在協(xié)議規(guī)定的一定年限內(nèi)，SPC具有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并通過(guò)向享用城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定的費(fèi)用來(lái)回收建設(shè)資金，期限滿后，SPC將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給有關(guān)政府。在少數(shù)情況下，SPC同時(shí)具有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)。PPP模式下項(xiàng)目融資過(guò)程如圖1.2所示。1.2應(yīng)用PPP模式優(yōu)勢(shì)PPP融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方案相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來(lái)的影響卻是巨大的。一是風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。這種組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式可以盡早確定哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目融資，并可以在項(xiàng)目的初始階段更好地解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。二是PPP融資模式可以使得參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的私人企業(yè)可以在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái)，有利于利用私人企業(yè)的先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。三是以往融資方式由于在項(xiàng)目的早期計(jì)劃階段對(duì)于建設(shè)所采用的技術(shù)設(shè)計(jì)方案已經(jīng)確定，從而使得在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步技術(shù)創(chuàng)新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向參與項(xiàng)目建設(shè)的私人企業(yè)與項(xiàng)目所在國(guó)政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目的論證階段共同商討項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所采用的技術(shù)方案，從而有可能采用較新的研究成果。四是在PPP方式下，公共部門(mén)和私人企業(yè)共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。而且，PPP模式下有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率。通過(guò)PPP融資模式，使得項(xiàng)目的參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)起到了關(guān)鍵性作用。五是在PPP融資模式下，有意向參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的私人企業(yè)可以盡早和項(xiàng)目所在國(guó)政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省準(zhǔn)備時(shí)間，從而減少最后的投標(biāo)價(jià)格。PPP方式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，尤其適用于大型、一次性的項(xiàng)目，如體育場(chǎng)館、監(jiān)獄、道路、鐵路、醫(yī)院、地鐵以及學(xué)校等等，應(yīng)用范圍十分廣泛。此外，PPP還特別適于為社會(huì)效益突出、經(jīng)濟(jì)效益不足的“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”提供融資。相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有公益性與收益性并存的特點(diǎn)，項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益不足是項(xiàng)目融資的最大障礙。除政府以外，一般情況下沒(méi)有人對(duì)這類項(xiàng)目的投資有積極性。采用PPP融資模式可以通過(guò)政府對(duì)項(xiàng)目的扶持，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)投資者和貸款方的利益，使項(xiàng)目融資成為可能。1.3從財(cái)政角度看云南省公共投資的主要困難從表1.1可以看出截止2016年12月，云南省各行業(yè)共有1493個(gè)PPP預(yù)備項(xiàng)目，所有預(yù)備項(xiàng)目總投資額達(dá)到10681.608億元，過(guò)萬(wàn)億元。其中農(nóng)業(yè)30個(gè)，項(xiàng)目總投資額為129.636億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額1.19%；水利59個(gè)，項(xiàng)目總投資額為271.66億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額2.50%；交通設(shè)施186個(gè)，項(xiàng)目總投資額為2992.275億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額27.55%；市政設(shè)施項(xiàng)目436個(gè)，總投資額為2404.576億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額22.14%；公共服務(wù)行業(yè)659個(gè)，項(xiàng)目總投資額為4164.1億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額38.34%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)37個(gè)，項(xiàng)目總投資額為177.804億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額1.64%；其他行業(yè)37個(gè)，項(xiàng)目總投資額為721.558億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額6.64%。從以上分析可以看出，云南省PPP模式城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)主要應(yīng)用于交通設(shè)施，市政設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)。表1.1云南省PPP預(yù)備項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)129.636301.19%水利271.66592.50%交通設(shè)施2992.27518627.55%市政設(shè)施2404.57643622.14%公共服務(wù)4164.165938.34%生態(tài)環(huán)境177.804371.64%其他721.558866.64%合計(jì)10861.6081493100.00%從表1.2可以看出，截止2016年6月云南省已簽約PPP項(xiàng)目共75個(gè)，已簽約PPP項(xiàng)目總投資額為633.88億元。其中農(nóng)業(yè)簽約1個(gè)，投資額1.26億元，投資額占比為0.20%；水利行業(yè)共完成簽約5個(gè)，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；水利行業(yè)共完成簽約5個(gè)，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；交通設(shè)施行業(yè)共完成簽約4個(gè)，投資額230.73億元，投資額占比36.40%；市政設(shè)施行業(yè)共完成簽約35個(gè)，投資額115.69億元，投資額占比18.25%；公共服務(wù)行業(yè)共完成簽約19個(gè)，投資額157.05億元，投資額占比24.78%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)共完成簽約4個(gè)，投資額61.8億元，投資額占比9.75%；其他行業(yè)共完成簽約7個(gè)，投資額57.92億元，投資額占比9.14%。表1.2云南省PPP已簽約項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)1.2610.20%水利9.4351.49%交通設(shè)施230.73436.40%市政設(shè)施115.693518.25%公共服務(wù)157.051924.78%生態(tài)環(huán)境61.849.75%其他57.9279.14%合計(jì)633.8875100.00%注：數(shù)據(jù)來(lái)源于云南省發(fā)展和改革委員會(huì)PPP已簽約項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)計(jì)日期截止2016年12月。從表1.3可以看出，云南省已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段的PPP項(xiàng)目共15個(gè)，其中農(nóng)業(yè)1個(gè)，投資額5億元；市政設(shè)施行業(yè)13個(gè)，投資額4.37億元；公共服務(wù)行業(yè)1個(gè)，投資額1.3億元。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，云南省已完成簽約的PPP項(xiàng)目主要存在于交通、市政及公共服務(wù)等行業(yè)。云南省盡管PPP項(xiàng)目預(yù)備數(shù)量比較多，達(dá)到了1493個(gè)，但真正完成簽約的PPP項(xiàng)目并不多，僅有75個(gè)，占云南PPP項(xiàng)目預(yù)備總數(shù)的5%；真正進(jìn)入運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目更是少之又少，僅有15個(gè)，只占云南PPP項(xiàng)目預(yù)備總數(shù)的1%。表1.3云南省PPP已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)5146.86%水利000%交通設(shè)施000%市政設(shè)施4.371340.96%公共服務(wù)1.3112.18%生態(tài)環(huán)境000%其他000%合計(jì)10.6715100.00%注：數(shù)據(jù)來(lái)源于云南省發(fā)展和改革委員會(huì)PPP已簽約項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)計(jì)日期截止2016年12月。2.云南PPP模式運(yùn)用存在的主要問(wèn)題2.1地方政府心理準(zhǔn)備不足合理的制度設(shè)計(jì)，填密的科學(xué)論證，嚴(yán)格的重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。政府和社會(huì)要形成“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，就迫切需要契約保護(hù)和法律制度保障。但是，在市場(chǎng)發(fā)育不充分的條件下，云南省PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境，缺乏PPP生長(zhǎng)的制度性土壤。從整體上看，雖然制定了操作指南、合同指南等操作規(guī)章，但仍然缺乏專門(mén)針對(duì)PPP模式的法律法規(guī)。PPP模式的實(shí)施通過(guò)現(xiàn)行的通用法律和各部門(mén)發(fā)布的“規(guī)定”“暫行辦法”“條例”“通知”等進(jìn)行規(guī)制，雖然對(duì)PPP模式提供了一定支持，但是層次低、內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、約束力弱。在這些制度框架中，還存在不少自相矛盾的地方，而公私合作糾紛的法律救濟(jì)機(jī)制也尚未建立，不利于保障公私合作的順利進(jìn)行。此外，地方政府PPP項(xiàng)目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進(jìn)行的，受制于經(jīng)濟(jì)體政策預(yù)期變化、資本流動(dòng)方向多變等復(fù)雜因素制約，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常態(tài)化政策環(huán)境保護(hù)，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制欠缺。PPP項(xiàng)目往往投人大、回報(bào)周期長(zhǎng)，時(shí)常歷經(jīng)多屆政府，如果沒(méi)有穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護(hù)，法律、合同、標(biāo)準(zhǔn)、流程沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的規(guī)范，預(yù)期收益無(wú)法保障和約束，就容易挫敗積極性，導(dǎo)致合作破裂。2.2社會(huì)資本尋求難度大公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金的投入，在PPP模式下需要利用社會(huì)資本，但是政府對(duì)社會(huì)資本的審批事項(xiàng)較多，使社會(huì)資本進(jìn)入面臨一定的障礙，當(dāng)然也和社會(huì)資本的信用問(wèn)題有一定關(guān)系。這就使得民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)標(biāo)時(shí)會(huì)以盡可能低的價(jià)格中標(biāo)，中標(biāo)后再以出現(xiàn)類似項(xiàng)目、材料價(jià)格上漲等理由提價(jià)，若不能得到滿足，則以拖延工期或退出項(xiàng)目為威脅。以PPP模式進(jìn)行的項(xiàng)目在移交后，政府對(duì)此審批嚴(yán)格且周期長(zhǎng)，缺乏完整、規(guī)范的審批制度，在一定程度上制約了社會(huì)投資者退出的要求，限制了社會(huì)資本的再利用。2.3工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP的運(yùn)用涉及多個(gè)領(lǐng)域和管理部門(mén)職能，需要設(shè)置國(guó)家和政府層面的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全程管理。但是在管理過(guò)程中，呈現(xiàn)了多主體權(quán)責(zé)界定不清晰，使PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)審批效率低下的情況出現(xiàn)。2014年，財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都對(duì)PPP模式的運(yùn)行給出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。但是仍然缺乏專門(mén)針對(duì)PPP模式的專門(mén)法律規(guī)定，沒(méi)有完整的關(guān)于巾場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理等力一面政策體系。同時(shí)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委兩個(gè)部門(mén)在爭(zhēng)取公共項(xiàng)目實(shí)施主導(dǎo)權(quán)的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況，這就使地方政府在對(duì)于存在沖突的情況下，很難做出正確并及時(shí)的決策。2.4專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和人才嚴(yán)重不足PPP模式的運(yùn)作，需要在融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律的專來(lái)化人才共同協(xié)作下才能完成。一方面云南省雖然有相應(yīng)的顧問(wèn)，但其知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力遠(yuǎn)達(dá)到要求，省財(cái)政廳曾與地方咨詢機(jī)構(gòu)多次座談，探討中介機(jī)構(gòu)能做什么，怎樣做。但效果不理想。中介機(jī)構(gòu)參與的積極性很高，但由于人才和經(jīng)驗(yàn)不足。承擔(dān)不了相關(guān)專業(yè)咨詢，只能從中、東部門(mén)省份引入專業(yè)咨詢公司，融資成本較高。另一方面，政府也沒(méi)有專業(yè)化的人才支持，如大理洱海環(huán)湖截污工程在項(xiàng)目論證階段，也未開(kāi)展物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，給云南省PPP模式運(yùn)用帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。2.5融資渠道單一PPP項(xiàng)目適用范圍主要都是盈利能力不強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，不是完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目。目前，PPP項(xiàng)目融資渠道單一，主要依靠銀行貸款，銀行貸款條件嚴(yán)格，社會(huì)資本融資成本過(guò)高，也讓社會(huì)資本方望而卻步。3.云南省PPP模式運(yùn)行困難的原因分析3.1法制體制不完善3.1.1制度缺位在采用PPP融資模式后，政府由經(jīng)營(yíng)者的角色轉(zhuǎn)換成了監(jiān)督者，但可能由于政府相關(guān)部門(mén)的不適應(yīng)性，政府仍存在過(guò)度干預(yù)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)象，而制度的缺位，相關(guān)法律政策的不完善給政府的過(guò)度干預(yù)提供了空間。民間資本應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行管理等大部分工作，政府只需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮其監(jiān)管作用。相比政府直接投資，PPP融資模式更具市場(chǎng)化。通過(guò)市場(chǎng)中優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)民間資本的創(chuàng)造力，使項(xiàng)目的運(yùn)行更具效率，然而政府的過(guò)度干預(yù)會(huì)減弱市場(chǎng)的作用，從而降低資源配置的效率，影響民間資本優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。目前，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)PPP制度環(huán)境還相差甚遠(yuǎn)，因政府的過(guò)度干預(yù)而導(dǎo)致失敗的項(xiàng)目也有許多。表3.12016年亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的關(guān)于PPP制度環(huán)境成熟度的報(bào)告澳大利亞英國(guó)中國(guó)分?jǐn)?shù)92.389.749.8從上述的評(píng)估報(bào)告中也可以看出，像澳大利亞這種PPP應(yīng)用成熟的國(guó)家得分己接近滿分，而我國(guó)僅為其54%。由此可以看出我國(guó)PPP制度環(huán)境的不成熟。3.1.2政策法律保障不力民間資本參與PPP項(xiàng)目承擔(dān)著相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此政府應(yīng)對(duì)民間資本給予更多的優(yōu)惠政策，更好地扶持民間資本。而我國(guó)的相關(guān)政策法律中，民間資本享受的優(yōu)惠政策遠(yuǎn)不如外資投資者，且對(duì)民間資本的扶持政策不配套，不完善，難以落實(shí)，增加了民間資本投資PPP項(xiàng)目的后顧之憂，也是民間資本參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)阻礙。3.1.3現(xiàn)行的法律政策可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛PPP項(xiàng)目可能會(huì)涉及國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和評(píng)估，但我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估方法與國(guó)際上通用的方法有一定的差異，同時(shí)我國(guó)的評(píng)估程序更復(fù)雜，限制更多。而我國(guó)的法律政策對(duì)于產(chǎn)權(quán)的界定不明確，甚至有不一致的現(xiàn)象，更容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛。3.2PPP概念泛化帶來(lái)邏輯混亂從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP模式并非毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，也非一劑包治百病的萬(wàn)能藥。如果風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制欠缺，過(guò)多過(guò)濫使用PPP，將產(chǎn)生政府“兜底”市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，葡萄牙政府為了化解財(cái)政危機(jī)濫用PPP模式，產(chǎn)生了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不少地方政府存在為PPP而PPP現(xiàn)象，盲目跟風(fēng)濫用PPP模式，甚至將其視為化解地方債務(wù)危機(jī)的救命稻草。近年來(lái)云南省力推PPP模式，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般冒出，呈數(shù)倍甚至幾十倍增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。PPP項(xiàng)目合作中，如果體制機(jī)制不健全，容易損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，被一些合作公司扭曲為高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的領(lǐng)域，從而造成成本代價(jià)大，甚至淪為私人資本牟取暴利的工具。私人投資資本基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，在PPP談判過(guò)程中專業(yè)能力比政府強(qiáng)，若簽署的合作合同有失偏頗，不僅很難達(dá)到預(yù)期目的，還有可能導(dǎo)致政府和公眾利益受損。除此之外，政府如果舉債過(guò)度，PPP項(xiàng)目可能加劇財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期支出，加重代際負(fù)擔(dān)。因此，要理性看待PPP適用條件，如操作條件不成熟就一味上馬，往往適得其反。3.3社會(huì)資本方參與渠道不暢3.3.1主體缺位風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)除了緩解財(cái)政資金的不足，最重要的是通過(guò)民間資本的介入，充分發(fā)揮民間資本在技術(shù)和管理等方而的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效率。然而PPP項(xiàng)目主體缺位導(dǎo)致不同項(xiàng)目的遭遇差異巨大，許多項(xiàng)目無(wú)人問(wèn)津。從目前的情況看，參與PPP項(xiàng)目的民間資本多為各行業(yè)的領(lǐng)頭羊，無(wú)論是央企還是民企，本身在財(cái)力，技術(shù)及與政府的關(guān)系上就具有優(yōu)勢(shì)，因此它們往往能憑借自己的優(yōu)勢(shì)，參與到更有前景、更易盈利的項(xiàng)目中去。而對(duì)于相對(duì)較差，項(xiàng)目回報(bào)率低，風(fēng)險(xiǎn)大，周期又長(zhǎng)的項(xiàng)目，許多具備優(yōu)勢(shì)的企業(yè)不愿意參與，而一些實(shí)力相對(duì)較弱的企業(yè)雖有意愿參與，但卻受技術(shù)或資金水平的限制，無(wú)法參與項(xiàng)目的建設(shè)。這就導(dǎo)致了不同項(xiàng)目的民間資本參與意愿迥異，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目可以吸引到眾多優(yōu)質(zhì)的民間資本加入，而其他項(xiàng)目卻沒(méi)有民間資本參與。3.3.2項(xiàng)目權(quán)力配置失衡，風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配倡導(dǎo)政府和社會(huì)的分化，打破社會(huì)對(duì)政府的依賴從屬關(guān)系，建立平等、負(fù)責(zé)的公私伙伴關(guān)系，一直是地方治理理論致力的方向，也是PPP存在的基礎(chǔ)。在PPP模式良性運(yùn)行中，公共部門(mén)主要負(fù)責(zé)發(fā)起項(xiàng)目、制定制度、監(jiān)督審批、執(zhí)行保障、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等事項(xiàng)，而私人部門(mén)則主要負(fù)責(zé)籌措資金、提供技術(shù)支持等事項(xiàng)，各司其職、互不干涉。但是，從目前PPP模式運(yùn)行情況來(lái)看，官本位思想毒瘤未除，政治權(quán)威化，公共部門(mén)主體意識(shí)優(yōu)越，政府仍然主導(dǎo)著治理結(jié)構(gòu)中的游戲規(guī)則，公司部門(mén)平等協(xié)商關(guān)系失調(diào)。首先，公共部門(mén)幾乎主導(dǎo)了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的全部流程，可以較為隨意地選擇合作對(duì)象、合作項(xiàng)目和合作時(shí)間，容易破壞PPP合作規(guī)則。私人部門(mén)處于信息不對(duì)稱的不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，為了“中標(biāo)”獲取項(xiàng)目機(jī)會(huì)，往往走上了尋租的道路，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。其次，風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制不完善，私人部門(mén)的利益無(wú)法保障?！罢嬉_(kāi)放壟斷行業(yè)，讓民間投資，除了放松和解除管制，還要尊重和保護(hù)民間財(cái)產(chǎn)權(quán)。”沒(méi)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)就會(huì)缺乏安全感，政府行為如果沒(méi)有規(guī)制，始終凌駕于私人部門(mén)之上，就是對(duì)民間產(chǎn)權(quán)赤裸裸的侵犯和掠奪，最終損害民間投資的信心。目前的PPP監(jiān)管中大多是政府對(duì)私人部門(mén)的單向監(jiān)管，私人部門(mén)缺乏對(duì)政府行為進(jìn)行制約的路徑，失信現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第三，許多PPP項(xiàng)目淪為單純的融資模式，風(fēng)險(xiǎn)和收益不完全匹配。3.4地方政府信用明顯不足有調(diào)查顯示，前期PPP項(xiàng)目失敗的最大風(fēng)險(xiǎn)因素就是政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。在名義上政府與民間資本屬于合作關(guān)系，二者本應(yīng)處于同等的地位，然而在現(xiàn)實(shí)的博弈和項(xiàng)目議價(jià)過(guò)程中，民間資本往往處于弱勢(shì)地位。在項(xiàng)目初期，因存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，政府往往更具優(yōu)勢(shì)，為了吸引民間資本，政府可能會(huì)給出一個(gè)較高的回報(bào)率，而最終又不能達(dá)到。而處于弱勢(shì)地位的民間資本因被政府的高回報(bào)率所吸引，參與到PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，而在項(xiàng)目建成后，之前承諾的高回報(bào)率難以兌現(xiàn)，雙方會(huì)進(jìn)行重新議價(jià)，而因?yàn)橐呀?jīng)參與到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，民間資本更處于弱勢(shì)地位，最終將承擔(dān)因政府信用不佳所造成的損失。因此，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)是吸引民間資本參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)主要障礙。4.云南運(yùn)用PPP模式的對(duì)策及建議4.1完善PPP政策法規(guī)體系制定并完善法律法規(guī)，使PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)有章可循且標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。PPP模式的項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，投資回收期間長(zhǎng)，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，參與部門(mén)眾多。因而需要一套系統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，對(duì)政府和項(xiàng)目公司在項(xiàng)目中需承擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行明確的界定，且要在法律上確定私營(yíng)主體投資在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上的經(jīng)營(yíng)權(quán)益。由此可見(jiàn)PPP模式從簽約到合同內(nèi)容以及約后的實(shí)施都是需要法律、法規(guī)制度來(lái)保證和支撐的，完善的法律能穩(wěn)定在公私合作中形成的長(zhǎng)期良好的伙伴關(guān)系。目前，中央和地方政府已經(jīng)推出了一系列和PPP模式有關(guān)的政策、法律和法規(guī)。如2001年的《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，2003年的《國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，2004年的《濟(jì)南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)試行辦法》，2010年的《昆明市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》等，但是這些都是集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)的領(lǐng)域，而在目前，還沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出臺(tái)相關(guān)的政策與法律法規(guī)。要促進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用，我國(guó)或是云南省應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列類似于《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施公開(kāi)招標(biāo)試行辦法》等法律法規(guī)，且有必要專門(mén)制定一套關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行中的法律法規(guī)，其應(yīng)包括有關(guān)PPP模式的合同規(guī)范、具體適用范圍、設(shè)立程序、特許權(quán)協(xié)議、招投標(biāo)及評(píng)標(biāo)程序、監(jiān)督和管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利和義務(wù)、爭(zhēng)議解決方式以及所適用的法律等內(nèi)容。除此之外，政府應(yīng)該進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批、合并內(nèi)容相關(guān)相近的法規(guī)，清除相互間沖突的法規(guī)，并且實(shí)施有效措施確保政策法規(guī)能?chē)?yán)格執(zhí)行。4.2設(shè)立專門(mén)PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一個(gè)PPP項(xiàng)目通常耗時(shí)長(zhǎng)且過(guò)程復(fù)雜，需設(shè)置國(guó)家和政府層面的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全程管理。主要形式是:一是成立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如英國(guó)政府成立的公私合作處，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施PPP相關(guān)政策，選擇備選項(xiàng)目清單、對(duì)項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施管理等；二是由現(xiàn)有部門(mén)履行職責(zé)。目前我國(guó)財(cái)政部在結(jié)合外國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，開(kāi)始著手建立PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在地方與中央不相沖突的前提下，兼顧法規(guī)政府相關(guān)部門(mén)職能，盡早成立高效、規(guī)范的地方PPP管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，一方面有利于減少PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并保證PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)作；另一方面也保證了民營(yíng)企業(yè)所提供服務(wù)的質(zhì)量，政府也不會(huì)因?yàn)椴捎肞PP模式而減少自身所承擔(dān)的責(zé)任。4.3建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)一個(gè)成熟的PPP項(xiàng)目，從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)該在1到2年。目前，發(fā)改部門(mén)對(duì)外界公布推介的PPP項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目庫(kù)中反映的項(xiàng)目?jī)H有基本信息，存在沒(méi)有前期論證，識(shí)別階段和測(cè)算粗糙等問(wèn)題。在信息不對(duì)等情況下，外界評(píng)論很多項(xiàng)目實(shí)則為政府變向發(fā)債融資、或用BT模式包裝PPP。迫切需要政府建立相關(guān)的PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)。在項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)中對(duì)公眾提供三個(gè)方面的信息(1)項(xiàng)目的范圍、需求、理念、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和績(jī)效之間的重要關(guān)聯(lián)性，提供出清晰的產(chǎn)出需求；(2)項(xiàng)目的支付能力。支付能力是從使用者、政府或兩者一起對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)用的承受以力角度，檢驗(yàn)項(xiàng)目能達(dá)到的整體收益水平及其構(gòu)成，這要求對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本、償還貸款和回報(bào)投資人所需的現(xiàn)金流都有一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，(3)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)別和分擔(dān)。要在項(xiàng)目庫(kù)中列出風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期影響，政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，如對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目，還要有財(cái)政承受能力的評(píng)估。這三方面的信息公開(kāi)后將有利于社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析，選擇適當(dāng)模式來(lái)吸引社會(huì)資本的投資合作，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免公共資源的浪費(fèi)。4.4建立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)政府與社會(huì)資本合作具體模式多種多樣，要面對(duì)和解決的問(wèn)題也是千變?nèi)f化，專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)有廣泛的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，能為政府提供全過(guò)程的咨詢服務(wù)，包括前期準(zhǔn)備、競(jìng)爭(zhēng)性談判、制定PPP合同，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性。咨詢機(jī)構(gòu)參與可以彌補(bǔ)政府部門(mén)在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)上的欠缺，幫助政府建立高效且有機(jī)配合的項(xiàng)目組織，使政府部門(mén)可以在理念和商業(yè)語(yǔ)言上與社會(huì)資本有效對(duì)接，還可以通過(guò)相對(duì)客觀的角色和視角，有效潤(rùn)滑政府部門(mén)和社會(huì)資本之間的溝通、平衡雙方的利益沖突，保證項(xiàng)目的實(shí)施。(1)通過(guò)政府采購(gòu)盡快建立云南省PPP人才儲(chǔ)備庫(kù)，吸引融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律等有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才參與PPP模式項(xiàng)目，刺激中介機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)和專業(yè)咨詢服務(wù)公司成立。(2)加強(qiáng)人才培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)政府相關(guān)人員在PPP法律、金融、風(fēng)險(xiǎn)方面的培訓(xùn)，逐步打造一支專業(yè)化的人才隊(duì)伍來(lái)確保云南省PPP模式的推進(jìn)。4.5拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道PPP模式中，云南省目前面臨的一個(gè)重大問(wèn)題是融資難。要解決云南省的融資困境，政府在完善投融資制度的同時(shí)，更多的是需要結(jié)合存在的問(wèn)題對(duì)制度進(jìn)行改進(jìn)、創(chuàng)新?？梢栽诟黝I(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)中引入民間資本并與其他簡(jiǎn)政放權(quán)措施組合，引入競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷，營(yíng)造權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則公平的投資環(huán)境等來(lái)改善投資不足問(wèn)題，穩(wěn)定有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了促進(jìn)投融