登哈特新公共服務(wù)理論講義

一．背景羅伯特?B?登哈特：現(xiàn)任美國亞利桑納州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，美國國家公共行政的詢問參謀。作為國際著名的公共行政學(xué)家，登哈特博士曾經(jīng)擔(dān)當(dāng)美國公共行政學(xué)(ASPA)會(huì)登哈特博士，著述甚豐，迄今為止，已經(jīng)出版了16本專著，其中有代表性的著作包括珍妮特?V?登哈特：現(xiàn)任美國亞利桑納州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，她的教學(xué)和爭論興趣主要集中在組織理論，組織行為以及領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。公共效勞理論的根本內(nèi)涵〔一“公共效勞”理論的含義理論的含義1、指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。2、是在對傳統(tǒng)公公共行政理論和公共行政理論進(jìn)展反思和批判的根底上提出的。3、主見用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益效勞的公共效勞模式來替代當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)自我利益的主導(dǎo)行政模式。4、是對傳統(tǒng)公公共行政理論和公共行政理論的一種揚(yáng)棄而非全盤否認(rèn)?！捕彻残诶碚摰母居^點(diǎn)1、效勞于公民，而不是效勞于顧客公共利益是就共同利益進(jìn)展對話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚攏。因此，公務(wù)員不是要僅僅關(guān)注“顧客”的需求，而是要留意關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。傳統(tǒng)公共行政與當(dāng)事人效勞要么是效勞的直接攻擊，要么是對個(gè)人行為或社團(tuán)行為的規(guī)制。當(dāng)事人被認(rèn)為迫切需要幫助并且政府中的那些人通過公共工程的事實(shí)來努力供給他們所需要的幫助。公共治理與顧客滿足和對公民的優(yōu)質(zhì)效勞·為顧客供給與企業(yè)的最正確效勞一樣的效勞，這是國家績效評理的一個(gè)目標(biāo)，民主政府的測量標(biāo)準(zhǔn)。2、追求公共利益公共行政官員必需促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個(gè)目標(biāo)不是要找到由個(gè)人選擇驅(qū)動(dòng)的快速解決問題的方案，精準(zhǔn)地說，它是要?jiǎng)?chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。傳統(tǒng)公共行政與公共利益·在傳統(tǒng)公共行政中，公共效勞被認(rèn)為是一種價(jià)值中立的技術(shù)過程，而且行政官員的權(quán)威受到限制。公共治理與公共利益質(zhì)而奮爭的途徑。人們被視為是他們自己的利益的最正確裁判，公共利益假設(shè)真的存在的話，那么它只是在〔作為顧客時(shí)〕的公民在一個(gè)類似于市場的場所做出的個(gè)人選擇時(shí)的副產(chǎn)品。公共效勞與公共利益·公共效勞認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)鼓舞公民關(guān)注更大的社區(qū)，鼓舞公民致力于超越早期的利共麗音并且依據(jù)共同利益即公共利益行事。之一，而且它也是公共效勞的一塊基石。3、重視公民權(quán)賽過重視企業(yè)家精神致力于為社會(huì)做出有益奉獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的治理者能夠更好地裁判的角色。而且依靠的將不是治理掌握的方法，而是促進(jìn)、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、協(xié)商以及解決沖突的技巧。傳統(tǒng)公共行政與行政官員的角色傳統(tǒng)公共行政理論中，由于政治與行政相分別，所以行政官員只對民選政治家負(fù)責(zé)，而民選利益且政策的正確性也無法保證。公共治理與行政官員的角色公共治理提出，應(yīng)賜予行政官員更大的裁量權(quán)和自由，激發(fā)他們的制造性和活力，拜托但恰恰就是這些領(lǐng)域，雖然存在政治選擇，卻關(guān)乎更大的公共利益。公共效勞與行政官員的角色決方案，并且就其進(jìn)展磋商或充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人。在一個(gè)具有樂觀公民權(quán)的世界里，公共行政官員將會(huì)日益扮演的不僅僅是一個(gè)供給效勞的角色，而是一個(gè)調(diào)解、中介或裁判的角色。4、思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性滿足公共需要的政策和工程可以通過集體努力和合作過程得到最有效且最負(fù)責(zé)的實(shí)施?！?〕傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為行政過程和執(zhí)行根本沒有區(qū)分，執(zhí)行就是公共行政要負(fù)責(zé)的事務(wù)。〔2〕公共治理從側(cè)面尋求有效的執(zhí)行，即把私人部門引入公共領(lǐng)域，并從底部——顧客那里尋求有效的執(zhí)行。公共效勞與執(zhí)行執(zhí)行的主要焦點(diǎn)是公民參與和社區(qū)建設(shè)，公民不被視為可能會(huì)阻礙正確執(zhí)行的角色，也不被當(dāng)做減低本錢的工具。相反，公民參與被視為民主政體中恰當(dāng)且必要的組成局部。5、成認(rèn)責(zé)任并不簡潔職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。對于公共行政官員來說，負(fù)責(zé)不僅僅是一個(gè)禮貌和習(xí)慣問題，還是一個(gè)法律問題，負(fù)責(zé)既包括法律責(zé)任，還包括道德責(zé)任。傳統(tǒng)公共行政與責(zé)任公共行政官員只是對政治官員負(fù)責(zé)，是一種“對上不對下”的體制。這種體制直接導(dǎo)致了公共效勞的偏離。公共治理與責(zé)任公共治理中依據(jù)企業(yè)家的角色，公共治理者應(yīng)當(dāng)主要以效率、本錢—收益和對市場力氣的回應(yīng)來表現(xiàn)其負(fù)責(zé)任，而這很明顯無視了公共精神的重要性。公共效勞與責(zé)任民負(fù)責(zé)，始終貫徹法律、民主、憲政、公共利益等原則?！ぴ谖覀兛磥?，通過只關(guān)注一小局部績效測量的方法或者試圖仿照市場力氣，或者更糟糕的是，只是躲在中立專長的概念后面，來使民主責(zé)任的本質(zhì)簡潔化，這本身就是一個(gè)錯(cuò)誤。這樣做會(huì)使人們對民主本質(zhì)、公民角色以及致力于為了公共利益而效勞于公民的公共效勞產(chǎn)生疑心。公共效勞成認(rèn)，做公務(wù)員是一項(xiàng)社會(huì)需要的、富有挑戰(zhàn)性的，并且有時(shí)是勇敢的事業(yè)，它意味著要對他人負(fù)責(zé)，要堅(jiān)持法律、堅(jiān)持道德、堅(jiān)持正義以及堅(jiān)持責(zé)任。6、效勞，而不是掌舵他們的共同利益，而不是試圖掌握或掌控社會(huì)的進(jìn)展方向。傳統(tǒng)公共行政與行政治理揮和掌握型的領(lǐng)導(dǎo)形式不鼓舞冒險(xiǎn)和創(chuàng)，相反，它鼓舞全都和常規(guī)。它的關(guān)鍵性根本原則是——層級制、統(tǒng)一指揮、自上而下的權(quán)威以及勞動(dòng)分工。公共治理與企業(yè)家精神公共治理把市場機(jī)制作為公共領(lǐng)導(dǎo)的一種替代品，通過鼓勵(lì)來提高領(lǐng)導(dǎo)效率，強(qiáng)調(diào)要掌好舵，而不是劃槳。公共效勞與領(lǐng)導(dǎo)體、組織或社會(huì)的一種職能。領(lǐng)導(dǎo)是人民的公仆，是為公共利益效勞的，他必需敬重7、重視人，而不只是重視生產(chǎn)效率假設(shè)公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對全部人的敬重而通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運(yùn)作的話，那么，從長遠(yuǎn)來看，它們就更有可能取得成功。傳統(tǒng)公共行政：利用掌握來實(shí)現(xiàn)效率至承受比較惡劣的手段來進(jìn)展威逼。公共治理：利用鼓勵(lì)來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率而排解了生疏動(dòng)機(jī)和人類閱歷的其他方法。假設(shè)事實(shí)果真是那樣的話，那么成功地影響它們行為的唯一途徑就是通過轉(zhuǎn)變決策規(guī)章或鼓勵(lì)機(jī)制以便把他們的自利轉(zhuǎn)變得更加符合組織優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。公共效勞：敬重公共效勞抱負(fù)在公共效勞中人是處于核心地位的，人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感，關(guān)心他人，以及基于共同抱負(fù)和公共利益的公民意識。假設(shè)我們能夠幫助別人生疏到他們正在做的工作比個(gè)人意義的工作更有意義和重要，吵鬧過我們能夠幫助人們生疏到公共效勞的高尚的和貴重的，那么他們就會(huì)實(shí)行相應(yīng)的行動(dòng)使我們的公務(wù)員同伴在公共組織中得到應(yīng)當(dāng)有的敬重和尊嚴(yán)以及授權(quán)給他們幫助找到為其社區(qū)效勞的方法，這些都使我們可以吸引和授權(quán)那些情愿并且能夠?yàn)楣怖嫘诘娜?。三、簡評實(shí)踐需要的的理論選擇；1踐所具有的重要價(jià)值，但擯棄了公共治理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷；2、把效率和生產(chǎn)力置于民主、社區(qū)、公共利益等更廣泛的框架體系中；3代作用；4、有助于建立一種以公共協(xié)商對話和公共利益為根底的公共效勞行政。公共行政的進(jìn)展已有一百多年的歷史,在這個(gè)過程中,時(shí)代的進(jìn)展,傳統(tǒng)的公共行政理論(老公共行政理論)已無法滿足現(xiàn)實(shí)的需求,的理論模型不斷涌現(xiàn),其中比較有影響力的是公共治理理論和公共效勞理論。公共治理是針對老公共行政而提出的,精神引入公共治理領(lǐng)域,認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)只從事那些不能民營化或不能對外承包的活動(dòng),市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)盡可能地被利用,以便公民可以在效勞供給方面獲得更多的選擇。我們不難看出,公共治理和老公共行政是一脈相承的,雖然兩者有很大的不同,但它們的核心理念是相像的,二者都依靠和信奉理性選擇的模式,期望通過治理來追求效率。另一方面,公共效勞理論是應(yīng)公共治理理論的興起而提出。公共效勞指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。然而,對于公共效勞的一些根本內(nèi)涵,在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期就已經(jīng)存在,例如德懷特·沃爾多、馬歇爾·迪莫克等人的觀點(diǎn),但這些觀點(diǎn)始終沒有占據(jù)主流,對這些觀點(diǎn)的再次重申和歸結(jié),四者的關(guān)系。2080年月以來,伴隨著西方國家政府重塑運(yùn)動(dòng)的興起和進(jìn)展,公共治理在當(dāng)代公共行政理論與實(shí)踐中越來越顯現(xiàn)其主導(dǎo)范式地位,筆者認(rèn)為,這里一個(gè)很重要緣由是公共治理是針對現(xiàn)實(shí)體制提出的具體理論,它對于實(shí)踐有很強(qiáng)的指導(dǎo)性,雖然它僅僅是在原有體制上的修補(bǔ)和創(chuàng),沒有做根本的改革,但它的意義和進(jìn)步性是明顯的。而公共效勞,它,但卻缺乏可操作性,這是格外圓滿的。老公共行政和公共治理都可以說是一種相對封閉的模式,他們對于提高公共效勞供給效率和質(zhì)量的方法是對內(nèi)的,不管是老公共行政的層級掌握還是公共治理的企業(yè)家精神,,卻是為公共行政供給了一套開放的模式,側(cè)重于對外的模式,也就是說把效勞的被供給者納入到效勞提供的決策和執(zhí)行過程中,共享行政權(quán)力。事實(shí)上,三者最根本的區(qū)分在于角色的定位,老公共行政把承受公共效勞的人們視為迫切需要幫助的人,他們對公共機(jī)構(gòu)有很大的依靠性,所以就理所固然應(yīng)當(dāng)進(jìn)展掌握和治理;公共效勞把承受效勞的人稱為顧客,自己則是生產(chǎn)廠家,這極大轉(zhuǎn)變了政府和公民之間的原有的不公平定位,為此,政府在制定和執(zhí)行決策過程中要以顧客為導(dǎo)向;而公共效勞認(rèn)為公共效勞的供給對象是公民,是政府的仆人,政府是類似于仆人的角色,既然是仆人,固然應(yīng)當(dāng)參與到具體決策過程中來?？梢?三者對于相關(guān)角色的不同定位,每一次都是極具開創(chuàng)性的,公共治理推翻了之前的政府和公民的不公平定位,用市場中的企業(yè)和顧客來重詮釋,公共效勞則進(jìn)一步認(rèn)為,政府不是屬于企業(yè)家公務(wù)員的,而是人民的,所以政府效勞的是公民,而非顧客,公務(wù)員也非企業(yè)家,而是公民的效勞者。如下表所示:這種理論的演進(jìn)應(yīng)當(dāng)說是進(jìn)步的,是符合時(shí)代潮流的。下文將從公共效勞的主要,并將對公共效勞理論做一些評價(jià)。3對公共效勞的評述公共效勞最大的奉獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)是扮演了一個(gè)道德的訓(xùn)誡者,當(dāng)公共機(jī)構(gòu)和公共官員在追趕效率和改革中偏離自己的本份太遠(yuǎn)時(shí),,公共效勞所提倡的(固然也包括之前相關(guān)的學(xué)者的理論),諸如公民參與、公民權(quán)、民主、,公民社會(huì)的建立是必定的趨勢,,必定要求效勞的供給者和接收者相互溝通和協(xié)調(diào),單向的掌握型的方式已經(jīng)不為時(shí)代所容。然而為難的是,民主參與和共享權(quán)力,就意味著公共機(jī)構(gòu)既得權(quán)力和利益的喪失,這種權(quán)力和利益一方面是公共的,另一方面也是行政人員私人的,那么,他們是否情愿主動(dòng)讓出這局部權(quán)力呢?假設(shè)情愿,他們會(huì)以怎樣的方式來讓渡這些權(quán)力?假設(shè)不情愿,還有什么方法可以為人們爭取這些權(quán)力?這些問題似乎比爭論道德理論和價(jià)值觀念來得更實(shí)在也更麻煩。就像上文所說,公共效勞