地方政府主導(dǎo)城市化：原因途徑效應(yīng)-雙重效應(yīng)

地方政府主導(dǎo)城市化：原因途徑效應(yīng)_雙重效應(yīng)論文導(dǎo)讀:：我國(guó)的城市化呈現(xiàn)出獨(dú)特的地方政府強(qiáng)力推進(jìn)，并脫離工業(yè)化的快速發(fā)展趨勢(shì)。地方政府積極主導(dǎo)城市化的動(dòng)力何在，行為機(jī)理如何，以及行為產(chǎn)生怎樣的效應(yīng)？這一城市化的推動(dòng)模式是否具有可持續(xù)性？本文將通過(guò)分析，提出對(duì)我國(guó)進(jìn)行集約型城市化道路的有益結(jié)論。論文關(guān)鍵詞：地方政府，城市化，土地利用，雙重效應(yīng)一，地方政府與我國(guó)城市化城市化是一種世界性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是鄉(xiāng)村分散的人口、勞動(dòng)力和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷進(jìn)行空間上的聚集而逐漸轉(zhuǎn)化為城市的經(jīng)濟(jì)要素，城市相應(yīng)地成長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Φ倪^(guò)程，[1]城市化本質(zhì)上是生產(chǎn)要素在地理空間上的聚集，城市化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果與標(biāo)志對(duì)區(qū)域發(fā)展具有強(qiáng)大的促進(jìn)效應(yīng)。一般來(lái)說(shuō)，工業(yè)化和城市化是難以隔離的孿生物，城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，是工業(yè)化的必然結(jié)果，是隨著工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生的自然過(guò)程。城市化建立在工業(yè)化基礎(chǔ)之上，在沒(méi)有其他外力如政府強(qiáng)制性因素干預(yù)的情況下，并不存在無(wú)工業(yè)化的城市化。無(wú)工業(yè)化的城市化本身將使得城市缺乏可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。我國(guó)的城市化是否遵循了與工業(yè)化相匹配的發(fā)展路徑呢？通過(guò)數(shù)據(jù)的回歸分析可以發(fā)現(xiàn)：在90年代末之前，中國(guó)城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程基本保持一致，二者之間有很高的相關(guān)性雙重效應(yīng)，城市化基本呈現(xiàn)為由工業(yè)化帶來(lái)的自然較緩發(fā)展過(guò)程。但是，90年代末以后我國(guó)城市化開(kāi)始明顯的超越了工業(yè)化，呈現(xiàn)出脫離工業(yè)化的快速發(fā)展趨勢(shì)。雖然根據(jù)雷諾瑟姆(R.M.Northam）S曲線，城市化率達(dá)到30%會(huì)呈加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，但這一結(jié)論仍是建立在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，不能解釋我國(guó)城市化與工業(yè)化的明顯背離。而實(shí)際情況是，自90年代末開(kāi)始，我國(guó)無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，各地政府都開(kāi)始介入城市化，地方政府通過(guò)城市、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及直接參與投資等方式不斷增加城市人口、擴(kuò)大城市規(guī)模，使我國(guó)城市化表現(xiàn)為地方政府主導(dǎo)下的粗放式、外延式發(fā)展過(guò)程，有學(xué)者稱(chēng)之為利益擴(kuò)張型虛假城市化現(xiàn)象。[2]中國(guó)城市化與工業(yè)化進(jìn)程比較圖注：城市化=城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝?；工業(yè)化=第三產(chǎn)業(yè)增加值/GDP。資料來(lái)源:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。二，地方主導(dǎo)城市化的行為機(jī)理從城市化的生成機(jī)制來(lái)看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是城市化的動(dòng)力機(jī)制，經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)和集聚是城市化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，制度安排與變遷是城市化的推阻機(jī)制論文格式。[3]地方政府經(jīng)濟(jì)行為作為促進(jìn)我國(guó)城市化加速發(fā)展的一個(gè)推動(dòng)機(jī)制，主要是通過(guò)與城市土地出讓的多種經(jīng)濟(jì)行為來(lái)主導(dǎo)城市化進(jìn)程的：（一）推動(dòng)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢瘎?chuàng)造條件城市化進(jìn)程中地方政府為滿(mǎn)足城市建設(shè)用地的需要，具有強(qiáng)烈的推動(dòng)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的主觀意愿，并且在現(xiàn)行的土地制度框架下，地方政府具備改變土地性質(zhì)和功能的能力。在城市土地出讓的前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，地方政府通過(guò)征地突破了土地二元結(jié)構(gòu)對(duì)城市化和工業(yè)化的束縛：一方面為農(nóng)村資源向城市轉(zhuǎn)移提供了足夠的聚集空間，為城市規(guī)模的擴(kuò)大創(chuàng)造了必要的地理?xiàng)l件；另一方面地方政府行為也在客觀上加快了城市郊區(qū)農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了城市化進(jìn)程。（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造推進(jìn)城市化從某種程度上講，城市化進(jìn)程往往就是城市基礎(chǔ)設(shè)施的改造過(guò)程。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展壯大的基礎(chǔ)，城市公共物品供給對(duì)城市規(guī)模具有擴(kuò)張效應(yīng)，良好的基礎(chǔ)設(shè)施能夠吸引企業(yè)、人口、資本向城市集中，進(jìn)而影響城市的投資、生產(chǎn)、收入狀況，最終影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和持續(xù)時(shí)間。一般來(lái)說(shuō)雙重效應(yīng)，哪個(gè)城市政府有效地提供了符合人們偏好的公共物品，哪里就會(huì)有較多的要素流入，反之，就會(huì)面臨著要素流出的狀況。地方政府加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供大量?jī)?yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，通過(guò)增加城市供給加快城市化步伐。（三）招商引資與工業(yè)園區(qū)集中推進(jìn)城市化薛風(fēng)旋、楊春（1997）提出了外資是發(fā)展中國(guó)家城市化新動(dòng)力的觀點(diǎn)，[4]我國(guó)地方政府通過(guò)土地價(jià)格與政策優(yōu)惠來(lái)進(jìn)行招商引資，隨著外資的進(jìn)入以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，在工業(yè)化和集聚經(jīng)濟(jì)效益的推動(dòng)下，一些國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)了城市地域空間和人口規(guī)模的跳躍性增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，地方政府開(kāi)始對(duì)這些開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行城市化建設(shè)和城市化管理，城市化趨勢(shì)已不容回避，如青島黃島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等都已成為城市的新市區(qū)。在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的示范效應(yīng)下，一些省級(jí)和地級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)也紛紛駛向了以工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)城市化的發(fā)展軌道。因此通過(guò)大力招商引資和拓展工業(yè)（高校園區(qū)）成為了當(dāng)前地方政府推動(dòng)城市化普遍青睞的一條捷徑。（四）房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城市化進(jìn)程提供保障發(fā)展住宅與房地產(chǎn)業(yè)是提升城市功能、推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要基礎(chǔ)。居住是城市的基本功能之一，加快住宅與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)，不僅能滿(mǎn)足城市住房的需求，而且能完善城市居住和創(chuàng)業(yè)功能。因此，地方政府通過(guò)具體的城市規(guī)劃，發(fā)展住宅與房地產(chǎn)業(yè)，改善人居環(huán)境，提升城市功能，為城市創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)推進(jìn)城市化進(jìn)程也起到了積極促進(jìn)作用。三，地方政府主導(dǎo)城市化的雙重效應(yīng)（一）推動(dòng)城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)Lucas（1988)，克魯格曼（2000）等運(yùn)用內(nèi)生增長(zhǎng)理論發(fā)現(xiàn)了城市化在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要角色。周振化（1995）認(rèn)為城市化的加速發(fā)展，成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新的軸心[5]。H錢(qián)納里（1988）、Henderson(2000)、Bertinelli和Strobl(2003)都證明了一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其城市化程度之間存在著某種聯(lián)系。國(guó)內(nèi)學(xué)者如許學(xué)強(qiáng)(1988)雙重效應(yīng)，成德寧(2004)也證明了城市化水平與人均GNP之間存在著對(duì)數(shù)曲線關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)角度看，城市化是空間體系下的一種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換過(guò)程，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以引起城市聚集、城市規(guī)模擴(kuò)大和城市化水平的提高，城市化反過(guò)來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也具有明顯的促進(jìn)作用。在城市化過(guò)程中，隨著城市數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，交易成本降低及交易效率提高，聚集經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)效率的提高，進(jìn)而加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。楊小凱（2000）利用超邊際分析工具建立起簡(jiǎn)化的城市化模型，認(rèn)為城市化導(dǎo)致分工進(jìn)一步深化，形成專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)，提高生產(chǎn)效率和降低交易成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。王小魯（2002）認(rèn)為城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，首先是勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，從低效率的部門(mén)轉(zhuǎn)移到相對(duì)高效率的部門(mén)，從而實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置；其次是城市規(guī)模優(yōu)化和投資需求拉動(dòng)。[6]正是由于城市化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的這種正相關(guān)關(guān)系，地方政府推進(jìn)城市化成為了其追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)過(guò)程和手段。（二）導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)和不可持續(xù)利用（1）城市化與集約用地的關(guān)系從根本上來(lái)說(shuō)城市化與城市土地資源的集約利用并不矛盾論文格式。相反，合理的城市化過(guò)程不僅不會(huì)造成土地浪費(fèi)，恰恰是一個(gè)節(jié)約土地的過(guò)程。如下表所示，與農(nóng)村人均用地相比，城市土地集約度較高，在城市化過(guò)程中城市人口密度提高，人均建設(shè)用地低于農(nóng)村，且居住較為集中，城市建筑物的容積率高于農(nóng)村地區(qū)，城市規(guī)模與人均所需的建設(shè)用地面積之間呈密切的相關(guān)性：城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地比較居民點(diǎn)類(lèi)型特大城市大城市中等城市小城市建制鎮(zhèn)村莊人均建設(shè)用地（m2）74.688107.9142.7149I55資料來(lái)源：建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市化與土地節(jié)約利用是一致的。在沒(méi)有外在因素的干擾下，城市化進(jìn)程與土地消耗程度的關(guān)系類(lèi)似于倒U曲線狀：在城市化初期雙重效應(yīng)，城市擴(kuò)展的方式是以擴(kuò)大土地面積的外延式發(fā)展途徑為主，城市現(xiàn)有國(guó)有土地并不能滿(mǎn)足需要，因此一定數(shù)量的集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是合理的。城市化水平的提高，意味著土地消耗程度的上升；在城市化中后期，城市土地利用方式會(huì)由粗放利用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧s利用。隨著城市的中心功能增強(qiáng)，大量農(nóng)業(yè)人口集中到城市，客觀上達(dá)到了保護(hù)耕地、減少土地浪費(fèi)的效果。（2）地方政府主導(dǎo)城市化的土地利用特點(diǎn)正常的城市化進(jìn)程與土地利用之間呈類(lèi)似于倒U曲線的關(guān)系，但這種分析是基于城市土地靠市場(chǎng)機(jī)制配置并集約利用的假定。當(dāng)?shù)胤秸槿氤鞘谢校捎谄溆玫鼐哂熊浖s束性，建設(shè)用地取得成本極低，依靠地方政府自覺(jué)集約用地是不可能的。地方政府主導(dǎo)的城市化最顯著的特點(diǎn)是城市土地存量利用不充分與增量持續(xù)增加并存。地方政府主要不是進(jìn)行內(nèi)涵式的舊城改造，而是傾向于不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，要么建新城，要么在城市的外圍建開(kāi)發(fā)區(qū)，偏好于攤大餅的外延擴(kuò)張模式，具體表現(xiàn)為：①城市用地偏好平面擴(kuò)展，缺乏立體規(guī)劃，城市容積率偏低。城市政府靠不斷修編城建規(guī)劃來(lái)擴(kuò)大建設(shè)用地范圍，城市建成區(qū)面積年平均以6.18%的速度擴(kuò)張（如下圖）。2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達(dá)133平方米，比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出33平方米。城區(qū)容積率偏低，我國(guó)城市的容積率只有0.33，建制鎮(zhèn)小于0.2，而國(guó)外的一些城市則達(dá)到和超過(guò)了2.0。此外城市高層建筑所占比例較小，對(duì)城市土地的三維開(kāi)發(fā)不夠，忽視了地上與地下空間的開(kāi)發(fā)。近年來(lái)中國(guó)城市建成區(qū)面積變化圖②新開(kāi)發(fā)的城區(qū)粗放用地。各地大量興建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)，亂