我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

PAGEPAGE１我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及控制研究摘要：從1996年開始，土地一級(jí)開發(fā)只經(jīng)過了10年的時(shí)間就在全國(guó)廣泛的開展起來。土地一級(jí)開發(fā)需要研究的東西有很多，包括模式，運(yùn)作方式等等。本文以土地一級(jí)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)為突破口，首先研究了土地一級(jí)開發(fā)的一般風(fēng)險(xiǎn)，包括決策風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)在房地產(chǎn)行業(yè)普遍存在。與此同時(shí)，土地一級(jí)開發(fā)由于對(duì)城市化影響很大，對(duì)資金需求量更大，開發(fā)周期更長(zhǎng)以及資金回收慢等特點(diǎn)，從而具有一些特殊風(fēng)險(xiǎn)，包括政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。本文針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了相關(guān)控制及對(duì)策研究。關(guān)鍵詞：土地一級(jí)開發(fā)；風(fēng)險(xiǎn)；控制StudyonriskandcontrolofthePreliminarylanddevelopmentinChinaAbstract:Since1996,preliminarylanddevelopmenthascarriedoutextensivelyinChinaforjust10years.TherearemanyproblemsneedtoberesearchedinPreliminarylanddevelopment,includingmodels,operationalmodalities，andsoon.Thispaperfocusesontherisksofthepreliminarylanddevelopment.Firstly,westudyonthegeneralrisks,includingtherisksofdecision-making,therisksofmanagement,andtherisksoffinance,whichusuallyexistintherealestateindustry.Atthesametime,thepreliminarylanddevelopmenthavegreateffectonurbanization,whichdemandmuchmorefunds,longertimefordevelopmentcycleandfundsrecoveredslowly,soithassomespecialrisks,includingpolicyrisksandoperationalrisks.Thispaperstudiesonthecontrolandcountermeasuresabouttheserisks.Keywords:Preliminarylanddevelopment;Risk;Control一、前言土地一級(jí)開發(fā)最初可追溯到1996年我國(guó)杭州、上海等地率先開展的土地整理活動(dòng)。目前,人們對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的概念還比較生疏,較明確提出一級(jí)開發(fā)概念的書籍也很少。第一次提到“土地一級(jí)開發(fā)”一詞的正式文件是2000年12月北京市人大常委會(huì)通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)?！稐l例》第四十八條規(guī)定:“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級(jí)開發(fā),應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃……?！钡稐l例》并未對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做出界定。之后,北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《中關(guān)村科技園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法》(京政辦發(fā)[2002]16號(hào)),北京市國(guó)土資源和房屋管理局印發(fā)了《北京市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》(京國(guó)土房管出字[2002]1100號(hào)),對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做了較為詳細(xì)的界定。[1]現(xiàn)在，土地一級(jí)開發(fā)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼的展開，全國(guó)80%的大型房地產(chǎn)開發(fā)商都參與到土地一級(jí)開發(fā)中去。分析其中的原因，有三點(diǎn)：（1）影響大。不僅是因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)模大，少則上千畝，多則數(shù)十平方公里，還因?yàn)橥恋匾患?jí)開發(fā)作為房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的最上游，對(duì)整個(gè)城市各種資源的運(yùn)用發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，撬動(dòng)著整個(gè)城市的宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地一級(jí)開發(fā)很大程度上決定了城市化的進(jìn)程、效率和質(zhì)量?，F(xiàn)在能夠參與一級(jí)開發(fā)的都是實(shí)力雄厚、信譽(yù)良好的大型企業(yè)。（2）誘惑大。越來越多的品牌大開發(fā)商熱衷于土地一級(jí)開發(fā),覬覦的并非是土地一級(jí)開發(fā)不到10%的利潤(rùn)（北京的有關(guān)規(guī)定是2%,有些地方政府的土地一級(jí)開發(fā)招商公告中承諾5～8%），隨著土地市場(chǎng)的日趨完善及土地政策進(jìn)一步緊縮后,拿地壓力越來越大,開發(fā)商憑借一級(jí)開發(fā)的優(yōu)勢(shì)獲得二級(jí)開發(fā)權(quán)已成為“曲線拿地”的新途徑。（3）彈性大。按《憲法》和《土地管理法》對(duì)土地征用的規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)卣?，各地也出臺(tái)了一些相關(guān)政策，但究竟誰可以成為操作主體？開發(fā)成本如何界定？利潤(rùn)如何分配？基本上依然無法可依，盡管有個(gè)約定俗成，即所謂的“誰投資、誰受益”，但一級(jí)開發(fā)中的交易黑洞、甚至各方共損（而非共贏）的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？墒峭恋匾患?jí)開發(fā)到底是怎樣運(yùn)作的，企業(yè)對(duì)土地一級(jí)開發(fā)是胸有成竹還是趨之若鶩，企業(yè)在土地一級(jí)開發(fā)中到底有沒有風(fēng)險(xiǎn)？又多大的風(fēng)險(xiǎn)？本文對(duì)此進(jìn)行探討和分析。二、研究背景（一）“8.31”大限：2004年8月31日以后，土地出讓停止協(xié)議出讓，導(dǎo)致取得土地成本增加，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:招標(biāo)出讓土地的平均價(jià)格為協(xié)議出讓價(jià)格的4.32倍,拍賣出讓土地的平均價(jià)格為協(xié)議出讓價(jià)格的6.03倍,掛牌出讓土地的平均價(jià)格為協(xié)議出讓價(jià)格的3.34倍;[2]與此同時(shí)，國(guó)家停止了生地出讓。也就是說，土地要出讓就必須經(jīng)過土地一級(jí)開發(fā)這一環(huán)節(jié)。（二）宏觀調(diào)控收緊：宏觀調(diào)控收緊包括兩個(gè)方面。一方面是宏觀全局的，另一方面則是有關(guān)部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接的干預(yù)。作為宏觀經(jīng)濟(jì)層面來說，主要是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)是中央銀行，另一個(gè)是管財(cái)政支出總量的財(cái)政部，中央銀行采取的四個(gè)主要措施為：第一個(gè)是2004年兩次提高了存款準(zhǔn)備金率，第二個(gè)是擴(kuò)大利率的浮動(dòng)幅度，第三個(gè)是公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)。第四個(gè)是2004年以來3次上調(diào)基準(zhǔn)利率。財(cái)政部的措施是宣布采取“中性”或“從緊”的財(cái)政政策。國(guó)債仍舊發(fā)行，但是不再繼續(xù)用于投資。有專家對(duì)此發(fā)表評(píng)論，利率上調(diào)以前，不管是央行還是財(cái)政部，還都沒有采取非常明顯的緊縮性措施。[5]（三）土地市場(chǎng)回暖——以南京市為例：南京在經(jīng)歷了2004年和2005年土地交易的寒潮之后，2006土地交易旺盛。棲霞區(qū)邁皋橋街道的商居兩用地塊被南京金橋城鎮(zhèn)建設(shè)以每畝378萬元的價(jià)格拿走；玄武區(qū)鎖金村9號(hào)的地塊經(jīng)過36輪叫價(jià)之后，最終南京長(zhǎng)發(fā)房地產(chǎn)公司以6450萬元“鎮(zhèn)”住全場(chǎng)開發(fā)商，并且輕松突破每畝500萬元；4月6日，廣東雅居樂控股有限公司通過旗下控股子公司英國(guó)的豐平國(guó)際有限公司以總價(jià)14.95億元，拿下總面積141177.9平方米的北方光電地塊，畝均706萬元。三、土地一級(jí)開發(fā)的內(nèi)涵與運(yùn)作方式（一）土地一級(jí)開發(fā)的內(nèi)涵所謂土地一級(jí)開發(fā)，是指政府委托市土地整理儲(chǔ)備中心(以下簡(jiǎn)稱市土地儲(chǔ)備中心)及分中心，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地一級(jí)開發(fā)計(jì)劃，對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為。[3]概念很可能會(huì)讓大家誤認(rèn)為就是簡(jiǎn)單的“七通一平”，不過“七通一平”應(yīng)該只能算是一個(gè)土地整理，離土地開發(fā)還有好幾個(gè)檔次的差距。（二）土地一級(jí)開發(fā)的運(yùn)作方式1．政府主導(dǎo)按《憲法》和《土地管理法》對(duì)土地征用的規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)卣?。筆者認(rèn)為這個(gè)無可厚非，因?yàn)橥恋匾患?jí)開發(fā)是個(gè)系統(tǒng)的開發(fā)過程，有時(shí)候完全可以理解為區(qū)域開發(fā)，它很大程度上決定了城市化進(jìn)程，就像現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的建設(shè)。同時(shí)，土地一級(jí)開發(fā)涉及到政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃及管理職能。依照現(xiàn)在各地通行的辦法，政府越來越多的把一級(jí)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、空間的規(guī)劃和設(shè)計(jì)等相關(guān)職能都下放給了開發(fā)商，但是這些都是在政府的統(tǒng)一監(jiān)管之下的，否則會(huì)出現(xiàn)地方割據(jù)的現(xiàn)象。而且，在征地、拆遷方面，政府的主體地位不能丟。因?yàn)槠髽I(yè)更過考慮到企業(yè)的利益最大化而忽略了被拆遷戶的利益。而政府作為民眾的代表,也作為土地資源所有者的代表,一定要保證土地開發(fā)過程中人民的利益。階段。隨著我國(guó)各方面條件的成熟和國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融一體化進(jìn)程的加快,可以預(yù)見在不久的將來,海外資本將迅速進(jìn)入我國(guó)房地產(chǎn)業(yè),其前景是看好的。（三）進(jìn)行科學(xué)的項(xiàng)目管理在涉及到工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等問題的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，盡可能以有效的合同形式對(duì)承包方加以約束，在合同中明確雙方的責(zé)、權(quán)、利，以法律形式維護(hù)企業(yè)的利益，避免在工程實(shí)施過程中發(fā)生不必要的分歧，同時(shí)要嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目管理，努力做到保質(zhì)保量按時(shí)交工。要多渠道、多形式地吸納項(xiàng)目運(yùn)作所需要的人才，建立自己的專業(yè)和管理隊(duì)伍，這也是降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。同時(shí)，要建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)公司職員積極性；建立崗位責(zé)任制和在崗人員工作績(jī)效考評(píng)制度，逐步優(yōu)化公司成員結(jié)構(gòu)。參考文獻(xiàn)：[1]周文國(guó).土地一級(jí)開發(fā)若干問題探討.開發(fā)研究[J],2005,(1)[2]束克欣,潘守文,徐秉迪等.土地市場(chǎng)的春天來了.北京房地產(chǎn)[J],2006,(2)[3]《中關(guān)村科技園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法》[4]張濤,原國(guó)棟.政府應(yīng)是土地一級(jí)開發(fā)的主體.北京房地產(chǎn)[J],2005,(1)[5]曾慶學(xué).近期我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策取向.經(jīng)濟(jì)論壇[J],2006,(4)[6]王如淵.王賓.我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)的理性思考.經(jīng)濟(jì)體制改革[J],2005,(1)[7]董志文.試析房地產(chǎn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理.江商論壇[J],2006,(3)[8]李小安.房地產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)與防范.集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究[J],2005,(3)[9]郭峰,任宏.流程分析在土地投資風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用.重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào)[J],2005,6[10]董懿.房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)與防范.上海會(huì)計(jì)[J],2002,9[11]韓國(guó)波.新形勢(shì)下房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)如何發(fā)展.開發(fā)與建設(shè)[J],2005,3[12]鄒平.為土地開發(fā)整理資金