我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策分析

我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策分析農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

農(nóng)村是指相對(duì)于城鎮(zhèn)的居住區(qū)，具有分散、以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)生活特征的居住區(qū)。從來(lái)源上講，農(nóng)村環(huán)境污染包括兩部分：一是從城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移而來(lái)的污染，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活本身產(chǎn)生的污染。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的不斷加快，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染物排放量在逐漸增加，表現(xiàn)為部分地區(qū)農(nóng)業(yè)污染加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重，工業(yè)和城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。加之長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村建設(shè)沒(méi)有具體規(guī)劃，生產(chǎn)生活缺乏秩序，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)村生活垃圾處理率低，幾乎全部露天堆放。同時(shí)，務(wù)農(nóng)人口年齡老化，不易接受新技術(shù)、新觀念，缺乏環(huán)保意識(shí)，對(duì)于化肥、農(nóng)藥的依賴程度較高。長(zhǎng)期大量使用農(nóng)藥和化肥等化學(xué)物質(zhì)，導(dǎo)致全國(guó)約1.5億畝耕地受到不同程度的污染，農(nóng)村居民生活污水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染排放、城市工業(yè)污染轉(zhuǎn)移等直接威脅農(nóng)村居民的飲水安全，農(nóng)村3億多人喝不上干凈的水。

（二）面源污染是農(nóng)村環(huán)境污染控制的重點(diǎn)

與工業(yè)污染點(diǎn)源不同，農(nóng)業(yè)污染通常是無(wú)序的面源式分散排放，具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測(cè)性和空間異質(zhì)性等特點(diǎn)。有機(jī)物（COD）、總氮（TN）、總磷（TP）是農(nóng)村面源污染物負(fù)荷的主要來(lái)源。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染主要來(lái)自以下幾方面：一是化肥的過(guò)度使用，加之化肥的利用率較低（一般只有30%～40%），導(dǎo)致大部分養(yǎng)分流失進(jìn)入環(huán)境，造成土壤、地表水、地下水等污染；二是農(nóng)藥的大量使用（利用率只有10％～30％）；三是規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖造成的污染，已成為引起水體富營(yíng)養(yǎng)化中氮、磷污染物的重要來(lái)源；四是農(nóng)膜的大量使用形成了“白色污染”。農(nóng)村生活過(guò)程中產(chǎn)生的污染包括村鎮(zhèn)生活污水的隨意排放，農(nóng)村固體廢棄物隨意堆積對(duì)空氣、土壤以及隨暴雨進(jìn)入水體造成的污染等。

農(nóng)業(yè)面源已成為影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要原因。據(jù)報(bào)道，松花江、長(zhǎng)江等流域水質(zhì)已不同程度受到農(nóng)藥的污染；甚至在江西、河北等地的地下水中也發(fā)現(xiàn)了農(nóng)藥殘留；我國(guó)富營(yíng)養(yǎng)化較嚴(yán)重的滇池、太湖和巢湖，人畜糞便及生活污水全氮和全磷的貢獻(xiàn)率達(dá)到了80%以上。

（三）農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的根源

“十二五”期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)面臨著三方面的滯后。

一是農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著落后于城市（工業(yè)）及國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平。如城鄉(xiāng)居民收入水平存在顯著的差距，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2011年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.13：1，收入差距絕對(duì)數(shù)為1.48萬(wàn)元。

二是農(nóng)村環(huán)境污染治理資金缺口仍然很大。按目前全國(guó)約60萬(wàn)個(gè)行政村，即使只有1/3的行政村得到治理，按每個(gè)行政村治理投入100萬(wàn)元，假設(shè)地方可以配套投資50%，也需中央財(cái)政投入至少1000億元。2008至2011年中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金共安排投入40億元，帶動(dòng)地方投入近80億元，2011-2012年中央財(cái)政還計(jì)劃安排95億元支持各地開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，但絕大多數(shù)縣(市)農(nóng)村環(huán)保投入均為空白。級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)采取措施，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過(guò)量使用，防止造成水污染?！彪m然部分地方政府有嘗試設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府環(huán)保機(jī)構(gòu)，但并未形成普遍趨勢(shì)。在面對(duì)地廣人稀的農(nóng)村地區(qū)和時(shí)空分散的面源污染時(shí)，政府環(huán)保部門(mén)往往顯得力不從心，農(nóng)村環(huán)境管理體制建設(shè)基本處于空白。

（四）信息機(jī)制缺乏

目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村在人口、經(jīng)濟(jì)方面的信息統(tǒng)計(jì)較多，農(nóng)村環(huán)境和資源狀況缺少監(jiān)測(cè)，與自然資源和環(huán)境有關(guān)的信息往往缺失，并且不易獲取。目前有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染的全國(guó)性基礎(chǔ)資料主要是全國(guó)污染源普查的數(shù)據(jù)。農(nóng)村資源與環(huán)境信息的統(tǒng)計(jì)不完善的原因包括長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，基層公共管理能力弱和相關(guān)信息調(diào)查經(jīng)費(fèi)受限等方面。

（五）資金投入不足

目前中國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)有關(guān)的資金主要來(lái)源于各專項(xiàng)資金，如國(guó)家的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)連片整治資金、中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、測(cè)土配方施肥專項(xiàng)資金、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖小區(qū)試點(diǎn)專項(xiàng)資金、集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專項(xiàng)資金等。村委會(huì)集體收入也是農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生資金的主要來(lái)源，例如購(gòu)買(mǎi)垃圾收集與清運(yùn)設(shè)施，支付垃圾清運(yùn)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)成本，生活污水處理設(shè)施和管理成本，農(nóng)藥、化肥污染控制與治理資金等。

從資金的投入和需求來(lái)看，目前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金機(jī)制存在如下問(wèn)題。

缺乏制度化、穩(wěn)定的環(huán)保資金來(lái)源。目前農(nóng)村環(huán)境建設(shè)資金的主要來(lái)源仍是各級(jí)政府，農(nóng)民自身也承擔(dān)了一部分資金投入的責(zé)任。尚缺乏一個(gè)制度化、穩(wěn)定的、多渠道的環(huán)保資金籌集渠道。

資金投入仍然不足。與工業(yè)企業(yè)污染治理資金機(jī)制相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金機(jī)制仍不完善，資金投入不足。如2010年以來(lái)中央財(cái)政投入120億元用于農(nóng)村環(huán)境連片整治，但整治面只占全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村莊數(shù)量的2.8%，覆蓋范圍偏小，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域的投入仍然明顯不足。

農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金缺乏監(jiān)管。資金管理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公開(kāi)不夠、監(jiān)督缺失以及對(duì)違規(guī)行為處罰不力是涉農(nóng)項(xiàng)目資金管理方面普遍存在的問(wèn)題。截留、擠占挪用農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)資金的問(wèn)題仍然存在，農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保財(cái)政投入的效益不明顯。

完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策建議

（一）完善政策框架

加快面源污染控制相關(guān)法律法規(guī)體系構(gòu)建。修改《環(huán)境保護(hù)法》，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條款，包括農(nóng)村土壤污染、畜禽養(yǎng)殖污染、化肥農(nóng)藥污染防治等主要的環(huán)境問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動(dòng)擁有明確的法律依據(jù)。盡快制定《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定、各級(jí)政府部門(mén)的環(huán)境管理職責(zé)、農(nóng)村環(huán)護(hù)資金的使用和管理、農(nóng)村環(huán)境和污染信息以及監(jiān)管機(jī)制等做出詳細(xì)的規(guī)定。制定并完善農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和農(nóng)村飲用水污染防治的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，針對(duì)不同性質(zhì)的污染類型制定相應(yīng)的政策和管理規(guī)劃，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動(dòng)有具體的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

制定發(fā)展綠色、生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)型農(nóng)業(yè)的扶持性政策，合理規(guī)劃農(nóng)村土地的使用功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，

（二）以引導(dǎo)、激勵(lì)型政策手段為主，加強(qiáng)源頭預(yù)防

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收仍會(huì)是國(guó)家宏觀政策的主要方向，因此相對(duì)于工業(yè)污染源，農(nóng)業(yè)面源污染控制應(yīng)更突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更大程度上依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)化和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源和污染主體分散的特點(diǎn)，決定了應(yīng)主要應(yīng)用引導(dǎo)和激勵(lì)型的環(huán)境政策，使農(nóng)民自覺(jué)采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式。在政策的作用環(huán)節(jié)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的源頭防治。

（三）明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，世界各國(guó)大都是在進(jìn)入工業(yè)化中期時(shí)開(kāi)始實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策。其本質(zhì)是政府通過(guò)公共財(cái)政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。

適應(yīng)黨中央“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略決策，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)可以體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投入上。當(dāng)前應(yīng)加快制定、完善和細(xì)化可操作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣等方面的財(cái)政投入和補(bǔ)貼政策。

繼續(xù)推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，在既有的流域水污染防治管理相關(guān)機(jī)構(gòu)職能配置格局中，納入小流域治理范疇之中的生態(tài)農(nóng)業(yè)改造項(xiàng)目主要由水利部門(mén)負(fù)責(zé)，中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政投入是主要的資金來(lái)源，小流域治理范疇之外的主要由農(nóng)業(yè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)，由其擬訂推廣計(jì)劃并提供技術(shù)上的支持和部分試點(diǎn)的資金支持。農(nóng)業(yè)部門(mén)是生態(tài)農(nóng)業(yè)推廣資金管理的主要部門(mén)。

（四）完善信息機(jī)制，建立農(nóng)村環(huán)境信息平臺(tái)

環(huán)保部2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村的信息不全問(wèn)題提出了要求?；谖覈?guó)農(nóng)村資源環(huán)境信息機(jī)制現(xiàn)狀，農(nóng)村信息機(jī)制建設(shè)首先應(yīng)解決基礎(chǔ)信息收集的問(wèn)題。信息的來(lái)源可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、設(shè)立長(zhǎng)期的農(nóng)村環(huán)境信息觀察員制度，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境和污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，以及建立農(nóng)村環(huán)境信息平臺(tái)等方式。用問(wèn)卷調(diào)查的方式收集農(nóng)村環(huán)境保護(hù)信息，具有成本低、獲得的信息代表性及針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，在環(huán)境監(jiān)測(cè)起步水平極低的農(nóng)村地區(qū)，問(wèn)卷調(diào)查是個(gè)可行的方式。信息平臺(tái)同時(shí)也是決策平臺(tái)，它將農(nóng)村環(huán)境信息整合在一個(gè)完備的數(shù)據(jù)