試論強化刑事立案監(jiān)督

試論強化刑事立案監(jiān)督

刑事立案監(jiān)督是人民檢察院依法對偵查機關(guān)的刑事立案活動實行的監(jiān)督。它是刑事訴訟法律監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是刑事訴訟法修改后國家對偵查和檢察兩機關(guān)憲法性權(quán)力的一次再分配，即其在取消了檢察機關(guān)對一部分案件的偵查權(quán)力的同時賦予了檢察機關(guān)的一項新的法律監(jiān)督職能――刑事立案監(jiān)督權(quán)，使檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的地位得到了進一步的強化和明確。

一、法律依據(jù)及實踐成效

《中華人民共和國刑訴訴訟法》第八十七條對立案監(jiān)督作出了明確的規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當立案。”最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于刑事訴訟法實施若干問題的規(guī)定》第二條第7項、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十章第一節(jié)均是立案監(jiān)督的法律依據(jù)。此外，最高人民檢察院還針對立案監(jiān)督在實踐中遇到的問題作出了批復(fù)并于二000年印發(fā)了《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》（以下簡稱《解答》），《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百六十四條也對立案監(jiān)督作出了規(guī)定。

在實踐中，基層檢察機關(guān)依法履行刑事立案監(jiān)督職責，取得了一定的成效。據(jù)統(tǒng)計，1997年全國檢察機關(guān)共受理立案監(jiān)督案件5019件，要求公安機關(guān)說明不立案理由4265件，經(jīng)審查認為不立案理由不成立而通知立案3717件，公安機關(guān)接通知后已立案3541件。這些數(shù)字雖然不算小，但這是一個絕對數(shù)，假若把這一數(shù)字平攤到全國各基層檢察院，數(shù)字是很小的。這說明這項工作還需進一步加強。

二、立法缺憾及強化思考

立案監(jiān)督工作進展不是太大，這與立法上存在的缺憾和實踐中存在的亟待解決的問題有關(guān)，這些問題筆者認為有必要提出來，并和大家一并探討。

首先是立案監(jiān)督案件來源的被動性。

刑事立案監(jiān)督的立法目的是防止公安機關(guān)有案不立、有罪不究，防止行政機關(guān)有法不依、以罰代刑，從而有效維護社會秩序、充分保障被害人的權(quán)利。但在實踐中，檢察機關(guān)的立案監(jiān)督活動卻太過被動，檢察機關(guān)立案監(jiān)督案件的來源主要有三個渠道：第一是群眾的控告、申訴；第二是在辦案過程中發(fā)現(xiàn)；第三是實踐中通過與公安機關(guān)訂立協(xié)議定期進行執(zhí)法監(jiān)督。從表面看來渠道較多，涉及面也很廣，但實際操作卻相當被動。公安機關(guān)立案的案件，其中相當一部分以行政處罰或者勞動教養(yǎng)結(jié)案，當然大部分確屬不構(gòu)成犯罪，但確有一些屬違法處理，實際構(gòu)成犯罪的當事人得到了從輕處罰，對大多數(shù)無相關(guān)受害人的案件，譬如非法持有偽幣、容留他人吸毒案件，不可能有人提出什么申訴、控告；而有些即便是有相關(guān)的受害人，如故意傷害案件的受害方，出于對法律或是自身權(quán)利的不了解，也或心存顧忌，也未必就會舉報、申訴，對此檢察機關(guān)人員也就無從知曉了。實踐中能以第二種渠道成案的是微乎其微。至于第三種渠道，在實踐中由于檢察院對公安機關(guān)的行政執(zhí)法行為沒有強行監(jiān)督權(quán)力，只能在征得公安機關(guān)同意并事實上是在其安排之下方可查閱其行政處罰材料，但并非所有未立案的案件均制作為書面材料，同時檢察機關(guān)對其所接觸的材料是否全面也不得而知。

此外，對于公安機關(guān)立而不偵，事實上將案件擱置的情況，檢察機關(guān)如何監(jiān)督，我們尚不能找到法律依據(jù)。

因此在立案監(jiān)督實踐中，常有人以做“無米之炊”來形容檢察機關(guān)的境地。

其次是立案監(jiān)督的條件問題。

依照《解答》的通知精神，對立案監(jiān)督的條件應(yīng)從嚴掌握，一般應(yīng)是能夠逮捕、起訴、判刑的案件。筆者認為這又給司法實踐帶來了一定的難度，以檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)僅使共同犯罪中的部分人進入刑事訴訟法程序的情況為例，檢察機關(guān)對此僅有二種選擇：一、對共同犯罪案件案件中，部分被告人已被判決有罪；對另一部分共同犯罪人應(yīng)當立案偵查而不立案偵查的可適用立案監(jiān)督程序。二、應(yīng)通過追捕予以解決。這均有一前提即憑現(xiàn)有證據(jù)已足以判斷另一部分人能夠逮捕甚或能夠起訴、判刑。而僅通過公安機關(guān)提請批準逮捕一部分人的案卷材料判斷出另一部分人應(yīng)逮捕的機率又有多大？根據(jù)最高人民檢察院的司法解釋，人民檢察院在審查批捕階段并無偵查權(quán)，那么檢察機關(guān)除了毫無法律效力的詢問便無計可施了，因此檢察機關(guān)很有可能就此與一個重要的立案監(jiān)督線索失之交臂了，這也正是造成筆者在前面所提及的在辦案工作中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督難度的重要原因之一。同樣，對于群眾舉報、申訴的材料也不可避免地存在這一問題。

再次是立案監(jiān)督的事實成效問題。

立案監(jiān)督的真正目的是保證所有應(yīng)當公訴的刑事案件都能經(jīng)過法定的程序。在司法實踐中通過立案監(jiān)督程序的執(zhí)行，公安機關(guān)最終立案，但立案之后呢？我們可以從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十六條找到：“人民檢察院通知公安機關(guān)立案的，應(yīng)當依法對通知立案的執(zhí)行情況進行監(jiān)督?！钡唧w如何實施監(jiān)督？《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第162條明文規(guī)定：公安機關(guān)受理案件后，對需要立案的，由接受單位制作《刑事案件立案報告書》，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，予以立案。立案后，經(jīng)過偵查、破案、偵查終結(jié)等刑事訴訟程序，對于構(gòu)成犯罪的應(yīng)移送檢察機關(guān)審查起訴；不構(gòu)成犯罪的，該“規(guī)定”第一百六十九條中明確“需要撤銷案件的，辦案部門應(yīng)當制作撤銷案件報告，報縣級以上公安機關(guān)負責人批準”?？梢娡ㄟ^檢察機關(guān)提起的立案監(jiān)督程序，使得本已退出刑事訴訟程序的案件重新回到了程序之內(nèi)。如果公安機關(guān)在立案之后自行撤案，依照《解答》的通知精神，檢察機關(guān)可以發(fā)出糾正違法通知書。但在實踐中，公安機關(guān)更有可能的是對案件采取“立而不偵”的態(tài)度，或者形式上作了立案決定，而實質(zhì)上不進行偵查（這事實上等于已退出訴訟程序），檢察機關(guān)該如何監(jiān)督？如果公安機關(guān)既不退出刑事訴訟程序，又不積極偵查，把案件掛起來，又如何監(jiān)督？依照《解答》的通知精神，檢察機關(guān)應(yīng)跟蹤監(jiān)督，防止監(jiān)督流于形式，但其措施僅為經(jīng)常督促，或由上一級檢察院督促同級公安機關(guān)糾正。因而事實上，我們僅能以督促保證立案監(jiān)督的效果，而并不能找到明確的法律依據(jù)，以最高檢察機關(guān)這方面的兩個“督促”規(guī)定在實踐中又能起到怎樣的作用？在實踐中我們急需更為有力的法律依據(jù)。

最后是檢察機關(guān)與公安機關(guān)的法律定位及關(guān)系問題。

雖然檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能以憲法的明文規(guī)定確立，但在實踐中檢察機關(guān)的立案監(jiān)督工作卻有著無比的艱辛。以我院今年立案監(jiān)督的1件3人的一起聚眾斗毆案為例：公安機關(guān)以周某等三人尋釁滋事且情節(jié)較輕處以勞動教養(yǎng)一年的行政處罰，經(jīng)過我院的立案監(jiān)督程序，公安機關(guān)最終以三犯罪嫌疑人涉嫌聚眾斗毆立案。但在這一過程中，從一開始與公安機關(guān)的多次協(xié)調(diào)達成查閱治安材料的制度、到對公安機關(guān)近600件材料進行審查，到向公安機關(guān)送達《說明不立案理由通知書》，我們遭到了許多的誤解與不公，當然，這與一些公安干警對立案監(jiān)督工作的認識不同有關(guān)。但更關(guān)鍵的在于偵檢關(guān)系的憲法定位在訴訟法程序中未得到有效落實。從法理上來講，檢察機關(guān)擁有監(jiān)督職能，這一監(jiān)督職能應(yīng)是單向的職能。但實踐中，檢察機關(guān)除了這一監(jiān)督職能外，還與公安機關(guān)有著雙向的互相協(xié)作、互相制約的關(guān)系，而公安機關(guān)無論在社會影響力還是社會待遇都遠勝于檢察機關(guān)，且法律對于立案監(jiān)督的規(guī)定不具體，這就立案監(jiān)督工作舉足維堅。因此立案監(jiān)督工作的規(guī)范化不僅需要檢察干警長期的不懈努力而且更需要立法的不斷完善。

三、強化設(shè)想

首先，從立法上保證立案監(jiān)督的來源。改變檢察機關(guān)立案監(jiān)督來源的被動狀況，應(yīng)通過立法具體規(guī)定檢察機關(guān)在開展立案監(jiān)督方面的一些職權(quán)。一方面可以規(guī)定備案審查制度，即檢察機關(guān)除了對部分案件擁有審查逮捕權(quán)，還應(yīng)對公安機關(guān)治安處罰、勞動教養(yǎng)等擁有知曉權(quán)，公安機關(guān)在對尚不構(gòu)成犯罪的人進行行政處罰的同時應(yīng)報送檢察機關(guān)備案。另一方面從立法上保證檢察機關(guān)對公安機關(guān)整個偵查過程的監(jiān)督，對公安機關(guān)立案之后是否采取切實可行的措施進行偵查并及時結(jié)案進行同步的監(jiān)督。因為立案監(jiān)督并不是孤立存在的，只有對立案后的偵查過程進行全面的監(jiān)督，才能使立案監(jiān)督工作得到有效的發(fā)揮。

其次，授予檢察機關(guān)對立案監(jiān)督后的同步偵查權(quán)，同時降低說明不立案理由及通知立案的條件。依據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》“認為有犯罪事實需要追究刑事責任，且屬于自己管轄的，應(yīng)予立案”?？梢姽矙C關(guān)的立案條件是比較低的，即認為有犯罪事實存在且需要偵查的，都應(yīng)該立案。而是否需要經(jīng)過刑事訴訟程序，提請逮捕、起訴、交付審判則是在公安機關(guān)立案之后的任務(wù)。因此，提高立案監(jiān)督的要求固然給司法實踐帶來一定的操作性，其避免了實踐中可能出現(xiàn)的公安機關(guān)在檢察院立案監(jiān)督后立案不予偵查直接報捕而不達批捕條件的被動情況，但事實上這一要求不符合法律規(guī)定，同時也導(dǎo)致了一部分案件事實上處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。筆者認為改變實踐中立案監(jiān)督的被動狀況，應(yīng)從立法上授予檢察機關(guān)對通過立案監(jiān)督程序立案的案件的偵查權(quán)，即檢察機關(guān)對立案監(jiān)督的案件可監(jiān)督公安機關(guān)進行偵查，在公安機關(guān)不予偵查的情況下，可自行偵查；同時可依據(jù)法律規(guī)定對公安機關(guān)不予偵查的原因進行調(diào)查，可通過發(fā)糾正違法通知書、檢察建議等方式追究有關(guān)人員的責任；如涉嫌徇私舞弊的可依《刑法》第402條及刑事訴訟法第18條第2款規(guī)定，由檢察院立案偵查，追究刑事責任。

最后，應(yīng)提高檢察機關(guān)的法律地位。目前，檢察機關(guān)的實際地位遠不如公安局、法院，這給立案監(jiān)督工作也帶來了