公共經(jīng)濟學教程 課件 第15章-農(nóng)村與城市

第15章農(nóng)村與城市引子鄉(xiāng)村和城市是社會生產(chǎn)力發(fā)展和大分工的產(chǎn)物。自從城市與鄉(xiāng)村分離之后，城鄉(xiāng)關系便隨之產(chǎn)生。城鄉(xiāng)之間是一個極其龐大、復雜的關系系統(tǒng)，也是長期以來累積形成的政治、經(jīng)濟、社會、文化和空間關系形態(tài)的綜合體系。與傳統(tǒng)的城市偏向和城鄉(xiāng)分割的認識和策略相比，城鄉(xiāng)結合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調越來越成為國內(nèi)外學界的共識。美國著名城市學家劉易斯·芒福德（LewisMurnford，1961）指出：城與鄉(xiāng)，不能截然分開；城與鄉(xiāng)，同等重要；城與鄉(xiāng)，應當有機結合在一起。如果問城市與鄉(xiāng)村哪一個更重要的話，應當說自然環(huán)境比人工環(huán)境更重要2/60近年來，中國正全面進入破解城鄉(xiāng)二元結構，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，正逐步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局?！俺青l(xiāng)一體化”改革思想具有重要的理論和實踐意義。習近平同志在中共中央政治局第二十二次集體學習時指出，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，要繼續(xù)推進新農(nóng)村建設，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展、互惠一體，形成雙輪驅動。因此，徹底扭轉城鄉(xiāng)二元結構，全面破解城鄉(xiāng)關系困局，就必須深入推進新型城鎮(zhèn)化，大力改革戶籍制度，促進城鄉(xiāng)要素自由流動，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。3/604/60目錄123城鄉(xiāng)關系城鄉(xiāng)一體化格局下的新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)一體化進程中的戶籍制度改革15.1城鄉(xiāng)關系15.1.1城鄉(xiāng)關系變遷1.明清時期城鄉(xiāng)關系變遷明清時期，較大城市數(shù)量較少，小市鎮(zhèn)開始興起與發(fā)展，反映了鄉(xiāng)村逐步城鎮(zhèn)化的進程。清代中期后期，市鎮(zhèn)被作為介于兩者之間的過渡，而鄉(xiāng)村不再包括市鎮(zhèn)，知識階層為代表的民眾對于城市和鄉(xiāng)村的區(qū)分已有清晰地認識。在大量的地方歷史文獻中，編撰者們常將鎮(zhèn)之四周村落地方，稱為“四鄉(xiāng)”，有時也叫“鄉(xiāng)腳”。城鄉(xiāng)之間的各種關系是通過兩者之間的人員變動和交往表現(xiàn)出來。而這種人口的流動，在明清時期已相對靜止下來，人口移動的誘因減弱，在全國大范圍內(nèi)出現(xiàn)了人口過剩的現(xiàn)象。但在江南地區(qū)，市鎮(zhèn)作為商販向農(nóng)戶收購產(chǎn)品的集散點，市鎮(zhèn)數(shù)量越來越多。相對而言，村的數(shù)量越來越少。這種鄉(xiāng)村人口向市鎮(zhèn)流動，大量變鄉(xiāng)村為市鎮(zhèn)的城市化過程，是明清時期的重要特征。5/602.民國時期城鄉(xiāng)關系變遷在民國時期，南京、上海、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江等，這些城市已成為時人心目中的“大邑”，都市之繁華，生活之優(yōu)越，有著一般城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村很難超越的“現(xiàn)代化”。但處在無數(shù)村落，市鎮(zhèn)包圍中的這些城市，卻顯得十分突兀，因為城鄉(xiāng)的差距隨著“現(xiàn)代化”在加大。尤其是在鄉(xiāng)民們的心目中，城市生活總是顯得遙不可及。當然在心理上，還在于鄉(xiāng)民總是感覺較市民低等。而在充滿優(yōu)越感的市民心目中，對鄉(xiāng)民則素懷有程度不一的鄙薄感。6/603.建國成后城鄉(xiāng)關系變遷新中國成立后，黨和政府堅信要想從根本上解決中國的貧窮落后面貌，就必須大力發(fā)展工業(yè)，加速推進工業(yè)化進程。因此，從新中國成立到改革開放的這段時期，我國采取了蘇聯(lián)的社會主義工業(yè)化模式，即依靠建立單一的公有制和計劃經(jīng)濟體制來實施優(yōu)先加速發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略舉措，大力倡導農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，由此逐步建立起城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟結構。具體來說經(jīng)歷了三個階段。7/60（1）1949-1952年的城鄉(xiāng)關系相對自由和諧時期。建國以來，為了改變社會經(jīng)濟落后的局面中國共產(chǎn)黨秉承農(nóng)業(yè)為基礎，工業(yè)為主導。城市鄉(xiāng)村統(tǒng)籌兼顧發(fā)展的思想，在經(jīng)濟發(fā)展上采取的政策是多種經(jīng)濟成分并存，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素可以自由流動。城鄉(xiāng)之間有較好的往來交流，城市居民和鄉(xiāng)村居民可以較自由地遷移，這個時期城鄉(xiāng)關系相對自由和諧，城鄉(xiāng)結構比較開放。（2）1953-1957年的城鄉(xiāng)分割體制“二元結構”形成時期。從1953年開始，我國的糧食供應日趨緊張，人口無秩序盲目地遷移，為了限制農(nóng)村人口向城市遷移的速度，確保城市的穩(wěn)定，保證優(yōu)先加速發(fā)展工業(yè)，中國共產(chǎn)黨發(fā)布了國務院關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示。設立專門的機構負責勸阻農(nóng)村人口向城市遷移，遣返盲目外流的農(nóng)民回鄉(xiāng)，并且嚴格限制城市工作單位從農(nóng)村招收工人，這些措施促進了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度的形成，進一步促使了城鄉(xiāng)二元結構體制的形成。8/60請看一個例子(視頻《中國為何不能取消“二元結構”戶籍制度》)：

這表明：二元化戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結構的典型特征，其形成有特定的時代背景。9/60（3）1958-1978年的城鄉(xiāng)分割體制“二元結構”固化時期。這一時期，政府通過人民公社實施集體經(jīng)營，進一步強化了政府對農(nóng)民生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的約束限制。農(nóng)民被完全束縛于農(nóng)村的集體生產(chǎn)經(jīng)營中，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素完全不能自由流動。1961年以來，城鄉(xiāng)二元戶籍管理也日益嚴厲起來，再加上農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷以及單一公有制和計劃經(jīng)濟體制下的有計劃的招收工人，城市和農(nóng)村人口之間的自由流動基本上被完全禁止。這一時期的城鄉(xiāng)關系嚴重不協(xié)調，分割現(xiàn)象明顯。1979年改革開放后，經(jīng)濟運行方式的轉變帶來了我國城鄉(xiāng)社會和經(jīng)濟關系的巨大變化，城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)了新局面。城鄉(xiāng)分割和不協(xié)調的現(xiàn)象逐漸得以改善。10/60（4）1978-1985城鄉(xiāng)分割體制松動時期。我國的改革開放政策在黨的十一屆三中全會以后全面展開，城鄉(xiāng)分割體制出現(xiàn)了松動。首先，黨中央轉變了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略舉措，不再倡導農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，而是把改變農(nóng)業(yè)發(fā)展的局面作為現(xiàn)代化建設的重要任務，其次，改革開放政策的實施使得我國長期以來堅持的計劃經(jīng)濟體制發(fā)生變化，逐漸開始向市場經(jīng)濟體制轉變。市場經(jīng)濟的靈活性帶來了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素之間的自由流動和配置。再次，改革開放后農(nóng)村開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這一新型的農(nóng)村社會經(jīng)濟體制將農(nóng)村土地的經(jīng)營使用權重新交到農(nóng)民的手里，讓農(nóng)民重新獲得自由支配自身勞動的權利，這很大程度上提高了農(nóng)民勞動的積極性和熱情，農(nóng)村經(jīng)濟得以快速改善，城鄉(xiāng)差距逐步縮小。在這一時期，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素開始自由流動，城鄉(xiāng)關系的不和諧狀態(tài)有所改善，城鄉(xiāng)分割的社會現(xiàn)象有所緩解，但是到了上世紀80年代中期以后很快又呈現(xiàn)出新的不協(xié)調局面。11/60（5）1985-2003年城鄉(xiāng)差距急劇擴大時期。1985年以后，我國經(jīng)濟體制改革的重點由農(nóng)村轉向城市，隨之各種生產(chǎn)要素開始向城市和工業(yè)傾斜，城市經(jīng)濟得以快速發(fā)展，工業(yè)增長速度突飛猛進。加上國家對“三農(nóng)”實施了“多取、少予”的政策，特別是“三統(tǒng)籌、五提留”政策使得農(nóng)民背上的負擔大幅度上升，并且這一時期，農(nóng)產(chǎn)品價格的漲幅要低于農(nóng)資價格的漲幅，農(nóng)民收入增長緩慢甚至不增長或負增長，這一切導致工業(yè)和農(nóng)業(yè)的增長速度出現(xiàn)相當大的落差，城鄉(xiāng)差距急劇擴大，城鄉(xiāng)關系重新失衡，呈現(xiàn)出新的不協(xié)調局面。12/6013/60（6）2004年至今為城鄉(xiāng)關系的歷史性轉折。城鄉(xiāng)差距的急劇擴大所帶來的城鄉(xiāng)關系不協(xié)調嚴重影響我國經(jīng)濟的持續(xù)均衡發(fā)展，嚴重威脅社會的和諧穩(wěn)定，在此背景下，中國共產(chǎn)黨重新思考了我國的城鄉(xiāng)發(fā)展問題，認為工業(yè)化的初期，農(nóng)村應支持城市、農(nóng)業(yè)應支持工業(yè)，當工業(yè)化發(fā)展到一定程度后，城市應該支持農(nóng)村發(fā)展，而工業(yè)也應該反哺農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。2005年12月，在十屆全國人大常委會第19次會議上農(nóng)業(yè)稅條例被廢止，這一農(nóng)村體制的重大創(chuàng)新是城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調整，統(tǒng)籌了全局發(fā)展，帶來了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的重新分配，為突破城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制奠定了基礎。15.1.2城鄉(xiāng)關系理論演變城鄉(xiāng)之間是一個極其龐大、復雜的關系系統(tǒng)，也是長期以來累積形成的政治、經(jīng)濟、社會、文化和空間關系形態(tài)的綜合體系。城鄉(xiāng)關系理論演變經(jīng)歷了一個“合—分—合”的過程；經(jīng)典理論強調城鄉(xiāng)之間的緊密聯(lián)系，二元結構等理論存在城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)有所偏重的傾向，近年來的城鄉(xiāng)理論在思想上逐漸回歸傳統(tǒng)，城鄉(xiāng)關聯(lián)發(fā)展已經(jīng)成為共識。由于在實踐中，各國所處的發(fā)展階段不同，所以對于中國城鄉(xiāng)關系的研究，還應該注重獨特的歷史文化傳統(tǒng)，與全球化和現(xiàn)代化快速演進的雙重背景這一特征。14/601.早期城鄉(xiāng)關系理論

早期的理論家大多強調城鄉(xiāng)關聯(lián)發(fā)展，亞當斯密“鄉(xiāng)村—城市的”自然順序論，是分析城鄉(xiāng)關系的起點。斯密的自然順序不僅說明了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展順序，揭示了城鄉(xiāng)關系的本質和初始狀態(tài)，認為城鄉(xiāng)之間是一種基于產(chǎn)業(yè)分工而形成的互為市場的互利關系，并強調城鎮(zhèn)的建設應該與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展成比例。自亞當·斯密的自然順序論后，早期的思想家們對城鄉(xiāng)關系理論進行了衍化與發(fā)展，其本質都體現(xiàn)為城鄉(xiāng)的協(xié)調與均衡。主要經(jīng)歷了從空想社會主義者的“城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展觀”至馬克思主義的“城鄉(xiāng)融合”理論。從埃比尼澤霍華德的“田園城市”理論到芒福德的城鄉(xiāng)發(fā)展觀。從西奧多舒爾茨的“城鄉(xiāng)發(fā)展理論”與賴特的“區(qū)域統(tǒng)一體”、“廣畝城市”思想。城鄉(xiāng)結合研究雖然從未終止，但也一直未能成為“主流”意識。15/602.城鄉(xiāng)關系偏向理論發(fā)展20世紀50年代之后，二元結構理論的提出是城鄉(xiāng)關系研究的轉折點。城鄉(xiāng)關系問題越來越受到理論家們的關注，城鄉(xiāng)關系理論得到新的突破，各學派的紛紛崛起以及理論模型框架的交鋒，構成了這一時期獨特的景象。（1）從劉易斯的“二元結構”理論到“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型。1954年，阿瑟·劉易斯在《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》一文中提出了“二元經(jīng)濟結構”理論思想，成為分析城鄉(xiāng)關系問題的一個經(jīng)典模型。劉易斯認為，發(fā)展中國家存在著“傳統(tǒng)”和“現(xiàn)代”兩個部門經(jīng)濟，由于現(xiàn)代部門的高工資水平和不斷擴張，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的“剩余勞動力”會被現(xiàn)代部門全部吸納，進而經(jīng)濟結構由“二元”轉為“一元”。之后，拉尼斯和費景漢繼承并發(fā)展深化了劉易斯模式，將其演變?yōu)槿齻€階段（勞動力無限供給—農(nóng)業(yè)剩余轉移減少—農(nóng)業(yè)商業(yè)化），從而形成了“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型。該模型一經(jīng)提出便得到廣泛認可和應用，認為農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻不僅在于為現(xiàn)代部門供給了所需的勞動力，也在于為現(xiàn)代工業(yè)部門提供了農(nóng)業(yè)剩余，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門的平衡增長才是經(jīng)濟增長的最佳保證。16/60（2）“喬根森模型”、“托達羅模型”與“城鄉(xiāng)空間極化發(fā)展”模型。由于“二元經(jīng)濟結構”理論以及“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型帶有濃重的重“城市工業(yè)”輕“農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的色彩，基于對此的反思，“喬根森模型”和“托達羅模型”在此后應運而生。喬根森在《二元經(jīng)濟的發(fā)展》一文中指出，工業(yè)和農(nóng)業(yè)必須從一開始就保持平衡發(fā)展，農(nóng)業(yè)剩余是傳統(tǒng)部門剩余勞動力轉移的充要條件，農(nóng)業(yè)剩余越大，剩余勞動力轉移也就越快，伴隨著工業(yè)部門的技術進步和資本積累，經(jīng)濟增長也就越快，最終完成二元經(jīng)濟結構的轉化17/60托達羅在1970年提出的著名的“托達羅假說”中也指出，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入是解決城市失業(yè)、城市病、農(nóng)村病的根本出路，農(nóng)村和城市必須協(xié)調發(fā)展，工業(yè)化才能順利推進。雖然“喬根森模型”和“托達羅模型”在一定程度上都更加重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和技術進步以及市場機制在勞動力轉移過程中的作用，但仍帶有城市偏向的特性，并未完全跳離這一偏向范疇。與此同時，20世紀60年代以佩魯“增長極”理論和美國學者弗里德曼“核心——邊緣”理論為基礎的“城鄉(xiāng)空間極化發(fā)展”的非均衡發(fā)展理論模型也被相繼提出，即城鄉(xiāng)發(fā)展應實行“先城市后鄉(xiāng)村”的城市偏向戰(zhàn)略。18/60（3）從“城市偏向”理論到“鄉(xiāng)村城市”戰(zhàn)略。進入20世紀70年代后，由于城市偏向的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導致的城鄉(xiāng)差距愈演愈烈，由此進一步引發(fā)了理論界對“自上而下”的城市導向發(fā)展政策的激烈批判與深度反思，從而使以利普頓“城市偏向”理論為代表的均衡發(fā)展理論和以弗里德曼和道格拉斯“鄉(xiāng)村城市”戰(zhàn)略被提了出來。這一戰(zhàn)略指出：應將城鎮(zhèn)作為非農(nóng)業(yè)和行政管理功能的主要場所，而不是作為一個增長極來看待。同時應將本地文化納入地區(qū)規(guī)劃的范疇，只有通過地方層面與城市發(fā)展相關聯(lián)，鄉(xiāng)村的發(fā)展才有可能取得最好的效果。（4）從“城市偏向”到“鄉(xiāng)村偏向”再到“城鄉(xiāng)融合”。20世紀80年代后，世界經(jīng)濟迅猛發(fā)展，關于城鄉(xiāng)關系的理論研究更是進入了一個新的高潮，依次出現(xiàn)了“自上而下的城市偏向”理論、“自下而上的鄉(xiāng)村偏向”理論、“上下互動的城鄉(xiāng)融合”理論，這一理論的過渡也是城鄉(xiāng)關系發(fā)展的必然。19/603.城鄉(xiāng)關系融合理論的發(fā)展世紀之交，一系列強調“城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展”的新理論陸續(xù)被提出，這也進一步表明城鄉(xiāng)發(fā)展進入了一個嶄新的時代。加拿大學者麥基，通過對亞洲許多國家進行長期研究，以及與西方傳統(tǒng)城市化比較之后，提出了城鄉(xiāng)混合帶（Desakota）模式，即在區(qū)域綜合發(fā)展基礎上建立城市化，其實質就是城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌協(xié)調和一體化發(fā)展。道格拉斯從城鄉(xiāng)相互依賴角度提出了“區(qū)域網(wǎng)絡發(fā)展”模型，他認為，鄉(xiāng)村的結構變化和發(fā)展通過一系列的“流”（人、生產(chǎn)、商品、資金和信息）與城市的功能和作用相聯(lián)系，其中每一種流都有多重成分和效果，同時它們還體現(xiàn)出不同的空間聯(lián)系模式和多樣的利益趨向特點。通過“流”可以導向一種“城鄉(xiāng)聯(lián)系的良性循環(huán)”，從而確保均衡發(fā)展目標的實現(xiàn)。從某種程度上看，“區(qū)域網(wǎng)絡發(fā)展”模型其實是對“鄉(xiāng)村城市”戰(zhàn)略和“次級城市”戰(zhàn)略的深化與拓展。20/6015.1.3當前城鄉(xiāng)關系新格局：城鄉(xiāng)一體化從2004年以來，黨的一號文件都要求堅持“多予、少取、放活”的方針，堅持建立長期有效的機制促進工業(yè)對農(nóng)業(yè)，城市對鄉(xiāng)村的帶動發(fā)展，黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格”。黨的十八大又提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略思想，提出“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)”城鄉(xiāng)關系的新要求，這些政策的提出是我黨總結建國后我國城鄉(xiāng)關系演變的經(jīng)驗教訓后得出來的科學結論，是應對城鄉(xiāng)差距急劇擴大，城鄉(xiāng)關系嚴重失衡的重大舉措，也是探索解決“三農(nóng)”問題的重大嘗試，標志著我國城鄉(xiāng)關系發(fā)生了歷史性的轉折。21/601.城鄉(xiāng)一體化的背景改革開放30多年來，中國社會經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的偉大成就，但是經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次問題，如城鄉(xiāng)二元結構問題，不僅沒有消除，而且反過來對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重要的負面影響，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然突出。居民收入和消費支出水平是衡量經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標。改革后，中國城鄉(xiāng)收入差距一直在擴大。1985年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的1.86倍，1994年擴大到2.86倍，2010年達到3.23倍，絕對差距超過1.3萬元，雖然2014年下降到2.91倍，但絕對差距擴大到1.67萬元，見表15-1。22/60

表15-1改革以來中國城鄉(xiāng)收入差距變動情況23/60年份城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入農(nóng)村居民家庭人均純收入城鄉(xiāng)收入比絕對數(shù)（元）指數(shù)（1978=100）絕對數(shù)（元）指數(shù)（1978=100）19783431001341002.5619804781271911392.501985739160.4398268.91.8619901510198.1686311.22.2019954283290.31578383.62.7120006280383.72253483.42.79200510493607.43255624.53.22201019109965.25919954.43.23201425449957.387441052.92.91城鄉(xiāng)之間消費支出和消費結構也存在較大差異。城鄉(xiāng)人均消費支出差距，由1990年的694元擴大到2010年的9089元，繼而擴大到2014年的12158元。2000年以來，城鄉(xiāng)居民人均消費支出比例基本上穩(wěn)定在3左右，見表15-2。表15-22000年以來中國城鄉(xiāng)居民人均消費支出變動情況24/60年份城鎮(zhèn)居民家庭人均現(xiàn)金消費支出農(nóng)村居民家庭人均消費支出城鄉(xiāng)居民人均消費支出比絕對數(shù)（元）指數(shù)（2013=100）絕對數(shù)（元）指數(shù)（2013=100）20004998.0—1670.1—2.9920057942.9108.92555.4114.53.11201013471.5106.44381.8105.93.07201318022.6105.46625.5109.02.72201419481.0105.77322.6110.22.90（2）城鄉(xiāng)二元結構依然嚴重。教育文化和衛(wèi)生發(fā)展差距突出。2000年以來，各級城府加大了對農(nóng)村義務教育的投入，生均辦公經(jīng)費和各種教學設施投入明顯增長。2005-2009年間，農(nóng)村小學、初中的生均教育經(jīng)費收入年均增長率分別為20.08%和27.68%，農(nóng)村小學、初中的生均教育支出年均增長率分別為25.16%和29.06%，這兩項快速增長正表明前期農(nóng)村教育投入太小。近年來，國家進一步加大對基礎教育投入力度。2014年，農(nóng)村、城市小學生均預算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費分別比2010年增長94.69%、91.08%；農(nóng)村、城市初中生均預算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費分別比2010年增長98.35%、95.17%。由于城市基礎教育投入基數(shù)大，投入增長率比較接近，表明農(nóng)村與城鎮(zhèn)教育投入的絕對差距并沒有縮小25/60同時，尚有24萬農(nóng)村教師文化素質沒有達到國家標準，37萬名代課型教師。與城市相比，農(nóng)村公共文化與衛(wèi)生方面的投入和發(fā)展水平差距巨大。文化設施建設滯后，經(jīng)費少，群眾文化活動開展很少。雖然目前基本上建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系，但在疾病預防、健康保健、環(huán)境衛(wèi)生等方面的建設與發(fā)展，遠遠落后于城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)公共基礎設施差距巨大。二元經(jīng)濟發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)公共基礎設施建設實現(xiàn)兩種不同的制度：城市基礎設施主要依靠國家財政投資；農(nóng)村基礎設施，在很長一段時間內(nèi)主要依靠人民公社組織和村莊集體經(jīng)濟組織投資建設，而國家只給予適當補助，這導致農(nóng)村因為財政能力和建設資金不足，基礎設施越來越落后于城市。26/60（3）工農(nóng)關系失衡。工農(nóng)發(fā)展關系失衡主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間三者關系不協(xié)調，城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化。安置工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)高度正相關性，兩者差距一般不超過10個百分點。2015年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占比達到89.5%，超過城鎮(zhèn)化率33.4個百分點。這表明，伴隨中國工業(yè)化快速推進，第一產(chǎn)業(yè)勞動力沒有同步向城鎮(zhèn)轉移。27/602.城鄉(xiāng)一體化的主要特征城鄉(xiāng)一體化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，主要包括城鄉(xiāng)開放、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體和城鄉(xiāng)共享等特征。城鄉(xiāng)開放是指打破城鄉(xiāng)界限，實現(xiàn)城鄉(xiāng)開放互通，全面放開城市，使城鄉(xiāng)的勞動力、資金、技術等要素能自由流動，是推動城鄉(xiāng)融合和一體化的前提條件。為此，需要構建土地、戶籍、就業(yè)和資本市場等制度，為城鄉(xiāng)人口、商品和要素自由流動創(chuàng)造條件。城鄉(xiāng)融合包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和生態(tài)融合，是城鄉(xiāng)開放的結果。其中經(jīng)濟融合是城鄉(xiāng)融合的關鍵內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)融合互動是經(jīng)濟融合的核心。居民融合是社會融合的主要內(nèi)容，要求消除城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷徙和雙向流動。城鄉(xiāng)一體是指城市與鄉(xiāng)村形成一個有機的整體，是城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)融合的結構。從理念上必須拋棄過去城市偏向的政策和做法，將鄉(xiāng)村和城市放在同等重要的位置，堅持“多予、少取、放活”，賦予鄉(xiāng)村居民同等權利。城鄉(xiāng)共享是指通過資源共享、發(fā)展機會共享、公共服務共享和發(fā)展成果共享，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同繁榮與發(fā)展，這既是中國特色社會主義的根本要求，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要特征。28/603.城鄉(xiāng)一體化的主要內(nèi)容針對二元結構對中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的不利影響，以及當前轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，調整經(jīng)濟結構需要，城鄉(xiāng)一體化主要內(nèi)容包括以下三個方面：（1）建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制。建立并完善社會主義市場經(jīng)濟制度是保障城鄉(xiāng)一體化的根本制度，在此框架下建立和完善城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、公共服務、生態(tài)文明、社會管理等諸多領域的體制機制，確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，確保城鄉(xiāng)居民共同享受發(fā)展帶來的成果。29/60（2）建立城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展新格局。建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展新格局主要包括以下幾個方面：一是建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化新格局，二是建立城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化新格局，三是建立城鄉(xiāng)公共服務一體化新格局，四是建立城鄉(xiāng)生態(tài)建設一體化新格局。（3）塑造新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關系。特定發(fā)展方式下形成的城鄉(xiāng)工農(nóng)發(fā)展關系，將隨著發(fā)展方式的轉變而改變。二元結構向城鄉(xiāng)一體發(fā)展方式的轉變，要求建立新型的城鄉(xiāng)工農(nóng)關系。因此，新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關系的塑造，也成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容之一。30/60請看一個例子(視頻《廣東：堅持規(guī)劃引領促進城鄉(xiāng)一體化》)：

這個例子表明，推進城鄉(xiāng)一體化，需要科學規(guī)劃。沿海發(fā)達省份的做法，有一定的示范意義。31/6015.2城鄉(xiāng)一體化格局下的新型城鎮(zhèn)化15.2.1中國城鎮(zhèn)化的演變歷程根據(jù)城鎮(zhèn)化的推進速度和演變特點，大體上可以把新中國成立以來城鎮(zhèn)化的歷程分為波浪起伏時期（1950-1977）、穩(wěn)步推進時期（1978-1995）和加速推進時期（1996年之今）三個時期。1.波浪起伏時期

在改革開放之前，由于國家政策的變化，中國的城鎮(zhèn)化進程呈波浪狀推進。這一時期又可以分為6個不同階段：一是1950-1953年的恢復和穩(wěn)步推進階段，二是1954-1955年的停滯階段，三是1956-1960年的城鎮(zhèn)化大冒進階段，四是1961-1963年的反城鎮(zhèn)化階段，五是1964年的恢復性增長階段，六是1965-1977年的停滯和衰退階段。32/602.穩(wěn)步推進時期改革開放以來至1995年，中國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進的特點。在這一時期，隨著改革開放的不斷深入和工業(yè)化的快速推進，中國的城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，其中，在1978-1987年間，全國城鎮(zhèn)化推進的速度較快；而在1988-1995年間，由于受1989年治理整頓政策的影響，全國城鎮(zhèn)化速度區(qū)域放緩。但總體上看，這一時期雖然全國城鎮(zhèn)化在穩(wěn)步推進，但由于工業(yè)化推進較快，加上歷史上各種矛盾的積累，導致城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化。3.加速推進時期

自1996年以來，中國城鎮(zhèn)化步入了加速推進時期，中國的城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷“九五”至“十一五”時期的高速推進后，“十二五”時期已有減緩的趨勢。預計在“十三五”期間，中國城鎮(zhèn)化的速度將逐步減緩，開始進入速度與質量并重的轉型時期。33/6015.2.2中國城鎮(zhèn)化的基本特點改革開放以來，隨著經(jīng)濟的高速增長和工業(yè)化的快速推進，中國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出不斷加快的趨勢。城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城市經(jīng)濟日益占據(jù)支配地位，城鎮(zhèn)化的帶動作用不斷增強。這期間，中國僅用30年左右的時間，就完成了英國等發(fā)達國家歷經(jīng)上百年才走過的進程，在世界上創(chuàng)造了一個又一個“中國奇跡”。與其他國家相比，中國的城鎮(zhèn)化具有四個鮮明特點，主要包括：一是城鎮(zhèn)化起點低、規(guī)模大、速度快。中國城鎮(zhèn)化的起點低，改革開放初期，城鎮(zhèn)化率僅為19.4%，與當時的世界平均水平相比低約20%，比同期欠發(fā)達地區(qū)還低10%。從1978年到2015年，中國城鎮(zhèn)人口由1.72億人增加到7.71億人，城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56.10%。這種速度和規(guī)模在世界上都是罕見的，有關改革后中國城鎮(zhèn)化率變動情況見表15-3。34/60表15-3中國城市化率歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)（1976-2015）35/60年份城市化率（%）年份城市化率（%）年份城市化率（%）年份城市化率（%）197617.44198624.52199629.37200643.90197817.92198825.81199830.40200845.68198019.39199026.41200036.22201049.90198221.13199227.63200239.09201252.57198523.71199529.04200542.99201556.10這表明中國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)超過世界平均水平。世界城鎮(zhèn)化率由30%提高到50%平均用了50多年時間，英國用了50年，美國用了40年，而中國僅用了15年。二是城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。由于工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展階段不同，中國各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差異較大，不同地區(qū)城鎮(zhèn)化階段也各不相同?？傮w上看，東部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，而中西部地區(qū)較低；東部地區(qū)城鎮(zhèn)化加速較早，中西部地區(qū)加快較晚，而東北地區(qū)推進速度較慢。然而，自2010年以來，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化增速已開始放慢，而中西部地區(qū)仍處于加速之中，其城鎮(zhèn)化速度開始超過東部地區(qū)，東西部差距正朝著不斷縮小的方向轉變，具體情況表15-4。36/60表15-41978-2015年間主要年份中國四大區(qū)域城鎮(zhèn)化率變化37/60年份城市化率（%）東部東北中部西部197815.7337.0114.0813.78198017.9139.0815.2315.76198528.0045.9819.5720.16199032.4448.6922.3221.96199539.2951.3726.9925.97200044.6152.2629.8228.68200551.7855.1536.5535.36201059.7057.6243.5841.43201561.8659.6047.1944.74三是城市群已成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。近年來，隨著經(jīng)濟全球化，區(qū)域一體化與交通網(wǎng)絡化的快速推進，中國涌現(xiàn)除了一批大小不同、規(guī)模不等、發(fā)育程度不一的城市群。較典型的有長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海西城市群、哈大長城市群、中原城市群、長株潭城市群等。這些城市群作為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元，已經(jīng)成為引領和支撐中國經(jīng)濟高速增長的主導地區(qū)，主宰著中國經(jīng)濟發(fā)展的命脈。四是城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟社會發(fā)展的結果，也是促進經(jīng)濟增長和結構變遷的重要驅動力。中國改革開放以來的經(jīng)濟快速增長，是與城鎮(zhèn)化的快速推進緊密相連的。快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化帶來了大量的投資和消費需求，促進了內(nèi)需擴大和經(jīng)濟增長，此外，中國城鎮(zhèn)化的快速推進還促進了基本公共服務的改善和城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小。38/6015.2.3中國城鎮(zhèn)化存在的基本問題應該看到，中國改革開放以來城鎮(zhèn)化的快速推進是建立在外延式的粗放發(fā)展模式之基礎上，這種傳統(tǒng)的粗放型城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)走到了盡頭，難以為繼?？傮w上看，當前中國城鎮(zhèn)化主要面臨著五大問題。1.城鎮(zhèn)化推進的資源環(huán)境代價大目前，中國的城鎮(zhèn)化是一種重外延擴張、輕內(nèi)涵發(fā)展的粗放型城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化的快速推進是建立在資源高消耗、“三廢”高排放的基礎上，耕地資源被對多侵占，水資源危機日益加重，能源礦產(chǎn)消耗急劇增長，主要污染物排放居高不下，城鎮(zhèn)化推進的資源環(huán)境代價大。39/602.城鎮(zhèn)化建設過度依賴土地擴張自“十五”以后，中國城鎮(zhèn)建成區(qū)和城市建設用地規(guī)模迅速擴張，其增速遠快于城鎮(zhèn)人口的增長速度。從某種程度上講，近年來中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟的高速增長主要依靠土地的“平面擴張”老支撐的。這種“平面式”蔓延擴張，造成了大量耕地被侵占，耕地數(shù)量與質量均趨于下降。盡管國家實行嚴格的耕地“占補平衡”政策，但各類建設項目占用的大多是優(yōu)質耕地，耕地占優(yōu)補劣現(xiàn)象較為嚴重。3.城鎮(zhèn)化進程中兩級化傾向嚴重近年來，在中國城鎮(zhèn)化的進程中，城鎮(zhèn)規(guī)模結構嚴重失調，出現(xiàn)了明顯的兩級化傾向。一方面，大城市數(shù)量和人口比重不斷增加，一些特大城市規(guī)模急劇膨脹，逼近或超過區(qū)域資源環(huán)境承載能力，大城市膨脹病凸顯；另一方面，中小城市數(shù)量和人口比重減少，一些小城市甚至出現(xiàn)相對萎縮態(tài)勢，城鎮(zhèn)體系中缺乏中小城市的有力支撐。40/604.農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程滯后中國農(nóng)業(yè)轉移人口規(guī)模大、市民化程度低，這是中國城鎮(zhèn)化的最大特色，但在推進城鎮(zhèn)化的過程中，受財力有限、對地方特色和文化認識不足以及急于求成，急功近利等思想的影響，各地城鎮(zhèn)建設“千篇一律”，缺乏特色和個性，城鎮(zhèn)質量和品位不高。這主要是因為，許多城市大拆大建，對當?shù)靥厣幕?、文物、標志性建筑和特色村?zhèn)保護不力。除此之外，建筑、小區(qū)設計崇洋媚外，盲目崇拜模仿外來建筑文化，對民族文化、本土文化不自信，造成城鎮(zhèn)建設“千城一面”，文化缺失。41/6015.2.4推進新型城鎮(zhèn)化的目標和方向1.中國城市化建設的目標在新時期，中國推進城鎮(zhèn)化建設具有多重目標。一是城鎮(zhèn)化速度保持適度，2013-2030年，城鎮(zhèn)化速度保持在0.8-1.0個百分點；2031-2050年保持在0.6-0.8個百分點。二是市民化與城鎮(zhèn)化同步。力爭在2025年前基本解決農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步推進。三是城鎮(zhèn)化格局日趨合理。逐步形成分工明確、功能互補、等級有序的城鎮(zhèn)體系和布局合理、集約高效、適度均衡的空間格局，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。四是城鎮(zhèn)可持續(xù)性全面提升，五是新型城鄉(xiāng)關系逐步形成，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。42/602.推進新型城鎮(zhèn)化的基本方向中國人多地少，耕地資源有限，人均資源占有量少，城鄉(xiāng)區(qū)域差異大，農(nóng)民市民化程度低、成本高，面臨的障礙多，這是中國的基本國情特點。推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須立足中國國情，推動城鎮(zhèn)化由追求數(shù)量向追求質量轉變、由粗放型向集約型轉變、由城鄉(xiāng)分割型向融合共享型轉變、由不可持續(xù)向可持續(xù)發(fā)展轉變，實現(xiàn)更高質量的健康城鎮(zhèn)化目標。主要包括以下幾個方面：一是走漸進式城鎮(zhèn)化之路。這就要求根據(jù)資源環(huán)境承載能力、城鎮(zhèn)公共設施容量、人口吸納能力和政府財力等，科學確定城鎮(zhèn)化的規(guī)模，合理把握城鎮(zhèn)化的速度和節(jié)奏，在確保質量的前提下采取漸進方式積極穩(wěn)妥地推進。二是走集約型城鎮(zhèn)化之路。這就要求堅持節(jié)約資源的基本國策，大力推廣城市節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地技術，提倡節(jié)能節(jié)地型建筑，培育節(jié)約型生產(chǎn)、生活方式和消費模式，建立高效集約節(jié)約利用資源的長效機制，走緊湊節(jié)地、高效節(jié)約的集約型城鎮(zhèn)化道路，減少城鎮(zhèn)化過程中的資源消耗，提高城鎮(zhèn)資源配置效率。43/6044/60三是走多樣化城鎮(zhèn)化之路。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，綜合考慮城鎮(zhèn)承載能力和人口吸納能力，合理引導農(nóng)業(yè)人口有序轉移，推動形成合理分工、協(xié)調發(fā)展、等級有序的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局。積極引導城市群有序發(fā)展，著力提升其國際競爭力、自主創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力，使之成為引領全國發(fā)展的主導地區(qū)和推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。四是走可持續(xù)城鎮(zhèn)化之路。堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，充分利用自然山體、河流、湖泊、森林、農(nóng)田等，構建開放的城鎮(zhèn)生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡，積極推廣節(jié)能環(huán)保、綠色低碳技術。加快構筑綠色生產(chǎn)和消費體系，推進生態(tài)城市、園林城市、森林城市、環(huán)保模范城市和“陽光城市”建設，推動形成于資源環(huán)境承載能力相適應的城鎮(zhèn)化格局，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)資源保護深度融合，走綠色、低碳、環(huán)保、宜居的可持續(xù)城鎮(zhèn)化之路。45/60五是走智慧型城市化之路。堅持城市建設與智慧系統(tǒng)建設相結合的基本理念，綜合利用現(xiàn)代科學技術，積極推動城鎮(zhèn)化與信息化深度融合，加快智慧城市、智慧社區(qū)、智慧園區(qū)建設，完善智慧型產(chǎn)業(yè)體系和交通體系，強化城市智慧管理，依靠智能技術和智慧管理破解“城市病”，智慧地推進城鎮(zhèn)化建設。六是走和諧型城鎮(zhèn)化之路。要更加注重保障和改善民生，積極推進各項民生工程建設，加強城市危舊房、城中村、棚戶區(qū)和邊緣區(qū)改造。進一步完善社會保障體系，高度關注城市各類弱勢群體，制定統(tǒng)一的城市貧困標準和反貧困政策，妥善解決好失地農(nóng)民就業(yè)安置和社會保障問題，有效破解農(nóng)村留守兒童、留守婦女和留守老人難題。逐漸消除城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部雙重二元結構，真正把和諧發(fā)展的理念貫穿到城鎮(zhèn)化的全過程和各個領域，切實處理好城鎮(zhèn)化進程中各種利益關系。構建一個平等、公正、共享為特征，不同群體和諧共處、相互包容的新型城鎮(zhèn)化格局。15.3城鄉(xiāng)一體化進程中的戶籍制度改革

46/6015.3.1戶籍制度變遷1.戶籍制度的內(nèi)涵界定顧名思義，戶籍制度就是對戶口、戶籍進行管理的制度，是圍繞戶籍這個中心進行管理的一整套規(guī)范的總和，是各級國家管理機構對其轄區(qū)范圍內(nèi)的戶口進行調查、登記、申報，并按照一定原則進行立戶、分類和編制的戶口管理制度。當今世界通行的戶籍制度是國家為統(tǒng)計人口的需要，根據(jù)公民的常住地址，而編戶入籍的人口管理制度，主要是為普查人口、了解國情，為政府決策提供依據(jù)的。我國現(xiàn)行的戶籍制度是新中國成立以后，為適應計劃經(jīng)濟體制的確立而逐步建立起來的，有狹義和廣義之分。就狹義來說，戶籍制度就是按戶登記人口的一種人口統(tǒng)計和管理的制度，其主要目的是掌握人口信息，了解人口中的出生、死亡、遷入、遷出等基本事項的變化情況。而就廣義而言，戶籍制度具有更深更廣的意義。它主要包括與戶籍或戶口有關的政治制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟制度以及各項法規(guī)政策。47/602.中國歷史戶籍制度演變中國的戶籍制度有著悠久的歷史，在漫長的歲月中，雖然無數(shù)次的戰(zhàn)爭和內(nèi)亂，又經(jīng)歷王朝的更迭，戶籍制度總是某種方式繼承或沿襲下來，并且始終執(zhí)行著多種社會功能，成為歷代王朝統(tǒng)治者征調賦役、落實行政管理、實施和執(zhí)行法律的主要依據(jù)，也是國家對農(nóng)民實行道德教化、經(jīng)濟剝削、人身控制的重要途徑。據(jù)有關史料記載，在商代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)占有主導地位，因此土地的分配和管理制度也就顯得十分重要。大小奴隸主為了鞏固自己的權力和利益，便按照土地來編制民眾，登記造冊，以實行統(tǒng)治和管理。在殷墟出土的甲骨文中也有明確的記載，商王朝已開始實行人口登記制度，即所謂的“登人”或“登眾”。春秋戰(zhàn)國時期由于地方經(jīng)濟的發(fā)展，諸侯勢力隨之壯大，爭霸爭雄的戰(zhàn)爭頻繁四起。由于戰(zhàn)爭的需要，各諸侯國自然會重視人口登記、戶口保養(yǎng)及戶口管理。因此，戶籍制度在春秋戰(zhàn)國時又得到了很大發(fā)展，具體表現(xiàn)為兩個方面：首先是，“書社制度”在許多國內(nèi)已經(jīng)普遍起來，其次，在上述基礎上，“上計制度”在戰(zhàn)國七雄中的大多數(shù)國家中都付之嚴格執(zhí)行了。書社制就是將社中的人口書于版圖，上計制是一種上報人口，以便預算來年的稅役負擔的制度。秦國自商鞅變法以后，對人的管理和控制進行了改革，推行“戶籍相伍”的措施，也就是“什伍”制，其內(nèi)容包括：以五家為伍，十家為什，“而相牧司連坐，不告奸者要斬，告奸者與斬敵首同賞，匿奸者與降敵同罰”。這樣，戶口的編制已成為對民間社會進行社會控制的重要手段。秦統(tǒng)一中國后，在戶籍編制方面，仍沿襲了以往的什伍制，而且在組織和施行方面，比以前更加完備，更為嚴厲。48/60隋文帝統(tǒng)一后，進行了相應的戶籍改革，推行保閭族里黨制，唐承隋制，但在戶籍管理上卻更加完備周密，加強了立法和法治，把戶籍事物列入了法治范圍，坊村分治是唐朝戶籍制度的重要措施之一。宋代采用了“丁帳”、“形勢版薄”以及戶貼等戶籍調查登記和管理辦法。金時期，在戶籍管理體制上，采取了州縣保伍法與猛安謀克制相結合的措施。元代的戶籍制度沿襲宋代，推行按田產(chǎn)和人丁多少來定戶，按戶來定籍。在管理體制方面，則實行了村社制。明朝的戶籍制度則采用“戶貼”制。清朝在繼承明朝的基礎上進行了改進，提出了攤丁入畝。民國時期則是通過《戶籍法》來對政府進行管理的。49/603.當前中國戶籍制度演變當前中國的戶籍制度主要指城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度，它從建國后的基本建立再到逐步定型和完善，走過了近20多個春秋。以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布為界，可以明顯劃分為以下兩個主要的階段。（1）二元戶籍制度的醞釀和形成期（1949-1957）。建國之初，特別是1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的頒布首次明確了遷徙自由的價值取向。1951年《城鎮(zhèn)戶口管理暫行條例》的出臺則成為我國第一次制定全國統(tǒng)一的城市戶口管理法規(guī)，標志著新中國城市統(tǒng)一戶口管理制度開始形成。隨著1953年糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施，戶口類別正式劃分為非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，二元戶籍制度由此形成，1955年《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》規(guī)定戶口管理行政工作由內(nèi)務部和縣級以上人民委員會民政部門主管，1956年的《國務院關于農(nóng)村戶口登記、統(tǒng)計工作和國籍工作依歸公安部門接辦的通知》出臺，標志著全國城鄉(xiāng)的戶籍管理機構得到了統(tǒng)一。1957年《關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》則進一步限制了農(nóng)民向城市的流動。50/60（2）二元戶籍制度的建立和鞏固（1958-1977）。以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的公布實施為標志，我國戶籍制度正式確立起來。與此同時《關于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示的補充通知》則更加嚴格限制農(nóng)民向城市流動，1961年《關于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷售的九條辦法》規(guī)定要求三年內(nèi)城鎮(zhèn)人口必須減少2000萬以上，掀起了反城鎮(zhèn)化的運動，而1975年的《憲法》甚至不再規(guī)定公民享有居住和遷徙自由權利，從憲法從面強化了政府對人口流動的限制。1977年《關于處理戶口遷徙的規(guī)定》則強調嚴格控制人口遷徙。（3）改革開放至今的戶籍制度。改革開放后，我國的戶籍制度經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)隔離，到開放本地有效的藍印戶口，再到中小城市的落戶準入條件的放開，最后到全國戶籍一元化的發(fā)展趨勢，政府對戶籍的管制程度越來越寬松，人口流動的制度條件和社會環(huán)境明顯改善；與此趨勢相對應的是，我國從完全的城鄉(xiāng)二元結構，逐漸發(fā)展到允許農(nóng)民進入城鎮(zhèn)從事工商業(yè)，再到目前的城市內(nèi)部出現(xiàn)了戶籍人口和外地人口兩種福利保障體系，最后到城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基本公共服務均等化的趨勢。51/604.中國戶籍制度不同時期的特征在計劃經(jīng)濟時代逐步形成并逐漸強化的城鄉(xiāng)分治二元戶籍制度已經(jīng)遠遠超出了單純戶籍制度本身所應具有的社會功能，伴隨著改革開放進程的戶籍制度改革，也遵循了漸進式變遷的軌跡，戶籍制度改革的過程中也形成了我國獨特的戶籍變遷特征。具體特征如下：（1）城鄉(xiāng)二元性，限制流動性。建國后戶口的劃分客觀上在農(nóng)民和市民之間形成了兩個不同的身份群體，把人口人為標示身份和強制隔閡，以法律形式嚴格限制農(nóng)民進入城市，同時也限制城市間人口流動。在這之后，我國政府又頒布一系列與戶籍管理相關的法律、法規(guī)和政策，城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐漸形成和不斷強化。（2）利益分配性，身份繼承性。二元戶籍制度不僅包括基本的人口信息登記于管理功能，城鎮(zhèn)勞動就業(yè)、社會福利、教育、住房等社會管理制度也和戶籍制度緊密關聯(lián)，還承擔了資源配置、利益分配、控制遷徙等諸多附加功能，并且逐步形成了一種戶籍與身份、權益、地位相結合的社會分層體制；二元戶籍制度從建立至今，期間經(jīng)歷了不少修改和完善，但是，二元戶籍制度的身份繼承特征一直保留下來。戶籍身份世襲流傳，取得戶籍的依據(jù)不是居民地點或職業(yè)類別，而是家庭身份的延續(xù)。更確切的講，是母親身份的延續(xù)。52/60（3）戶籍制度政治功能減弱，經(jīng)濟功能逐漸增強。改革開放后，我國人口流動性不斷增強，傳統(tǒng)的戶籍制度也適應了形勢的發(fā)展作了調整，不再是限制人口流入城鎮(zhèn)的工具，而主要保留了城市福利和保障載體的基本經(jīng)濟功能，政治功能則稍弱。（4）落戶的決定權下放，戶籍政策地方化特征明顯。在政府分權改革日益深化的背景下，傳統(tǒng)的以中央層面為主制定戶籍政策的局面正逐漸轉向各地方政府在中央統(tǒng)一戶籍改革要求下，單獨制定適合當?shù)厍闆r的戶籍政策，戶籍制度的創(chuàng)新主體呈現(xiàn)出明顯的地方化特征。中央落戶權限的下放，使得城市政府各自制定自己的落戶條件，各城市間的戶籍門檻存在顯著差別。（5）落戶的渠道增加，戶籍福利功能在不同區(qū)域出現(xiàn)分化。隨著我國戶籍制度改革的不斷向前推進，廣大流動人口落戶城鎮(zhèn)的渠道日益多樣化。在戶籍制度改革推進的過程中，我國先后存在自理口糧戶口、藍印戶口、居住證等多種類型的城鎮(zhèn)戶口。流動人口城鎮(zhèn)落戶的條件也在不斷放寬，落戶渠道包括親友投靠入戶、購房入戶、投資入戶、人才入戶等多種形式。53/60（6）以準入條件代替指標管理，城市政府對人口遷入目的導向明顯。從以指標管理向以準入條件為主要戶籍控制手段的轉變，是我國戶籍制度改革的一大特點。各級城鎮(zhèn)的戶籍準入條件主要與學歷、投資額、技術職稱、商品房購買量等條件掛鉤，通過準入條件的限制和篩選，城市政府可以以城市福利與落戶對象相交換，滿足城市對人才、資金、技術等資源和要素的需求，同時也達到對落戶對象質量和數(shù)量的控制。54/6055/6015.3.2當前深化戶籍制度改革的主要問題近年來，我國一直在探索建立更加有利于人口自由遷徙的戶籍制度改革路徑，但是受到的阻力較大，成效不明顯，主要問題包括以下幾個方面：1.對戶籍制度改革的頂層設計體系尚不完善戶籍制度改革的復雜性客觀上要求完善頂層設計，這主要是因為頂層設計不完善將會導致地方改革難以深化同時會導致部門之間難以形成改革的合力，同時在實踐層面上如何具體操作的問題上仍然會產(chǎn)生分歧，實踐層面上的頂層設計難度較大。2.現(xiàn)行公共服務體制與深化戶籍制度改革矛盾較大從以往的改革實踐來看，戶籍制度改革成功與否很大程度上取決于相關配套制度的改革。目前公共服務體制改革明顯滯后于戶籍制度改革，同時公共服務體制改革也面臨著多方利益的博弈。3.現(xiàn)行土地制度對進一步深化戶籍制度改革制約較大土地制度改革是戶籍制度改革過程中必須正視和面對的又一項關鍵性改革。如果說公共服務體制改革是使農(nóng)村轉移勞動力留的下，那么土地制度改革就是要讓農(nóng)村該轉移的勞動力離得開。因此，深化戶籍制度改革與土地制度改革密不可分，但同時土地制度改革的難度很大。4.大城市及特大城市戶籍制度改革的矛盾集中在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，我國地區(qū)間發(fā)展差異不斷拉大，不同城市戶籍含金量差別也就較大。我國多年戶籍制度改革的實踐表明，戶口含金量越高，對農(nóng)村轉移人口的吸引力也就越大，落戶需求也就越旺盛；同時所需要的配套成本也就越高，面臨的潛在人口涌入壓力也就越大，地方政府的抵觸情緒也就越強烈，改革阻力也就越大。突出的矛盾主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是大城市及特大城市入戶需求較大，二是對大城市及特大城市的管理部門來說戶籍放開挑戰(zhàn)難度較大，三是尋找戶改與城市發(fā)展的最優(yōu)結合點難度較大。56/605.解決存量流動人口的相關改革問題難度大伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，龐大的農(nóng)民工群體已經(jīng)成為城市發(fā)展必不可少的一部分。當前解決好農(nóng)民工群體的戶籍制度改革問題已經(jīng)顯得非常緊迫，但農(nóng)民工戶籍制度改革的難點多、情況復雜，成為戶籍制度改革過程中矛盾最為突出的群體，這主要表現(xiàn)在長期以來，在國家經(jīng)濟發(fā)展的過程中，對農(nóng)民工的欠賬較多，與此同時農(nóng)民工的總量較大，其次農(nóng)民工戶改涉及多方面改革。6.戶籍制度改革成本分擔機制的合理設計缺位戶籍制度改革不是簡單的廢除或弱化已有的制度，而是在分解舊制度的基礎上構建新制度。戶籍制度改革本質上是利益的再分配，其背后是政府公共支出結構的再調整。因為合理的成本分擔機制是戶籍制度改革的基礎，同時成本分擔機制的設計面臨眾多難點。57/6015.3.3我國戶籍制度改革的實踐近年來，我國一些地方政府先后推出了一系列不同模式的戶籍改革舉措，取得了較大的進展，為全國層面探索和推廣戶籍制度改革積累了不少有益經(jīng)驗。其中，上海的居住證制度、廣東的積分落戶制度在全國都具有典型意義。1.上海的實踐2002年以來，上海市開始實行人才居住證制度，此后到2009年，上海市又發(fā)布《持有<上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》，明確規(guī)定了居住證轉常住戶口的具體路徑。雖然“居轉常”的準入條件較為苛刻，并且偏好人才，與公眾的期待存在一定差距，但作為人口、資源、