ppp模式的政策解讀與案例分析(5月19日,西財經(jīng)管干訓(xùn)中心)

周雪飛

201主要內(nèi)容背景一：推廣PPP模式與“推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化〞的要求一脈相承十八屆三中全會提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)代國家治理更加注重契約精神、市場觀念，更加注重公平參與、平等協(xié)商、績效評估和結(jié)果導(dǎo)向。運用PPP模式的必要條件是，政府和企業(yè)“按照合同辦事〞、平等參與、公開透明，這恰恰是現(xiàn)代國家治理關(guān)注的重點。引言：PPP模式推廣的主要背景背景二：推廣PPP模式是“市場對資源配置起決定性作用〞的要求和反映使市場在資源配置中起決定性作用，是十八屆三中全會的一大理論創(chuàng)新。十八屆三中全會明確提出，推進(jìn)公共資源配置市場化，鼓勵非公有制企業(yè)進(jìn)入公共效勞等特許經(jīng)營領(lǐng)域。引言：PPP模式推廣的主要背景背景二：推廣PPP模式是“市場對資源配置起決定性作用〞的要求和反映運用PPP模式，正是政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)等方式引入社會資本的有效途徑，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭作用，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進(jìn)公共產(chǎn)品和效勞的市場化配置，與“市場起決定性作用〞要求相吻合。引言：PPP模式推廣的主要背景背景三：推廣PPP模式有利于“加快政府職能轉(zhuǎn)變〞，改進(jìn)政府公共效勞推廣運用PPP模式，會促使政府“加快職能轉(zhuǎn)變〞，由“管理者〞轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者〞，能把更多精力放到制訂開展戰(zhàn)略，把更多注意力放到加強監(jiān)管上，既可以降低行政管理本錢，又可以減少權(quán)力尋租空間。推廣運用PPP模式是改進(jìn)政府公共效勞的重要舉措。在政府大力推廣政府購置效勞、向社會資金開放等背景下，PPP模式迎來新的機遇。引言：PPP模式推廣的主要背景背景四：推廣PPP模式有助于“減輕地方政府債務(wù)壓力〞，促進(jìn)“現(xiàn)代財政制度〞的建立十八屆三中全會提出，要建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。PPP模式在當(dāng)下的使命比較特殊，中國大力推廣PPP模式的一個很重要目標(biāo)，就是化解地方政府存量債務(wù)，抑制新增債務(wù)，以減輕政府債務(wù)壓力。引言：PPP模式推廣的主要背景引言：PPP模式推展的主要背景背景四：推廣PPP模式有助于“減輕地方政府債務(wù)壓力〞，促進(jìn)“現(xiàn)代財政制度〞的建立PPP模式的推廣，有助于創(chuàng)新財政管理理念，平滑年度間財政支出，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平的要求?！耙淮纬兄Z、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整〞的預(yù)算管理方式，與現(xiàn)代財政制度的建設(shè)具有高度的一致性。引言：PPP模式推廣的主要背景引言：PPP模式推廣的主要背景引言：PPP模式推廣的主要背景引言：PPP模式推廣的主要背景引言：PPP模式推廣的主要背景引言：PPP模式推廣的主要背景〔一〕根本概念PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市根底設(shè)施工程，或是為了提供某種公共產(chǎn)品和效勞，以特許權(quán)協(xié)議為根底，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方到達(dá)比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。一、PPP模式的根本概念與主要優(yōu)勢一、PPP模式的根本概念與主要優(yōu)勢一、PPP模式的根本概念與主要優(yōu)勢〔一〕根本概念PPP作為“公私合伙制〞，這里的“公〞是指政府機構(gòu)及其代理；“私〞泛指政府機構(gòu)外的一切，包括營利性國有企業(yè)、社會資本、外資、甚至公民個人?！昂献骰锇楱?，意味著雙方要共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，共同分享利益和收益，即“各有所求、各取所需、各有所得〞“合作伙伴〞，還意味著在合作過程中，雙方的地位是平等的，權(quán)利和義務(wù)是對稱的。在中國的體制下，政府要做到與合作伙伴平等相處，需要付出努力，尤其是合作理念，“合作〞而非“恩賜〞。一、PPP模式的根本概念與主要優(yōu)勢一、PPP模式的根本概念與主要優(yōu)勢〔二〕主要特點和優(yōu)勢對私人部門而言，PPP可以降低其參與公共領(lǐng)域工程的門檻，拓寬了私人部門開展空間，增加資本收益的時機，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力；對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事〞，上下效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率概言之，PPP模式適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共效勞、根底設(shè)施類工程，其優(yōu)勢具體表達(dá)為：以合作協(xié)議〔合同〕為依據(jù)，在市場機制下運行，能夠節(jié)省本錢〔10%-20%〕、提高效率。一、PPP模式的根本概念與主要優(yōu)勢三、PPP模式的根本要求〔二〕政府與私營部門的責(zé)任責(zé)任分工原那么：以合作共贏為著眼點，每個合作方應(yīng)承擔(dān)最適合管理的責(zé)任。政府：·指定所需的結(jié)果/產(chǎn)出?！けO(jiān)督PPP提供者的表現(xiàn)?！PP提供者提供效勞后再付款。三、PPP模式的根本要求〔二〕政府與私營部門的責(zé)任私營部門：·籌集資金，提供效勞。·提出創(chuàng)新解決方案以滿足公共部門的目標(biāo)?！ぬ峁┰O(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)效勞。·提供效勞設(shè)備?！な褂霉矙C構(gòu)的付款流支付債務(wù)以及股本。三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求〔三〕PPP模式的工程風(fēng)險類別與風(fēng)險分配框架PPP模式的工程風(fēng)險分配原那么：承擔(dān)風(fēng)險的一方，對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機；由該方承擔(dān)風(fēng)險最有效率；如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。三、PPP模式的根本要求〔三〕PPP模式的工程風(fēng)險類別與風(fēng)險分配框架PPP模式的工程風(fēng)險分配根本框架按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原那么，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、工程回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配工程風(fēng)險。三、PPP模式的根本要求〔三〕PPP模式的工程風(fēng)險類別與風(fēng)險分配框架PPP模式的工程風(fēng)險分配根本框架三、PPP模式的根本要求編號風(fēng)險種類風(fēng)險承擔(dān)方1組織機構(gòu)風(fēng)險項目公司2施工技術(shù)風(fēng)險項目公司3工程風(fēng)險項目公司4投資估算風(fēng)險項目公司5資金風(fēng)險項目公司6市場風(fēng)險項目公司7政策風(fēng)險政府8財務(wù)風(fēng)險項目公司9不可抗力風(fēng)險政府和項目公司共擔(dān)三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求三、PPP模式的根本要求〔四〕應(yīng)用PPP模式應(yīng)注意的問題總之，推廣PPP模式并不意味著所有工程都適合這一模式，應(yīng)警惕PPP模式的過度泛化應(yīng)用，防止把各類原本交由市場運作的工程包裝成PPP工程、或是將一些稀缺資源與PPP工程捆綁開發(fā)，防止與完善市場機制的改革精神相悖的事情發(fā)生。四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接〔二〕產(chǎn)權(quán)市場和PPP模式的有效對接——PPP模式中的資產(chǎn)移交〔出租〕與產(chǎn)權(quán)市場“資產(chǎn)招租〞業(yè)務(wù)在包含政府向社會資本主體轉(zhuǎn)讓或出租資產(chǎn)的PPP合作工程中，還涉及到“政府移交資產(chǎn)〞問題。國家發(fā)改委發(fā)布的?政府和社會資本合作工程通用合同指南?第七章里，重點約定政府向社會資本主體移交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。作為國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的場所與平臺，產(chǎn)權(quán)市場的“資產(chǎn)招租〞業(yè)務(wù)開展非常成熟。換言之，PPP模式中的資產(chǎn)移交〔出租〕與產(chǎn)權(quán)市場“資產(chǎn)招租〞業(yè)務(wù)也由此形成有效對接。四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接〔三〕產(chǎn)權(quán)市場在PPP模式推廣中的可為之舉——建立PPP工程信息發(fā)布平臺產(chǎn)權(quán)市場、交易機構(gòu)在信息公開、透明方面，具有一套完整、嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)，完全可以通過建立“PPP工程信息發(fā)布平臺〞方式，公開披露PPP工程相關(guān)信息，確保社會公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的滿足，進(jìn)而發(fā)揮防腐功能。四、PPP模式與產(chǎn)權(quán)市場的交集和對接五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域〔一〕全國PPP綜合信息平臺工程庫正式上線，首次披露全國PPP工程信息4、78%的工程處于識別階段，PPP咨詢市場需求巨大在不同實施階段下PPP工程數(shù)量劃分上，目前大局部工程處于工程識別階段數(shù)量為5542個，約占總數(shù)的78%；工程執(zhí)行351個，約占總數(shù)的5%。這一方面說明大局部PPP工程還處于工程識別和準(zhǔn)備之中；另一方面也顯示了目前PPP咨詢市場存在著巨大的空間，好的咨詢機構(gòu)處于供不應(yīng)求的階段，但咨詢市場上也存在著互相抄襲、質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象。五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域〔一〕全國PPP綜合信息平臺工程庫正式上線，首次披露全國PPP工程信息6、全國PPP工程運行接受社會公眾監(jiān)督根據(jù)財政部2021年底發(fā)布的?關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)PPP綜合信息平臺運行的通知?，工程庫用于收集和管理全國各級PPP儲藏工程、執(zhí)行工程和示范工程信息，包括工程全生命周期各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息。為了保證全國PPP工程均納入PPP綜合信息平臺，?通知?規(guī)定，原那么上，國家級和省級示范工程、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃工程均需從綜合信息平臺的工程庫中篩選和識別。五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域〔一〕全國PPP綜合信息平臺工程庫正式上線，首次披露全國PPP工程信息6、全國PPP工程運行接受社會公眾監(jiān)督未納入綜合信息平臺工程庫的工程，不得列入各地PPP工程目錄，原那么上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。通過該平臺，可披露PPP工程招商采購信息、政府責(zé)任信息、績效信息、合同信息等，確保工程在陽光下運行，接受社會公眾監(jiān)督。下一步，將實現(xiàn)工程入庫常態(tài)化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息披露機制化。五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域〔四〕PPP模式推廣的難點和建議2、加快推進(jìn)PPP立法，為社會資本的的合法權(quán)益提供法律保障加快推進(jìn)PPP立法，做好與特許經(jīng)營條例立法的銜接，明確政府和社會資本的權(quán)責(zé)利分配，為社會資本的物權(quán)、經(jīng)營行為等合法權(quán)益提供法律保障，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。與此同時，修訂鐵路法、公路法等涉及PPP推廣應(yīng)用領(lǐng)域的相關(guān)行業(yè)管理的法律法規(guī)，以適應(yīng)PPP模式的開展需要。五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域〔四〕PPP模式推廣的難點和建議5、不斷拓展社會資本的退出渠道就社會資本來看，如果PPP工程建設(shè)、運營質(zhì)量不好，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格肯定不高，最終損失還是由其自身承擔(dān)。一旦游戲規(guī)那么建立，社會資本對其建設(shè)和運營質(zhì)量會自覺地加強自我約束與管理。五、PPP模式“十三五〞時期的重點推廣領(lǐng)域六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析案例一：混合所有制成PPP亮點池州模式為先行先試模板啟示一：開啟混合所有制模式住建部推薦的工程參謀，從2021年5月份開始介入池州污水處理工程，主要負(fù)責(zé)為池州市政府提供方案制定、文件編寫、標(biāo)書起草等方面的咨詢工作。不同于其他的PPP工程，池州工程公司中采取中標(biāo)單位持股80%，池州自來水公司持股20%的形式，組成混合所有制公司，調(diào)動了政府的積極性，這是工程的一大特點。六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析案例一：混合所有制成PPP亮點池州模式為先行先試模板啟示一：開啟混合所有制模式在兩部委共同努力下，池州工程成為了第一個吃螃蟹的“混合所有制〞示范工程。如果PPP工程依然完全是由政府主導(dǎo)，對民營資本和外資來說，仍然無法參與競爭。但在開啟混合所有制模式以后，社會資本可以參與進(jìn)更多的市場中。對金融機構(gòu)或者社會資本來說，這種模式既能保證穩(wěn)定的收益，又有政府的全程參與、“隱性〞擔(dān)保，實現(xiàn)了收益和風(fēng)險最低化，真正打破了社會資本進(jìn)入難的問題。六、PPP模式案例分析案例一：混合所有制成PPP亮點池州模式為先行先試模板啟示二：實行市場化的公開招標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，目前全國有8000多個PPP工程，其中公開招標(biāo)的工程占比10%，多數(shù)工程仍然沒有公開招標(biāo)。在此背景下，池州工程的公開招標(biāo)加速了其工程的市場化程度。在此次池州工程的招標(biāo)過程中，參加競標(biāo)的公司主要有4家，分別是北京排水集團(tuán)、深圳水務(wù)集團(tuán)、北京首創(chuàng)股份和安徽國禎集團(tuán)股份。在經(jīng)過多輪舉牌后，最終深圳水務(wù)集團(tuán)成功中標(biāo)。作為住建部在全國推行的首個管網(wǎng)工程，池州工程從上到下都引起了各部門的重視。六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析案例二：軌道交通工程5、軌道交通工程PPP模式框架圖六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、PPP模式案例分析六、P