SLT-水庫大壩安全管理應急預案編制技術導則編制說明

附件3《水庫大壩安全管理應急預案編制技術導則》（■征求意見稿□送審稿□報批稿）制定說明主編單位（簽章）：水利部大壩安全管理中心2024年9月25日

制定說明一、工作簡況1、任務來源根據《水利部關于水利水電工程技術標準規(guī)程規(guī)范制修訂前期工作項目（2023—2024年）任務書的批復》（水規(guī)計【2023】208號），同意對《水庫大壩安全管理應急預案編制導則》（SL/Z720-2015）進行修訂，批復的標準名稱為《水庫大壩安全管理應急預案技術導則》（以下簡稱《導則》）。本標準主持機構為水利部運行管理司，主編單位為水利部大壩安全管理中心，參編單位有南京水利科學研究院等單位；編制工作周期為2023.7~2024.12。根據2023年9月13日《水利部關于下達2023年中央基建投資預算（第三批）的通知》（水財務【2023】264號），下達了本標準中央基金投資預算，下達經費20.00萬元。2、主要工作過程2023年7～12月，成立編寫組，明確分工，完成調研和資料收集。2024年1～4月，完成工作大綱和《導則》初稿。2024年4月28-29日，召開了《導則》大綱審查會。2024年5～9月，完成征求意見稿。3、主要起草人及工作分工表1主要起草人及工作分工姓名年齡職務/職稱專業(yè)工作分工單位盛金保57總工、正高水工結構主持全面工作水利部大壩安全管理中心彭雪輝52室主任、正高巖土工程負責前言、第2章“基本規(guī)定”及附錄，協助負責人工作水利部大壩安全管理中心王昭升52所總工、正高巖土工程負責第7章“應急保障”水利部大壩安全管理中心周克發(fā)42正高巖土工程負責第6章“運行機制”水利部大壩安全管理中心楊德瑋37副室主任、高工水利水電工程負責第4章“突發(fā)事件及其后果分析”南京水利科學研究院張士辰47副處長、正高水利工程負責第8章“宣傳、培訓與演練（習）”水利部大壩安全管理中心龍智飛42副室主任、正高巖土工程負責第5章“應急組織體系”水利部大壩安全管理中心厲丹丹41副室主任、正高水利工程負責第3章“編制說明”水利部大壩安全管理中心向衍47處長水工負責條文說明統(tǒng)稿南京水利科學研究院曹偉40三級調研員、高工巖土負責第1章“總則”水利部江超40副室主任、高工水利水電工程輔助第7章“應急保障””水利部大壩安全管理中心孫瑋瑋42正高水利工程輔助第6章“運行機制”水利部大壩安全管理中心張大偉40高工水利工程輔助第6章“運行機制”水利部大壩安全管理中心郭廣軍47副處長管理輔助第5章“應急組織體系”山東省水利廳楊九剛40副局長管理輔助第5章“應急組織體系”伊犁州水利局王立輝50副教授水利工程輔助第4章“突發(fā)事件及其后果分析”福州大學蔡蕁33高工水工負責4.3“突發(fā)事件風險分析”水利部大壩安全管理中心主要內容及來源依據水庫大壩安全管理應急預案（以下簡稱“預案”）是避免或減少水庫大壩發(fā)生突發(fā)事件可能造成生命和財產損失而預先制定的方案，是提高社會、公眾及大壩運行管理單位應對突發(fā)事件能力，降低大壩風險的重要非工程措施，是風險管理理念下的重要制度性文件。本標準總結《水庫大壩安全管理應急預案編制導則》（SL/Z720-2015）頒布實施以來的經驗，突出可操作性與協調性，主要技術內容如下：（1）基本規(guī)定。對預案編制程序、預案扉頁、預案修訂做了規(guī)定；（2）編制說明。說明預案編制目的、適用范圍、編制原則、編制依據；（3）突發(fā)事件及其后果分析。對水庫大壩可能遭遇的突發(fā)事件進行風險分析，評估突發(fā)事件對大壩安全及上下游公共安全的影響；（4）應急組織體系。明確應急指揮機構、專家組、應急搶險與救援隊伍；（5）運行機制。規(guī)范突發(fā)事件監(jiān)測預警、預防、應急準備、應急響應、應急處置、應急結束、善后恢復、調查評估等要求；（6）應急保障。包括應急物資和裝備、交通通信與電力、應急經費及其他等保障；（7）宣傳、培訓與演練。新舊標準技術內容對比見表2。表2新舊標準技術內容對比序號新標準舊標準備注11總則1總則22基本規(guī)定2預案封面和扉頁增加了基本規(guī)定一章，包括預案編制程序、扉頁、修訂等要求33編制說明3編制說明44突發(fā)事件及其后果分析4突發(fā)事件及其后果分析增加了突發(fā)事件風險分析，刪除了水污染突發(fā)事件相關內容55應急組織體系5應急組織體系區(qū)分了政府和水庫管理單位在應急組織體系中的定位及職責66運行機制6運行機制完善了監(jiān)測與預警、應急響應、應急處置相關內容77應急保障7應急保障從應急物資與裝備、交通通信與電力、應急經費及其他保障方面對應急保障內容進行了修改88宣傳、培訓與演練8宣傳、培訓與演練完善了宣傳、培訓與演練相關內容9附錄A水庫大壩安全管理應急預案編制所需資料清單增加了附錄A10附錄B水庫大壩安全管理應急預案編寫提綱附錄A水庫大壩安全管理應急預案編寫提綱完善了附錄B11附錄C水庫大壩安全管理應急預案扉頁格式增加了附錄C12附錄D水庫大壩突發(fā)事件分級標準附錄B水庫大壩突發(fā)事件分級標準完善了附錄D13附錄C潰壩模式分析方法刪除了原附錄C14附錄E潰壩生命損失估算方法附錄D潰壩生命損失估算方法15附錄F潰壩經濟損失估算方法附錄E潰壩經濟損失估算方法16附錄G潰壩社會與環(huán)境影響評估方法附錄F潰壩社會與環(huán)境影響評估方法17附錄H附件附錄G附件完善了附錄H三、國內外相關標準對比分析1.與國際、國外同類標準水平的對比情況在美國，大壩業(yè)主和管理部門都必須制定簡潔明了的應急預案。應急預案作為大壩安全應急管理的核心內容，應包括通知流程圖、業(yè)主和地方政府責任，突發(fā)事件的確定、評價和定級，通知順序，預防措施，淹沒圖等。美國肯務局（USBR）曾提出一項安全預警和應急撤離實施方案，研究大壩一旦發(fā)生突發(fā)事件時的應對策略，提供風險圖和其他技術資料，幫助地方應急機構制定、修改和落實應急預案。美國的水災預警和應急相應體系已實現集權化管理，并擴展到社區(qū)，使地區(qū)和全國的預警和應急系統(tǒng)更加有效，并確立了聯邦應急管理署（FEMA）領導和協調防洪減災行為的權威性，并提供充足的資金和技術支持。1998年，美國大壩安全委員會修訂了《美國聯邦大壩安全導則》，其中包括《大壩業(yè)主緊急行動計劃》。緊急行動計劃提供了推薦格式，其目錄見表3。表3美國大壩業(yè)主緊急行動計劃大綱目錄1通告流程圖B.發(fā)布的責任8附錄2目的C.疏散的責任A.大壩破壞洪水的調查和分析3工程概況D.終止和善后責任B.培訓、演習、更新和發(fā)布緊急行動計劃的計劃4緊急事件的檢測、評價和分類E.緊急行動計劃協調人的責任C.具體實際問題5緊急運行計劃的責任6準備工作D.緊急行動計劃的批準A.大壩業(yè)主的責任7淹沒圖法國特別強調，要求高于20m的大壩或者庫容超過1500萬m3的水庫必須制定應急預案，并提交關于潰壩洪水淹沒范圍、沖擊波到達時間和淹沒持續(xù)時間的研究報告，制定相應的居民疏散撤離計劃。2001年，芬蘭SEINAJOKI消防隊與芬蘭西部地區(qū)環(huán)境中心通過RESCDAM項目研究，編制了《KYRKOSJARVI水庫大壩應急預案》。該預案大綱目錄見表4。表4芬蘭《KYRKOSJARVI水庫大壩應急預案》大綱目錄1前言5緊急情況下的營救8.4對疏散撤離人員的登記1.1基本信息5.1緊急情況下的營救方案8.51.2發(fā)放記錄5.2給居民發(fā)警報通知及疏散撤離9發(fā)布事故信息1.3版本的受控和更新5.3營救危險中的群眾9.1信息預告2水庫大壩風險分析評價9.2緊急信息的發(fā)布安排2.1工程介紹5.5人員供給及設備維護9.3緊急公告2.2安全監(jiān)測6危險地區(qū)隔離與交通管制9.4記者招待會2.3潰壩風險分析評價6.1危險地區(qū)隔離9.5其他的事故信息3緊急情況信息6.2交通管制9.6為遭遇緊急情況的群眾及家屬提供信息3.17緊急醫(yī)療救護10危險區(qū)域安全保衛(wèi)及其它破壞事件的預防3.2警報等級 7.1對緊急醫(yī)療救助的管理10.1危險區(qū)域安全保衛(wèi)4搶修7.2受傷人員的急救醫(yī)療10.2其它破壞事件的預防4.1控制水系7.3直升機行動11附件圖表4.2潰壩的修復8被疏散群眾的供給11.1警報程序4.3預測應急所需的人員與設備8.1工作人員11.2淹沒圖4.4大壩修復材料8.2啟動緊急反應服務4.5潰壩事件聯系信息8.3緊急情況的持續(xù)時間芬蘭《KYRKOSJARVI水庫大壩應急預案》考慮了潰壩突發(fā)事件，并對其發(fā)生的可能性及后果分析提出了要求，體現了大壩風險管理理念。瑞士與大壩有關的應急預案主要有兩個，分別為大壩應急預案和撤離應急預案。大壩應急預案由大壩業(yè)主負責完成，內容主要包含以下5個部分：洪水淹沒圖，潰壩條件下洪水淹沒圖；風險分析，可能影響應急處置的一些干擾因素或風險因素(不是根據洪水淹沒圖確定下游的風險大小，下游淹沒損失是州政府的責任)；應急方案，特定工況下的應急處置方案；應急組織，應急處置人員的應急行為要求、預警程序等；運行程序，緊急情況下的運行程序檔案。撤離應急預案由州政府負責完成。應急撤離圖是撤離應急預案編制的重點，且向公眾公開。瑞士每個社區(qū)都有自己的網站，應急撤離圖可以在社區(qū)網站上隨意下載。應急撤離圖中包括潰壩洪水淹沒區(qū)域和救援點信息，洪水預警和綜合預警系統(tǒng)信息，以及分別針對兩類警報給出警報說明。綜合警報系統(tǒng)發(fā)布警報后，提醒下游受影響居民：盡快聽廣播；按照廣播應急行為要求自救；告訴你的鄰居，然后撤離。洪水警報系統(tǒng)發(fā)布警報后，提醒下游公眾：立即撤離；注意不要乘坐電梯；到達救援點后再收聽信息。中瑞兩國雖然大壩應急體制存在區(qū)別，運行機制實質類似，應急設施配置有差距，技術文件表現形式不同，對比如下。（1）應急體制存在區(qū)別。兩國都是基于屬地原則、分級管理的應急體制，但不同國體決定了與大壩應急管理有關的不同機構設置。中國分國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級政府，屬地原則是針對縣級以上行政區(qū)劃而言；瑞士聯邦、州、市鎮(zhèn)3級政府，其中州政府負責大壩應急事宜。中國通過應急指揮機構統(tǒng)一指揮、會商決策開展應急處置；瑞士業(yè)主、州政府及聯邦有關機構應急責任十分明確，按照賦予的責任開展應急工作。（2）應急機制實質類似。都包括應急準備、響應、處置、結束。兩國大壩應急管理機制都有應急準備、應急響應、應急處置、應急結束等必要環(huán)節(jié)，不同點在于，瑞士在十分緊急時刻業(yè)主直接啟動洪水警報，無需州政府或其它機構同意；中國任何時刻都要通過應急指揮啟動應急預案，發(fā)布預警信息，開展應急處置等，以調動各種資源開展應急活動。（3）應急設施配置有差距。瑞士應急通信系統(tǒng)完善，技術含量高，運行維護責任明確，測試工作十分到位，目前仍在不斷完善和精益求精之中；中國近年來不斷完善應急通信設施，但整體水平與瑞士仍有差距，應急警報設施不完善、覆蓋面不足，應急轉移線路和安置點缺乏規(guī)劃，緊急情況下只能按照“指揮長發(fā)布命令→屬地（如市）→鎮(zhèn)→行政村→自然村→實施撤離”的路徑執(zhí)行實施撤離，在時間成本上消耗很大，不利于應急管理，中國應急警報設施有待健全完善。（4）技術文件表現形式不同。①應急預案表現形式不同。瑞士包括兩份應急預案，即大壩應急預案和緊急撤離預案，其思路都是簡明、可操作，內容大多以圖和表的形式表現，圖形中盡量減少文字性解釋，如潰壩洪水淹沒圖中每5分鐘（該值不固定）設置一個斷面以顯示洪水到達時間、水面高程、地面高程等，應急撤離圖將分片撤離以包絡線和大箭頭與救援點相連的形式表現。中國僅有一份應急預案，包含大壩應急和緊急撤離的內容，表現形式上文字過多，需進一步簡化文字表述，直觀展現洪水風險圖、應急轉移線路和安置點規(guī)劃等內容，增加預案的可操作性。②預案編制單位不同。瑞士在預案編制階段分工明確，業(yè)主編制大壩應急預案，州政府編制緊急撤離預案，兩份應急預案的分界線在于潰壩洪水淹沒圖和應急撤離圖之間，業(yè)主負責潰壩洪水淹沒圖及大壩應急部分，州政府負責應急撤離圖及撤離組織部分，州政府要以業(yè)主繪制的潰壩洪水淹沒圖為依據制定撤離計劃；審核批準則由聯邦能源署（SFOE）和聯邦應急中心（FOCP）分別負責，前者偏于軟件方面，后者偏于硬件和培訓。中國只有一份預案，由水庫管理單位或主管部門（業(yè)主）負責編制，其中對業(yè)主、政府、專家組等分工做了規(guī)定；所在地方政府委托防辦審查和驗收。③突發(fā)事件工況不同。瑞士突發(fā)事件僅考慮最嚴重的瞬間徹底潰壩，群壩潰決也是如此，這與中國不同。中國將各類可能造成的下游淹沒的工況全部考慮，并對應撤離方案，使得各類應急情況的可能損失很容易被估算。2.本標準與其他標準的標準名稱、適用范圍和技術內容的協調性，如：是否存在交叉、重復、矛盾以及解決辦法。（1）標準名稱的協調性本標準《水庫大壩安全管理應急預案編制技術導則》聚焦水庫大壩運行管理中可能遭遇的影響大壩安全和上下游公共安全的各類突發(fā)事件防范，規(guī)范水庫大壩安全管理應急預案編制工作。因此，標準名稱與內容協調、相符。（2）適用范圍的協調性本標準適用于已建水庫預案編制，壩高小于15米的一般?。?）型水庫可適當簡化。一般?。?）型水庫可按《小型水庫大壩安全管理（防汛）應急預案編制指南》編制，本標準與《小型水庫大壩安全管理（防汛）應急預案編制指南》編制原則，以及應急組織體系、運行機制、應急保障原則要求協調一致。（3）技術內容的協調性本標準與引用標準及《國家防汛抗旱應急預案》不存在沖突。3.本標準與相關法律法規(guī)的協調性。本標準嚴格遵從《水法》《防洪法》《突發(fā)事件應對法》《水庫大壩安全管理條例》等相關法律法規(guī)要求，不存在不協調問題。四、重大分歧意見的處理經過和依據2024年4月28-29日召開了工作大綱審查會，專家組建議將本標準名稱由“水規(guī)計【2023】208號”批復的《水庫大壩安全管理應急預案技術導則》改為《水庫大壩安全管理應急預案編制技術導則》；刪除水污染突發(fā)事件相關內容。本標準原名稱為《水庫大壩安全管理應急預案編制導則》，改為《水庫大壩安全管理應急預案編