法學(xué)?？飘厴I(yè)論文-試論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度

摘要近年來，隨著我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，環(huán)境污染、食品安全、國有資產(chǎn)流失等損害公共利益的事件時(shí)有發(fā)生，有的甚至引發(fā)群體性事件。這些涉及公共利益的侵權(quán)事件往往由于缺乏合格的原告主體而得不到有效的救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在理論和實(shí)踐上都有原告提起行政公益訴訟的依據(jù)。也是現(xiàn)階段我國行政公益訴訟的最佳選擇。行政公益訴訟制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及公共利益的界定和公益訴訟原告的確定。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有原告提起行政公益訴訟的理論和法律依據(jù)，也是現(xiàn)階段我國行政公益訴訟的最佳選擇。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)有具體的設(shè)置程序和相應(yīng)的配套制度。本文從行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)入手，分析了行政公益訴訟制度的必要性。然后分析了我國公益訴訟制度存在的問題，最后提出了完善建議，以期為相關(guān)制度的完善提供參考。關(guān)鍵詞：公共利益；行政公益訴訟；權(quán)力監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)

行政公益訴訟的概念公益，顧名思義，即公共利益，這也是行政公益訴訟存在的前提。公共利益從宏觀層面上來講，它關(guān)系著我們每個人，我們可以把它理解為一種公共權(quán)利，因此，也可以理解公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。而對于公共利益的內(nèi)涵和外延至今學(xué)界還沒有統(tǒng)一的說法。現(xiàn)實(shí)中也往往存在著打著公益的幌子而謀取私益，這種情況下，界定公共利益就顯得尤為重要。既然理解為公共權(quán)利，就有行使公共權(quán)利的“人”，在憲政理論下，這個“人”就是公益的代表。實(shí)踐中一般是由政府代表公益，但問題是，地方政府又存在著其部門利益和地方利益，并且在一些分侵害公共利益的行為中往往摻雜著政府的違法或不當(dāng)行政行為。本文借鑒民事公益訴訟的概念，認(rèn)為行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織根據(jù)法律授權(quán)，就違反法律法規(guī)和公共利益的行政行為向法院提起訴訟的活動，法院應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任。行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)限于因行政違法作為或者不作為侵犯公共利益而引發(fā)的行政糾紛。公益訴訟優(yōu)先于下列情形：在第一種情況下，受害人是未指明的多數(shù)人，這包括兩種情況：一種是行政機(jī)關(guān)不主動履行法定職責(zé)，即行政不作為導(dǎo)致多數(shù)人利益和社會公共利益受到損害。根據(jù)行政管理的性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)在正常情況下，不經(jīng)公民、法人或者其他義務(wù)的申請，依照職權(quán)主動作出行政決定。行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，將嚴(yán)重影響行政法規(guī)的正確統(tǒng)一實(shí)施，損害行政利益。根據(jù)現(xiàn)行法律，對于行政不作為，只有行政相對人有權(quán)對申請事項(xiàng)提起訴訟。二是行政機(jī)關(guān)主動實(shí)施的具體行政行為，損害了不特定多數(shù)人的利益，或者雖未造成實(shí)際損害，但對不特定多數(shù)人的利益構(gòu)成實(shí)際威脅。在第二種情況下，只有受益人，沒有具體的受害者。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為損害公共利益，但不損害具體主體利益的，沒有人提起訴訟?；蛘?，即使一些被賦予起訴權(quán)的主體對其提起訴訟，他們通常也只有權(quán)利主張自己的利益，而不是公共利益。行政機(jī)關(guān)作出違法的具體行政行為，參與具體行政行為的行政相對人取得利益，沒有具體受害人的。在這種情況下，只有通過公益訴訟才能對違法行政行為進(jìn)行司法審查。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的必要性實(shí)現(xiàn)公共利益的必然要求沒有補(bǔ)救就沒有權(quán)利，任何權(quán)利如果只停留在法律規(guī)定中，而沒有法律規(guī)定，最終可能無法實(shí)現(xiàn)。在法治國家，司法保護(hù)應(yīng)該是獲得救濟(jì)的最終手段。如上所述，公共利益是一種公共權(quán)利。作為一項(xiàng)未指明多數(shù)的權(quán)利，要實(shí)現(xiàn)它，除了在實(shí)體法中實(shí)現(xiàn)外，還必須具有可訴性。只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為專門負(fù)責(zé)法律監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，必須代表國家參與行政公益訴訟，以有效維護(hù)國家和社會公共利益。憲政體制的必然選擇中國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是中國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有憲法賦予的地位和職能。賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力也得到了大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。農(nóng)工黨中央在全國政協(xié)十屆五次會議上提出的建議很有代表性。它認(rèn)為主要有三點(diǎn)：第一，檢察機(jī)關(guān)是直接對全國人民代表大會負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，代表國家提起訴訟有法律依據(jù)；二是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受到干擾；三是檢察機(jī)關(guān)有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。檢察機(jī)關(guān)為什么可以在刑事訴訟中作為“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益訴訟中作為原告，與在刑事訴訟中作為“原告”是一樣的。因此，將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，不僅節(jié)約了司法資源，符合經(jīng)濟(jì)原則，也符合檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。這是一種雙贏的制度安排，是中國憲政制度的具體體現(xiàn)。行政訴訟理論的必然發(fā)展與民事訴訟一樣，訴訟利益也存在于行政訴訟中。在行政公益訴訟中，訴訟利益可以擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)包括國家利益和社會公共利益。國家利益和社會公共利益是每個社會成員的共同利益。從抽象意義上講，公民享有公益訴訟的利益。訴訟利益是使糾紛進(jìn)入法庭審理，開啟整個訴訟程序的實(shí)質(zhì)要素。在實(shí)體法缺位、權(quán)利受到損害的情況下，訴訟利益是判斷糾紛能否進(jìn)入訴訟并由法院審理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人在爭議中有實(shí)際利害關(guān)系的，有權(quán)對損害自己權(quán)益的行為提起訴訟，即訴訟成立。在行政公益訴訟中，運(yùn)用訴訟利益理論，擴(kuò)大當(dāng)事人資格范圍，是訴訟法發(fā)展的必然。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度現(xiàn)存的問題未加限制性條件的列舉式受案范圍檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟仍處于探索階段。在新制度建立之初，應(yīng)盡可能涉及制度的各個方面，并建立相應(yīng)的程序，防止濫用訴訟的發(fā)生?！豆嬖V訟試點(diǎn)辦法》第二十八條第一款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)受理案件的范圍，并以列舉方式明確規(guī)定了行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)受理案件的范圍，包括國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等損害國家利益和社會公共利益的案件。這一概括符合我國當(dāng)前司法實(shí)踐的需要，但不足以概括所有需要檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件類型。為了確保一些不經(jīng)常出現(xiàn)但對公共利益有重大影響的案件能夠納入行政公益訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)在以后的正式法律文件中以總則作為總則。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟受案范圍的典型特征是“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)的作為或不作為，給社會公共利益造成巨大損失”。具體包括：（1）行政機(jī)關(guān)違法不作為損害社會公共利益的案件。依據(jù)是行政行為的實(shí)施是否需要對方當(dāng)事人的適用。行政行為分為申請行政行為和權(quán)限行政行為。行政機(jī)關(guān)不按照申請?zhí)幚硇姓袨榈模瑩p害固定行政相對人的利益；行政機(jī)關(guān)不按照職權(quán)處理行政行為的，損害社會公共利益。然而，傳統(tǒng)的行政訴訟只是將行政行為中的不作為根據(jù)其適用范圍納入司法審查的范圍。因此，行政機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)在行政行為中的不作為，應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟的范圍。（2）行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯社會公共利益，行政相對人不為利益提起訴訟的。例如，在環(huán)境污染案件中，污染企業(yè)對環(huán)境造成巨大污染，損害社會公共利益，但行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)的處罰較輕。污染企業(yè)不會因?yàn)槭芤娑鹪V行政機(jī)關(guān)，最終受害者是社會公共利益。（3）行政主體的具體行政行為侵犯了社會公共利益，但由于沒有具體的行政相對人，無法提起行政訴訟。例如，在城市規(guī)劃中，由于缺乏特定的行政相對人，行政主體對歷史遺跡的破壞，使得在社會公共利益受到損害時(shí)無法提起行政訴訟。檢察機(jī)關(guān)未享有金錢給付請求權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是保護(hù)國家利益和社會公共利益。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，可以在訴訟請求中請求行政機(jī)關(guān)作為或者不作為某一行政行為。行政訴訟辦法未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)請求糾正行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中的不當(dāng)行為的；如果行政機(jī)關(guān)不采取行動，可以要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)采取行動，這是可以理解的，沒有明確的規(guī)定。然而，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)能否要求行為不當(dāng)或不作為的行政機(jī)關(guān)支付一定數(shù)額的費(fèi)用，以保護(hù)社會公共利益，仍存在爭議。《試行辦法》規(guī)定了行政公益訴訟案件的受理范圍。由于行政機(jī)關(guān)的不作為或不當(dāng)行為，環(huán)境受到了侵犯。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，可以提起確認(rèn)訴訟，確認(rèn)行政行為違法。確認(rèn)訴訟是否包括支付訴訟，是否要求行政機(jī)關(guān)支付一定數(shù)額的款項(xiàng)，尚存在爭議。在環(huán)境行政公益訴訟中，企業(yè)往往造成污染。提起行政公益訴訟的原因是行政機(jī)關(guān)對污染行為的不當(dāng)或不作為予以寬恕。在環(huán)境領(lǐng)域的行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求不得向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出金錢支付請求?？梢砸笮姓C(jī)關(guān)代為行事的，建議行政機(jī)關(guān)對有關(guān)企業(yè)行使行政處罰權(quán)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不能要求行政機(jī)關(guān)對行政相對人進(jìn)行處罰，這將侵犯行政權(quán)力的獨(dú)立性，不利于保障行政執(zhí)法權(quán)的優(yōu)先權(quán)。暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)措施的缺失行政公益訴訟案件有一個共同點(diǎn)，即被起訴行政機(jī)關(guān)的行政行為損害了社會公共利益。雖然司法機(jī)關(guān)采用了行政公益訴訟的新外衣，但司法機(jī)關(guān)仍然堅(jiān)持對行政機(jī)關(guān)的作為或不作為進(jìn)行判斷，對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事前監(jiān)督預(yù)防職能缺乏監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)的判決、裁定生效后，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或者正確履行職責(zé)。此時(shí)，社會公共利益可能無法彌補(bǔ)。此時(shí)，行政公益訴訟只開啟了救濟(jì)途徑，不保證權(quán)利救濟(jì)的有效性，形成了救濟(jì)無效的局面。筆者認(rèn)為，在司法機(jī)關(guān)作出判決或裁定前，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)職權(quán)申請或采取臨時(shí)維權(quán)措施，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取必要的行政行為，防止社會公共利益繼續(xù)受到損害。更確切地說，臨時(shí)維權(quán)措施是公益訴訟的輔助性和中間性程序規(guī)范。在司法機(jī)關(guān)作出判決前，如果國家利益和社會公共利益已經(jīng)受到損害或者可以預(yù)見，司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)職權(quán)或者申請，決定被起訴的行政機(jī)關(guān)改變現(xiàn)有行政行為形成的法律狀態(tài)，確保案件結(jié)束后，不會因時(shí)差造成損害擴(kuò)大或無法彌補(bǔ)的利益。需要指出的是，雖然由于證據(jù)不足，采取臨時(shí)維權(quán)措施不會全面提高司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，但可以及時(shí)恢復(fù)國家利益或防止國家利益的損害和擴(kuò)大，讓檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有利于保護(hù)國家利益。檢察機(jī)關(guān)申請臨時(shí)維權(quán)措施，不一定得到司法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)需要對申請的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審慎審查。司法機(jī)關(guān)還需要尊重行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政權(quán)力的原則，以免影響行政行為的公正性和行政效率。必須強(qiáng)調(diào)的是，臨時(shí)權(quán)利保護(hù)措施是對被起訴的行政行為所涉及的權(quán)利和義務(wù)的臨時(shí)確定，并不意味著最終判決。必須防止以保護(hù)公共利益、避免行政訴訟判決、影響實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)為借口，暫時(shí)確定具體行政行為的效力。完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的對策適度擴(kuò)大受案范圍公益的界定與公益訴訟案件的范圍密切相關(guān)。然而，基于對公共利益概念的高度抽象，理論界存在很大分歧，無法達(dá)成一致。到目前為止，法律還沒有對這一概念做出明確規(guī)定。然而，行政公益訴訟案件中對公共利益的界定無非是立法安排和法院自由裁量權(quán)。立法安排可分為匯總、列舉和發(fā)送。也就是說，通過權(quán)威的表述，公共利益在法律條文中得到了明確的概括，司法實(shí)踐和社會的典型情況被納入和排除。筆者認(rèn)為，雖然公益范圍的立法概括具有權(quán)威性強(qiáng)、有利于法制統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn)，但在短期內(nèi)仍難以實(shí)現(xiàn)。雖然法院的自由裁量權(quán)很便宜，但不利于司法公正。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前行政公益訴訟案件范圍仍應(yīng)遵循授權(quán)模式，即首先結(jié)合當(dāng)前社會需要和司法實(shí)踐，界定行政公益訴訟案件范圍，然后在條件成熟時(shí)從立法層面對其他模式進(jìn)行規(guī)制。一些因行政違法行為引發(fā)的、經(jīng)常發(fā)生且具有重大社會影響的事件，應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟的范圍。公益訴訟的預(yù)防性特點(diǎn)決定了公益代表人提起公益訴訟和法院對案件的判決不一定基于已經(jīng)發(fā)生的具體侵權(quán)事實(shí)。只要他們符合公共利益，并且有可能處于高度危險(xiǎn)之中，公共福利代表就可以進(jìn)行干預(yù)。特別是在涉及公共生活、健康和安全的案件中，監(jiān)督權(quán)的主動性可以將侵權(quán)結(jié)果消滅在萌芽狀態(tài)，從而避免不可彌補(bǔ)的損失。因此，當(dāng)涉及生命健康的重大公共危害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)，法律有必要允許公益代表通過司法手段予以消除。因此，筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有案件的基礎(chǔ)上，應(yīng)更多地關(guān)注弱勢群體的利益，將食品生產(chǎn)、醫(yī)療服務(wù)、審批、招標(biāo)投標(biāo)等過程中的違法行為包括在內(nèi)，涉及公共安全的公共工程的發(fā)包和施工，可能對公共利益，特別是生命、健康和其他重大利益造成重大損失。拓寬行政公益訴訟案件來源在現(xiàn)行《人民檢察院關(guān)于實(shí)施公益訴訟的規(guī)定》中，對公益訴訟的來源只有相對簡單的規(guī)定。在司法實(shí)踐中，雖然不排除檢察機(jī)關(guān)有其他案件來源，但現(xiàn)行規(guī)定存在案件來源單一、規(guī)定模糊的缺陷。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)刑事公訴任務(wù)繁重，人員有限。只有履行自己的職責(zé)，才能不可避免地賦予人們附帶的意義，這在充分發(fā)揮行政公益訴訟的預(yù)防性方面沒有得到很好的體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分調(diào)動和聯(lián)系各種社會力量，多渠道收集案件線索，促進(jìn)其他主體的參與，更有效地維護(hù)國家和社會公共利益，也有利于行政公益訴訟的良性發(fā)展。一是公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)的線索。公民、法人和其他組織在日常生活和生產(chǎn)過程中與社會公共利益有著非常密切的關(guān)系。尤其是公民，隨著民主意識的增強(qiáng)，人們越來越積極地參與社會法治建設(shè)。公民具有基數(shù)大的特點(diǎn)，是公共利益受損的最直接受害者。因此，最容易發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法，損害社會利益，尤其是公民周圍的公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理公民、法人和其他組織提供的線索。符合案件范圍的，依法處理。不屬于本案范圍的，還應(yīng)當(dāng)書面說明理由。二是人大、政協(xié)、黨委、政府等機(jī)關(guān)移送的案件線索。人大、政協(xié)、黨委、政府在履行職責(zé)、受理投訴、申訴等方面掌握的案件線索，也應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)案件線索的重要來源。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定完整的受理程序，做好與上述機(jī)關(guān)的聯(lián)系，并依法處理。公民向檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議復(fù)議作為一種公民救濟(jì)方式和內(nèi)部監(jiān)督糾錯機(jī)制，具有訴訟不及時(shí)、不方便群眾的特點(diǎn)，在解決行政糾紛領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。隨著我國行政訴訟制度的不斷完善，特別是案件線索來源的不斷擴(kuò)大，會有提供線索的公民不接受檢察機(jī)關(guān)不立案、不起訴