《安全管理論文》之規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的必要形式——論行政執(zhí)法文書的法律性質(zhì)

1、規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的必要形式論行政執(zhí)法文書的法律性質(zhì) 2000年11月1日國務(wù)院發(fā)布煤礦安全監(jiān)察條例以后，國家煤礦安全監(jiān)察局為了規(guī)范煤礦安全行政執(zhí)法工作，先后分三批制定了22種煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法文書式樣。2002年6月29日九屆全國人大常委會審議通過中華人民共和國安全生產(chǎn)法后，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）在煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法文書的基礎(chǔ)上，又制定了22種安全生產(chǎn)監(jiān)督管理行政執(zhí)法文書式樣。這些行政執(zhí)法文書在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法方面，發(fā)揮了重要的作用。但是，也有一些同志對行政執(zhí)法文書的法律性質(zhì)認(rèn)識不足，不愿使用或者不會使用，有的因未使用執(zhí)法文書或者錯誤地使用執(zhí)法文書，導(dǎo)致行政

2、違法，在行政訴訟中敗訴。所以，有必要從法律上全面認(rèn)識行政執(zhí)法文書的法律性質(zhì)及其作用，使其服務(wù)于安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作。 行政執(zhí)法文書是行政執(zhí)法程序的要件 行政執(zhí)法文書的法律性質(zhì)，集中體現(xiàn)在它的法律屬性、在行政執(zhí)法程序中的地位和強(qiáng)制執(zhí)行效力三個方面。 行政執(zhí)法文書是法律文書 行政執(zhí)法文書是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法定的授權(quán)、依照一定程序制定的、用于行政管理和行政處罰的書面的文本和格式，它是行政執(zhí)法活動的書面形式。行政執(zhí)法文書必須由具有行政執(zhí)法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定，而且要符合法定的要求，具有規(guī)范的格式。任何其他機(jī)關(guān)和個人均無權(quán)制定行政執(zhí)法文書。有人認(rèn)為制定種類繁多的行政執(zhí)法文書是形式主義。不錯，行政執(zhí)法文書的

3、確是形式，但它是必要的形式，是法定的形式。形式反映內(nèi)容，內(nèi)容決定形式。行政執(zhí)法文書體現(xiàn)的是國家行政權(quán)力的權(quán)威性和不可抗拒性，體現(xiàn)的是法律規(guī)范的強(qiáng)制性，體現(xiàn)的是行政執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)程序。法律的實施要求通過一定的規(guī)范化形式加以表達(dá)、傳遞，行政執(zhí)法文書就是法律實施的載體。 行政執(zhí)法文書是行政執(zhí)法程序的重要組成部分 實施行政執(zhí)法必須遵守嚴(yán)格的法律程序。行政執(zhí)法程序包括法律實施過程中所需要的各種必要的文書，通過這些文書下達(dá)行政執(zhí)法的指令、要求和決定。譬如，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門分工作人員在企業(yè)的生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)安全設(shè)施不符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，有權(quán)依法責(zé)令立即停止作業(yè)，而這種命令必須以書面的形式下達(dá)。如果工

4、作人員口頭下達(dá)指令，則不具有法律效力，這就是人們常講的“空口無憑”。因為以書面形式下達(dá)立即停止作業(yè)的指令，是行政執(zhí)法程序的要求。行政執(zhí)法程序和執(zhí)法文書看似繁瑣，實際上它是規(guī)范行政執(zhí)法，保證依法行政的重要措施。 行政執(zhí)法文書具有強(qiáng)制執(zhí)行效力 行政執(zhí)法文書與其他文書的最大區(qū)別，是它表達(dá)了國家意志，即統(tǒng)治階級的意志。法律的主要功能是以國家機(jī)器為后盾、保證依法制定的行為規(guī)則的強(qiáng)制實施，這種強(qiáng)制力通過行政執(zhí)法文書的形式表現(xiàn)出來，對違法者具有拘束力。也就是說，行政執(zhí)法文書代表了法律、代表了政府的意志、代表了人民的利益。行政執(zhí)法文書一旦下達(dá)，即產(chǎn)生法律效力，違法者必須服從和執(zhí)行，不得違抗。 行政執(zhí)法文書是實

5、施監(jiān)督管理的必要形式 行政管理由過去的“長官”指示到現(xiàn)在的使用執(zhí)法文書，是行政管理方式由人治向法治的轉(zhuǎn)變。對安全生產(chǎn)違法者采用行政執(zhí)法文書實施監(jiān)管和處罰，是依法行政、規(guī)范政府行政行為的必要形式。 采用行政執(zhí)法文書是改變行政管理方式的需要 過去下達(dá)監(jiān)管和執(zhí)法指令，常用口頭形式，領(lǐng)導(dǎo)或者執(zhí)法人員“動口不動筆”?，F(xiàn)在則不然，一則被執(zhí)法者要求執(zhí)法者必須出具行政執(zhí)法文書，二則執(zhí)法者要主動下達(dá)執(zhí)法文書。規(guī)范行政執(zhí)法不但要求執(zhí)法者必須正確地、適當(dāng)?shù)剡m用法律，而且要求執(zhí)法者必須采用法定的形式，該下達(dá)執(zhí)法文書的必須下達(dá)。行政執(zhí)法文書不再是可有可無的“擺設(shè)”、“形式”，而是行政執(zhí)法的必要程序，既不能省略也不能簡化

6、。 行政執(zhí)法文書的種類和用途 行政執(zhí)法文書必須符合行政執(zhí)法程序的要求，由國家行政機(jī)關(guān)依法規(guī)定統(tǒng)一的式樣。根據(jù)行政執(zhí)法工作的需要，以用途劃分，行政執(zhí)法文書可以分為行政強(qiáng)制措施文書、行政處罰文書、行政執(zhí)法筆錄文書、行政執(zhí)法函件文書和行政執(zhí)法檔案文書等五種。行政強(qiáng)制措施文書包括決定采取行政強(qiáng)制措施的命令、決定、意見等文書，一般多在現(xiàn)場檢查時使用。行政處罰文書是作出行政處罰決定的文書，只限于實施行政處罰時使用。行政執(zhí)法筆錄文書主要是行政執(zhí)法人員實施現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、核實情況或者申請行政復(fù)議時所使用的書面筆錄。行政執(zhí)法函件文書是指傳遞行政執(zhí)法的告知、移送、建議、回執(zhí)等信息的文書。行政執(zhí)法檔案文書是行政

7、執(zhí)法立卷建檔所需要的文書。 行政執(zhí)法文書是行政執(zhí)法的重要憑證 行政執(zhí)法文書作為行政執(zhí)法的主要載體，它是記錄行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的書面憑證。安全生產(chǎn)法、礦山安全法、安全生產(chǎn)許可證條例、危險化學(xué)品安全管理條例賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門很多監(jiān)督管理和行政處罰的職權(quán)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門履行法定職責(zé)，多以行政執(zhí)法文書的形式體現(xiàn)。反過來說，檢查安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是否履行和正確履行了法定職責(zé)，往往要通過行政執(zhí)法文書加以驗證。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門所做的行政執(zhí)法工作，經(jīng)常通過行政執(zhí)法文書來反映。尤其當(dāng)界定行政執(zhí)法責(zé)任的時候，行政執(zhí)法文書是最重要的執(zhí)法憑證。如果應(yīng)當(dāng)使用行政執(zhí)法文書的沒有使用，那么就不能證明

8、安全生產(chǎn)監(jiān)督人員盡職盡責(zé)，難免累及失職、瀆職之嫌。 行政執(zhí)法文書具有法定的證據(jù)效力 平時似乎看不出行政執(zhí)法文書有何作用，但在行政執(zhí)法活動中發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)臅r候，正確地使用行政執(zhí)法文書顯得格外重要。它的重要之處，就是在行政執(zhí)法糾紛中具有法律的證明力。 行政復(fù)議中的行政執(zhí)法文書 當(dāng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作出行政處罰決定以后，當(dāng)事人如果認(rèn)為其具體行政行為不合法或者不適當(dāng)，有權(quán)依照行政復(fù)議法向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。上一級行政機(jī)關(guān)在審查作出行政處罰決定的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的行政處罰認(rèn)定的違法事實是否屬實、行政處罰的依據(jù)是否正確、行政處罰的適用是否適當(dāng)?shù)?/p>

9、主要憑據(jù)，就是行政執(zhí)法文書。如果行政執(zhí)法文書完整齊全、填寫規(guī)范、適用法律正確適當(dāng)，則可能決定維持；否則，則可能予以糾正。 行政訴訟中的行政執(zhí)法文書 如果當(dāng)事人對行政復(fù)議決定仍有異議，可以依照行政訴訟法向人民法院提起行政訴訟。人民法院審理行政訴訟案件，也要查閱有關(guān)行政執(zhí)法文書。如果行政執(zhí)法文書真實有效，則可能裁判維持；否則，可能裁判撤銷或者責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法作出具體行政行為，作出行政處罰和行政復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)就會敗訴。 行政賠償中的行政執(zhí)法文書 如果在行政訴訟中認(rèn)定作出行政處罰的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門違法行政給當(dāng)事人造成損害，人民法院作出行政賠償裁判的重要證據(jù)，可能是行政執(zhí)法文書。沒有使用行政執(zhí)法

10、文書或者使用不當(dāng)，人民法院就可以認(rèn)定作為行政處罰機(jī)關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門違法，而裁判其承擔(dān)行政賠償責(zé)任。 正確地使用行政執(zhí)法文書 行政執(zhí)法文書有規(guī)范的格式、內(nèi)容和填寫要求，應(yīng)當(dāng)正確地使用。它對于保證行政機(jī)關(guān)工作人員依法辦事、培養(yǎng)守法意識、學(xué)會規(guī)范執(zhí)法，保證法律實施的嚴(yán)肅性、公正性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，具有重要作用。正確地使用行政執(zhí)法文書，是對行政執(zhí)法人員的基本要求。 格式規(guī)范 行政執(zhí)法文書有固定的格式，必須按照要求逐項填寫，不得隨意改動和減項留空。行政執(zhí)法文書的填寫不符合要求，必然影響行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性、客觀性。譬如，對違法行為人的違法事實要如實記錄，所違反的法律條文和作出處罰的法律依據(jù)都要載明，做到準(zhǔn)確無誤。 使用得當(dāng) 針對不同的執(zhí)法對象和不同的違法行為，應(yīng)當(dāng)使用相應(yīng)的行政執(zhí)法文書，不能張冠李戴，隨意亂用。行政執(zhí)法文書使用不當(dāng)，會構(gòu)成行政違法，在行政復(fù)議或者行政訴訟中將要處于被動違法的境地。實踐中最容易混淆使