中期財政規(guī)劃

1、部門中期財政規(guī)劃編制,牛美麗 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院 2016年8月9日,主要內(nèi)容,2,一、中期財政規(guī)劃概覽,（一）什么是中期財政規(guī)劃？（MTFF) 中期財政規(guī)劃是指政府預(yù)算編制突破一個自然年度，對兩年或更長時間的預(yù)算執(zhí)行形成約束。 中期財政規(guī)劃通常為3-5年。根據(jù)國發(fā)20153號文，中國的中期財政規(guī)劃為3年。,3,4,（二）為什么編制中期財政規(guī)劃？ 1、年度預(yù)算的問題（Gupta, 2015）：,5,2、中期財政規(guī)劃的好處：,（三）中期財政規(guī)劃的類型(GFOA，2000）：,兩種模式孰優(yōu)孰劣？ 我國采用的是哪一種類型呢？,6,（四）制定中期財政規(guī)劃的四個步驟：,7,二、國外中期財政規(guī)

2、劃編制的經(jīng)驗,8,根據(jù)世界銀行的調(diào)查，截止2008年，世界上共有132個國家編制財政中期規(guī)劃（World Bank, 2013）,（一）編制中期財政規(guī)劃的原因,9,（二）中期財政規(guī)劃的內(nèi)容： 從形式上，一般包括主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的多年預(yù)測、多年度政府財務(wù)報表，包括政府運(yùn)營（operation）表、現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表、養(yǎng)老保險基金的資產(chǎn)負(fù)債、等等，從不同角度預(yù)測和反映政府的財務(wù)狀況和財政可持續(xù)性。 核心：通過財政規(guī)則（收支總量控制、債務(wù)控制）的運(yùn)用，加強(qiáng)預(yù)算對政策的約束，降低財政風(fēng)險。,11,例子：韓國國家財政管理計劃（NFMP）的內(nèi)容概要,資料來源：韓國企劃財政部官方網(wǎng)站（MOSF，2016）,

3、（三）基本編制方法： 1、以經(jīng)濟(jì)預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，例如名義/實際GDP、就業(yè)率/失業(yè)率、消費價格指數(shù)、等等。在經(jīng)濟(jì)全球化影響下，經(jīng)濟(jì)預(yù)測不僅包括對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)測，也包括對世界經(jīng)濟(jì)和主要貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)測。 2、以財政戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，例如強(qiáng)化財經(jīng)紀(jì)律、恢復(fù)盈余、控制債務(wù)規(guī)模、等等。,3、以戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)支出預(yù)算，財政部門和議會根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃來審查支出項目。 4、以基線（baseline）分析為核心方法，以當(dāng)年年度的收入和支出水平、行政和服務(wù)成本、物價水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢為基礎(chǔ)，結(jié)合未來年度人口變動等客觀因素測算未來年度的收支。 基線方法的優(yōu)勢: （1）能否反映當(dāng)前預(yù)算戰(zhàn)略和政策是否可持續(xù)； （2

4、）政策變動時，可以反映政策成本變動對財政總量和結(jié)構(gòu)上的影響；,（四）編制程序： 新西蘭：,15,韓國：,三、中期財政規(guī)劃在我國的興起,16,（一）重要的文件：,17,（二）中國編制中長期財政規(guī)劃的原因,國發(fā)20053號文,（三）總體要求 編制三年滾動財政規(guī)劃、對未來3年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，采取逐年滾動管理方式，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支跨年度平衡。,18,19,基本原則 1、統(tǒng)籌兼顧。 2、限額控制。,20,Gupta, 2015,21,Gupta, 2015,3、突出重點。在限額控制的基礎(chǔ)上，依據(jù)項目重要性排序擇優(yōu)選

5、擇項目編列預(yù)算。 4、滾動調(diào)整。,22,23,（五）中期財政規(guī)劃內(nèi)容,24,（六）中期財政規(guī)劃編制流程,25,（六）中期財政規(guī)劃編制流程（續(xù)）,26,（七）中期財政規(guī)劃編制要求,四、佛山市2017年部門中期財政規(guī)劃編制要點,27,（一）主要內(nèi)容：,（二）編制形式 與原有年度部門預(yù)算表格整合，增加文字說明。 現(xiàn)有部門預(yù)算編制內(nèi)容（以2016年為例）： 第一部分 部門概況 一、部門主要職能 二、部門預(yù)算單位構(gòu)成 第二部分 2016年部門預(yù)算安排情況說明 第三部分 2016年部門預(yù)算表 一、收支預(yù)算總表 二、支出預(yù)算明細(xì)表 三、“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)算表,28,2017-2019年部門中期財政規(guī)劃編

6、制內(nèi)容： 第一部分 部門概況（以2017年度部門預(yù)算編制信息為準(zhǔn)） 一、部門主要職能 二、部門預(yù)算單位構(gòu)成 第二部分 2017-2019年部門預(yù)算安排情況說明 第三部分 2017-2019年部門預(yù)算表（增至三年的預(yù)算金額，見下頁課件） 一、收支預(yù)算總表 二、支出預(yù)算明細(xì)表 三、“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)算表,29,30,2017-2019年部門中期財政規(guī)劃編制表格（以一般公共預(yù)算支出為例）,（二） 2017-2019年部門預(yù)算安排情況說明 原有的寫法： 一、2016年部門預(yù)算收支情況總體說明 佛山市*局（部門）2016年收支總預(yù)算*萬元，其中：本年收入*；本年支出*萬元，年末結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)*萬元。

7、 二、2016年收入預(yù)算情況說明 佛山市*局（部門）2016年度收入預(yù)算*萬元，其中：財政撥款23311萬元，占*%；財政賬戶上年結(jié)轉(zhuǎn)*萬元，占*%；單位賬戶項目結(jié)轉(zhuǎn)及凈結(jié)余4257萬元，占*%，其他1萬元。 三、2016年支出預(yù)算情況說明 佛山市*局（部門）2016年度支出預(yù)算*萬元。按支出預(yù)算的功能分類，包括教育支出*萬元，占*%；社會保障和就業(yè)支出*萬元，占*%；醫(yī)療衛(wèi)生支出*萬元，占*%；住房保障支出*萬元，占*% ；其他支出*萬元，占*%。 （一）財政撥款支出預(yù)算情況 略。 （二）2016年部門預(yù)算“三公”經(jīng)費情況 略。,31,存在的不足（與中期財政規(guī)劃要求不符的地方）： 1、缺乏對

8、宏觀形勢的分析； 2、與政策關(guān)系不明確，無法體現(xiàn)支出重點； 3、無法體現(xiàn)預(yù)算的約束機(jī)制，難以實施問責(zé)； 4、難以測量政策的長期成本； 5、無法準(zhǔn)確預(yù)測財政風(fēng)險。,32,因而，需要新增以下四部分內(nèi)容： 1、宏觀形勢分析。部門根據(jù)本部門的“十三五”規(guī)劃綱要及年度工作計劃,考慮本行業(yè)、本領(lǐng)域的發(fā)展環(huán)境重大變化,結(jié)合2016年情況,分年度預(yù)測未來三年行業(yè)和領(lǐng)域的主要指標(biāo)走向。 主要指標(biāo)的選?。毫⒆阌诤捅静块T職能密切相關(guān)的客觀條件的變化，考慮社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價水平、人口結(jié)構(gòu)、以及重大的政策因素。 首先，一般的思路： （1）提供的公共服務(wù)的對象規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，例如教育、民政、社保等支出； （2）購

9、買公共服務(wù)的成本發(fā)生了變化，如社區(qū)公共服務(wù)的購買、儀器設(shè)備的購買、基建項目成本變化； （3）中央、省、市政府的重大政策或決策，例如地鐵上3號線的建設(shè)。 （4）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化：例如經(jīng)濟(jì)下滑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、等等。這類指標(biāo)只適用于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主的部門或項目。 （5）其他可能的因素。,33,其次，只針對項目支出作分析，無需對人員、公用經(jīng)費作分析。 再次，并非所有支出項目涉及的所有因素都需要分析論證，只需要聚焦在那些新增項目、以及成本有顯著變化的持續(xù)性項目等相關(guān)的因素。預(yù)算金額較大的重大支出政策項目必須對其影響因素進(jìn)行分析。 最后，這些分析可以是定性的，也可以是定量的。例如可以預(yù)測外來務(wù)工子

10、女就學(xué)的人數(shù)；如果沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，可以簡單用往年數(shù)據(jù)代替，或者只定性陳述增長的趨勢，從而說明相關(guān)項目支出需求的增長態(tài)勢。,34,2、部門收入規(guī)劃。結(jié)合宏觀形勢分析、行業(yè)和領(lǐng)域深化改革等情況，具體分析歷年收入情況和規(guī)劃年度收入增減變動因素，測算規(guī)劃年度部門執(zhí)收的各項非稅收入情況，按政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入等分類分項測算。 首先，如果部門沒有收入權(quán)，可以不必測算。 其次，對于有執(zhí)收權(quán)的部分，重點根據(jù)政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入三類中發(fā)生變化（增加或減少）的因素加以分析?？赡艿囊蛩兀?（1）政策因素，如： 收入子項的變動，如政府性基金的增減、高速公路免費； 收費標(biāo)準(zhǔn)

11、的變化，提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)； 征收權(quán)限的變化，跨部門或跨層級； （2）客觀因素的變化，例如考試類、培訓(xùn)類參加人數(shù)增加；出入境人數(shù)增加、等等。,35,3、部門支出規(guī)劃。研究提出未來三年重大改革和政策事項，測算重大改革和政策事項(重大改革和政策事項是指國家和本市有明確政策要求或納入部門規(guī)劃,對財政收支有重大影響的事項)分年度支出需求。在此基礎(chǔ)上，分基本支出和項目支出，重點分析測算未來三年部門項目支出需求。 首先，梳理與本部門相關(guān)的重大改革和政策事項，例如精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)新驅(qū)動。 其次，對申請的項目支出部分的項目分別歸類到上述中大改革和政策事項中。 再次，列出新增項目、持續(xù)性的但資金規(guī)模顯著增加、以及雖

12、然資金規(guī)模沒有顯著增加但有政策優(yōu)先性的項目進(jìn)行重點分析，測算未來三年的支出需求。 最后，對剩下的那些并不具有很強(qiáng)的政策優(yōu)先性，但是認(rèn)為有必要開展的項目可以參照現(xiàn)有的水平適當(dāng)調(diào)整后列入三年滾動項目支出預(yù)算。,36,4、風(fēng)險評估。評估規(guī)劃期內(nèi)重大改革和政策事項對中期財政規(guī)劃執(zhí)行的影響。因為還沒有資產(chǎn)負(fù)債表，本部分的分析重點： （1）未來三年里，重大改革和政策事項通過何種手段來籌資？政府需要支付的財政成本是否可以負(fù)擔(dān)？這些事項是否會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益？如果有，能夠帶來多少的財政收入？是否會增加財政的債務(wù)水平？ （2）從更長遠(yuǎn)（三年以上）來看，這些重大改革和政策事項是否能夠產(chǎn)生長期的經(jīng)濟(jì)效益？如果有，能夠帶來多少的財政收入？財政是否能夠負(fù)擔(dān)應(yīng)有的成本？ （3）政府可以通過哪些手段來控制債務(wù)水平？降低財政風(fēng)險？,37,以上四部分內(nèi)容的核心目標(biāo)： 1、政策和預(yù)算銜接； 2、總量控制； 3、政策成本分析、政策可持續(xù)性分析； 4、風(fēng)險預(yù)期與管理