社會其它相關論文-從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻.doc

社會其它相關論文-從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻建國之初，我國政府即建立了面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度。在農村，則實行家庭與集體相結合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對這種分化，學術界的提法不一，筆者稱之為“二元社會保障體系”。二元社會保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性，但它的固化則產生了各種不利的后果。1978年以來，經濟體制改革的深入推進和社會結構的快速轉型，使二元社會保障體系的固有格局難以為繼，建構城鄉(xiāng)整合（銜接）的社會保障制度便成為一種客觀需要。本文在對二元社會保障體系的出現(xiàn)及其長期存在的根源作出較為全面分析的基礎上，根據現(xiàn)階段的實際，提出了通過城鄉(xiāng)結合改革二元社會保障體系的具體任務，并進一步探討了未來我國社會保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。一、二元社會保障體系的形成及其根源1.二元社會保障體系的形成。1949年9月在北京召開的全國人民政治協(xié)商會議，通過了具有憲法效力的共同綱領，其中第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實行勞動保險制度”。根據這一規(guī)定，1951年2月20日中央人民政府政務院（后稱國務院）頒布了中華人民共和國勞動保險條例。當時我國企業(yè)職工勞動保險（即社會保險）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關待遇。除失業(yè)項目外，其他在發(fā)達的工業(yè)化國家尚存在的各社會保險項目，我國的社會保險都包括了。各保險項目的經費一般由企業(yè)與國家提供，個人不繳費。除項目齊全的勞動保險外，經過幾十年的逐步發(fā)展，企業(yè)職工還享有各種福利待遇，如交通補貼、住房補貼、物價補貼、獨生子女補貼及各種優(yōu)惠乃至免費的社會服務。而在農村則未實行社會保險制度。新中國成立以后，集體經濟開始取代家庭經濟原有地位而成為農村經濟的主體。農民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^集體（主要由家庭有生產能力的成員參加集體生產勞動，取得報酬，為喪失生產能力或處于生活波折期的成員提供生存保護）獲得基本的生存保障。這種保障形式的實現(xiàn)方式是：農業(yè)生產最基本的資源土地為集體所有，并由集體統(tǒng)一經營。具有農業(yè)戶口的農村人口只要具備了一定的勞動能力，就可以直接成為該集體的成員，由集體安排參加生產勞動，并參與對生產成果的分配。農業(yè)勞動者僅僅在其完全喪失勞動能力時，才退出農業(yè)生產，回到家庭由家庭具有生產能力的成員負責其基本的生活品供應。針對農民的醫(yī)療需求，從1958年開始，我國在絕大部分農村地區(qū)實行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險具有本質的不同。后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，費用仍主要是來自家庭。另對少數沒有勞動能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實行“五保”，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。從以上所述可見，我國在改革以前對城市企業(yè)職工和農民采取了兩種不同的生活保障制度。不過這種不同主要是就核心保障內容而言：對城市企業(yè)勞動者實行了社會保險，而對農民則采取了另外形式。至于一些補充保障項目，如社會救濟，盡管實施對象在農村和城市有所不同，但制度本身并無本質差異。2.二元社會保障體系存在的根源。二元社會保障體系是適應當時國家推進工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經濟、社會結構相適應的，傳統(tǒng)的計劃經濟體制對其有著重要的、直接的影響，以下分別加以分析。第一，城鄉(xiāng)社會保障模式的不同選擇，與我國農業(yè)生產力水平低下，農村人口多且比例一直居高不下有密切關系。在社會轉型過程中，落后的農村農業(yè)經濟與先進的城市工業(yè)經濟長期并存是一個世界性的現(xiàn)象。與此相聯(lián)系，從工業(yè)化國家社會保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動者的社會保險制度的誕生，而后經過較長的時期，當社會結構在工業(yè)化、城市化的基礎上走上城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過自身的積累來反哺農業(yè)而實現(xiàn)農業(yè)經營的規(guī)?；c機械化以后，才有農民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。以養(yǎng)老保險制度為例，先進工業(yè)化國家城鄉(xiāng)勞動者養(yǎng)老保險制度的實施，都間隔了較長的一段時期：西德68年，丹麥86年，美國55年，加拿大63年，日本45年（注：日本于1941年推出面向城市企業(yè)勞動者的“厚生年金”保險，1971年推出面向農民的“農業(yè)者年金”保險，直到1986年才真正實現(xiàn)“年金一體化”。）；如此等等。當然，我們也注意到就基本社會保險項目而言，蘇聯(lián)和東歐國家建國伊始一般即設計為全民覆蓋，包括農民。這主要是由于這些國家工業(yè)化已有較好的基礎，經濟發(fā)展水平較高，農業(yè)人口所占份額低。中國之所以采取不同于蘇東國家的社會政策，乃是由于工業(yè)化起步晚，程度低，農業(yè)人口規(guī)模大，國家財力難以向農業(yè)勞動力提供與城市工業(yè)勞動者同等的社會保障待遇。1第二，二元社會保障體系的形成是我國工業(yè)化起步階段的客觀要求。20世紀50年代初期，我國政府提出了實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的宏偉目標。二元社會保障體系正是為適應工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。首先，工業(yè)化是以機器大工業(yè)生產取代傳統(tǒng)手工生產為特征的，工人成為社會化勞動分工體系的一員。他們離開土地，離開農村，集中于工廠與城市從事工業(yè)及其相關產業(yè)勞動，其勞動成果的絕大部分歸雇主或國家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來源。而當工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時，建立相應的社會保險制度，就成為一種客觀必要。其次，最初形成的社會保險制度沒有包含農民，除農民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個更為重要的原因在于這樣的設計是為了保證為推進工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農產品與資金來源。當時的國際環(huán)境使我國不具備大規(guī)模利用外資的條件，只能靠內部積累。除工業(yè)自身的積累外，主要靠農業(yè)積累。國家正是通過工農業(yè)產品價格“剪刀差”，征收農業(yè)稅與實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的。在這種情況下，為農民建立與城市工人一樣的社會保障（險）制度便是不可能的了。當然，我國和西方工業(yè)國家走過的道路不同，即使在工業(yè)化起步階段亦沒有對農民的生存保障問題放任不管，使農民即使享受不到和城市職工一樣的種種保險待遇，亦不至于生活無著。第三，二元社會保障體系形成并長期維持的直接原因乃是建國初期為適應當時的工業(yè)化路線而配套出臺的一系列城鄉(xiāng)分割的社會政策。這些社會政策包括戶口政策（制度）、勞動就業(yè)政策（制度）以及人民公社制度等。有了前二者對農業(yè)人口與非農業(yè)人口的劃分及勞動就業(yè)部門對農民進城落戶與就業(yè)的種種限制，如果沒有農村方面相關制度的配合，則遠遠不能達到目的。1958年農村人民公社制度的誕生正好滿足了這一要求。人民公社制度的建立一方面方便了實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，為工業(yè)化提供源源不斷的積累；一方面通過土地的集體所有制，集體的生產和分配，實現(xiàn)對農民的集中控制與管理，從而防止了“流民”的產生。上述各項主要社會政策（制度）的相繼實施，是二元社會保障體系出臺并得以維持的最直接根源。由于這些政策（制度）的長期存在而導致的我國獨特的城鄉(xiāng)二元社會格局的固化，帶來了社會結構轉型的困難與二元社會保障體系向一體化過渡的艱巨性。應當肯定，由于中國政府在實施工業(yè)化戰(zhàn)略伊始通過社會保障制度建設為最大多數人民提供了最基本的生存保護，使人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性得以發(fā)揮，從而保證了工業(yè)化的順利推進與農業(yè)生產的正常進行，為我國現(xiàn)代化奠定了較為雄厚的物質基礎，同時避免了工業(yè)化起步時極有可能出現(xiàn)的大量農業(yè)勞動力盲目流入城市而陷入生活無著的狀況。當然，最初的社會保障計劃所明顯呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)分化，雖在一定條件下（工業(yè)化起步時期）是正常的，但城鄉(xiāng)社會保障長期不能實現(xiàn)整合與銜接則是不合理的，使廣大農民的根本利益基本生存的利益受到損害。由于這些與傳統(tǒng)的計劃經濟體制及依托城市的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略密不可分，要對之加以改變，須具備必要的條件。二、城鄉(xiāng)結合，推進二元社會保障體系的改革1978年以后，我國摒棄了傳統(tǒng)的計劃經濟體制與依托城市的工業(yè)化戰(zhàn)略，確立了建立社會主義市場經濟體制的改革總目標與城鄉(xiāng)結合的全面推進工業(yè)化的策略。原先僵化的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)出現(xiàn)了弱化與松動的趨向，到目前為止有兩億左右的農民脫離了農業(yè)乃至鄉(xiāng)村。進城農民所從事的行業(yè)多種多樣，以建筑業(yè)、工商及服務性行業(yè)為主，基本可歸結為第二、三兩類職業(yè)。2