社會(huì)其它相關(guān)論文-和諧社會(huì)建設(shè)中基層公務(wù)員的定位與作用.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-和諧社會(huì)建設(shè)中基層公務(wù)員的定位與作用論文關(guān)鍵詞:和諧社會(huì)政府改革基層公務(wù)員論文摘要:在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中,基層公務(wù)員作為一個(gè)特殊群體,與其他層級(jí)的公務(wù)員有很大的不同。本文主要介紹了基層公務(wù)員的內(nèi)涵、基層公務(wù)員的角色定位、現(xiàn)實(shí)工作中出現(xiàn)的問題以及基層公務(wù)員發(fā)揮作用的途徑等,希望對此類研究有所助益。社會(huì)主義和諧社會(huì),是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧,始終是人類孜孜以求的一個(gè)社會(huì)理想。在這一進(jìn)程中,無論是政府內(nèi)部的和諧還是政府與服務(wù)對象之間的和諧,都要借助政府行政管理職能的良好發(fā)揮,而這歸根結(jié)底取決于政府公務(wù)員行政能力的高低。政府行政能力是公務(wù)員角色意識(shí)的彰顯,是國家“吏治”的基礎(chǔ)。全面提高政府公務(wù)人員的行政能力,不僅關(guān)系到行政機(jī)關(guān)職能的有效發(fā)揮,關(guān)系到區(qū)域振興大業(yè)的成敗,更關(guān)系到能否團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大人民群眾成功構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。因此,在對公務(wù)員行政能力進(jìn)行理性思考的基礎(chǔ)上,從公務(wù)員行政能力的現(xiàn)狀入手,進(jìn)而探索提升公務(wù)員行政能力、提高政府公共管理水平的方法措施就顯得很有必要。但在眾多介紹公務(wù)員制度和改革的論述中,多數(shù)是將公務(wù)員作為一個(gè)整體來加以研究的,具體到特定的層級(jí),卻很少有人提及或者說論述得不夠全面和充分。而在政府組織的實(shí)際運(yùn)作過程中,在提升公務(wù)員能力建設(shè)的過程中,公務(wù)員各個(gè)層級(jí)所處的地位和功能的發(fā)揮顯然不同。在公務(wù)員各個(gè)層級(jí)當(dāng)中,基層公務(wù)員有著屬于這一群體的特殊地位和功能,設(shè)計(jì)符合這一層級(jí)的公務(wù)員行政能力模型及相應(yīng)評價(jià)機(jī)制,對全面提高政府公務(wù)人員的能力具有現(xiàn)實(shí)意義,因此,本文試對這一問題做一些初步的探討。一、基層公務(wù)員的概念闡釋總的來說,基層的概念是指最低的層次,實(shí)行直接管理是它最突出的特點(diǎn),即直接面對人民群眾,直接接受人民群眾的監(jiān)督,其一切管理活動(dòng)都具有直接性而沒有中間環(huán)節(jié)。從結(jié)構(gòu)的角度說,基層是在一個(gè)嚴(yán)密的組織形態(tài)中,相對于中層與高層的層級(jí),在整個(gè)組織的層級(jí)中,基層不僅是組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),也是中層與高層的支持力量。如果從整個(gè)政府體制的角度來看,基層的內(nèi)涵主要有兩點(diǎn):它除了是形成個(gè)別機(jī)關(guān)的要素以外,更代表著不同的政府層級(jí),如縣、鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府在整個(gè)政府架構(gòu)中,是相對于中央省市政府的基層?？梢钥闯?我們通常所說的一般意義上的基層公務(wù)員便同時(shí)具有以下兩個(gè)意義:單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低層級(jí)的公務(wù)員群體；中央與地方政府體系中的下級(jí)地方政府中的公務(wù)員群體。本文要重點(diǎn)論述的是基于前一定義的基層公務(wù)員,即單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低層級(jí)的公務(wù)員的功能特征及其在和諧社會(huì)建設(shè)中應(yīng)得到的尊重和作用。這里有一點(diǎn)要說明的是,不論從哪一個(gè)角度出發(fā),基層都是一個(gè)相對而非絕對的概念,如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府相對于省市政府是基層,但對于鄉(xiāng)村而言,卻又是高層和領(lǐng)導(dǎo)者。二、基層公務(wù)員的角色定位職位是一定的職權(quán)和相應(yīng)的責(zé)任的集合體,職位是客觀存在,不是主觀產(chǎn)物,職位是以事為中心來設(shè)置的,不會(huì)“因人設(shè)位”。1(p42)所以說,基層除了是組織結(jié)構(gòu)的一種類型以外,其更代表特定業(yè)務(wù)的分工。新頒布的公務(wù)員法規(guī)定:“公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷確定”,法規(guī)明確標(biāo)示,公務(wù)員應(yīng)該“按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé),努力提高工作效率”、“忠于職守,勤勉盡責(zé),服從和執(zhí)行上級(jí)依法做出的決定和命令”,2因此,服從上級(jí)指揮與履行本身職責(zé)是基層公務(wù)員的法定義務(wù)?？梢?在法律上,基層公務(wù)員對政府組織建設(shè)的最大貢獻(xiàn)在于,以最有效率、失誤最少的方式執(zhí)行上級(jí)所交付的任務(wù)。作為上級(jí)管理者,要促使基層公務(wù)員群體對這些目標(biāo)、任務(wù)的認(rèn)真遵守與執(zhí)行,進(jìn)而有利于在上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮最佳的功能。但是,在政府實(shí)際運(yùn)作過程中,基層公務(wù)員除接受來自于上層人員或機(jī)關(guān)的影響外,也有主動(dòng)發(fā)揮自身影響力的潛力與空間。因?yàn)樵谡膶?shí)際運(yùn)作過程中,基層公務(wù)員在權(quán)責(zé)功能及職位定位上和其他等級(jí)的公務(wù)員相比,有很大特殊性,且擁有相當(dāng)廣泛的功能發(fā)揮空間。首先,就職位性質(zhì)而言,基層公務(wù)員雖然身處底層,但他們不僅在身份上與其他等級(jí)的公務(wù)員受到同等的保障,同時(shí)行使各項(xiàng)職權(quán)也有法定的依據(jù)。公務(wù)員法規(guī)定:公務(wù)員享有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”以及“對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作有權(quán)利提出批評與建議”的權(quán)利。3基層公務(wù)員行事基本取決于法定權(quán)責(zé),而不是上級(jí)的安排和規(guī)劃,只要不觸及法令規(guī)定,就與其他等級(jí)的公務(wù)員群體一樣,都有權(quán)代表政府履行特定職責(zé),在必要情形下,也不必然接受上級(jí)的指揮。其次,基層公務(wù)員除了原有職責(zé)外,更是政府與民間接觸的中介。一方面,高層或中層管理者借以實(shí)現(xiàn)各種決策目標(biāo)；另一方面,外界對政府的意見與反應(yīng)也常由其接受,他們不僅是老百姓傳達(dá)信息的接受者,也是政府方針政策的詮釋者。不論是國家政府組織或是地方政府組織,基層公務(wù)員均是各項(xiàng)政策與決定的最終執(zhí)行者。這種情況下,他們不僅要采取措施落實(shí)特定施政目標(biāo),更要將該施政內(nèi)容詳細(xì)地向民眾加以詮釋,以期得到廣大民眾的認(rèn)同、理解和支持。而基層公務(wù)員落實(shí)這些目標(biāo)的能力的高低,詮釋方法的差異等等都將影響到最終的施政效果。由于宏觀層次上基層公務(wù)員群體在法律上被設(shè)計(jì)成了“受命執(zhí)行”的角色,他們潛在的和現(xiàn)實(shí)的影響力沒受到充分的重視,這使得基層公務(wù)員在政府組織運(yùn)行過程中的作用被嚴(yán)重低估,反映到實(shí)際工作中,產(chǎn)生了許多問題。三、對基層公務(wù)員的定位功能認(rèn)識(shí)不足引發(fā)的問題（一）對政府自身改革的沖擊如上所述,在政府內(nèi)部管理過程中,有人認(rèn)為,基層公務(wù)員既無權(quán)制定政策,也不能整合組織的不同機(jī)構(gòu),故其最重要的管理目標(biāo)在于“完成既定工作”。僅僅將基層公務(wù)員單純簡化為決策落實(shí)過程中的被動(dòng)的執(zhí)行者,難免對這一層次大多數(shù)人的利益考慮不周。因此,就有可能形成這樣一種局面:政府改革過程或內(nèi)容影響基層公務(wù)員的切身權(quán)益,但基層公務(wù)員群體由于地位限制卻無法參與決策；而一旦他們采取措施維護(hù)自己的利益,則可能因此沖擊自己在整個(gè)組織中的權(quán)益與地位,同時(shí)也會(huì)對整個(gè)政府本身有不良影響。對政府功能調(diào)整形成的沖擊從宏觀上看,上層決策者當(dāng)然可制定各種改變政府功能的決策,然而,當(dāng)基層公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)要求時(shí),其原有思維、既得利益也將會(huì)隨之而改變,如果基層人員的思維與利益的調(diào)整同改革的要求和步伐相一致,那么,改革將會(huì)十分順利；如果傳統(tǒng)思維與既得利益難以調(diào)整,那么,上級(jí)的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內(nèi)容十分明確,也不必然意味著基層人員愿意配合,特別當(dāng)政策內(nèi)容可能涉及利益沖突時(shí),更是這樣。從微觀上看,對機(jī)關(guān)整體或決策高層而言,改革工作可能是勢在必行,然而,對于基層公務(wù)員來說,改革卻可能意味著失業(yè),工作習(xí)慣的改變,工作關(guān)系的重塑等,而如果忽略這些細(xì)節(jié),表面上看起來會(huì)很成功的改革也可能不順利。對政府目標(biāo)調(diào)整的沖擊政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變等的最終意義是將未來政府施政目標(biāo)重新定位到“精簡”、“高效”、“利民”等上面來。不難想象,除了如上所述,達(dá)成這些目標(biāo)的策略或過程會(huì)對基層公務(wù)員形成沖擊外,政府重構(gòu)目標(biāo)本身就是對基層公務(wù)員功能與地位的挑戰(zhàn)。以“精簡”為例,當(dāng)政府為減少運(yùn)作成本推動(dòng)組織精簡時(shí),基層公務(wù)員或政府基層經(jīng)常成為被淘汰、遣散、重組的對象,這種做法對達(dá)成政府整體效率的提升或許是必然的選擇,但對于基層公務(wù)員而言,則是工作權(quán)益和既得利益的重大變動(dòng),在沒有任何承諾和保障的情況下,他們可能會(huì)出于對本群體的特殊的利益考慮而抗拒來自上級(jí)的指揮命令,在這種情況下,要求基層公務(wù)員“忠實(shí)”完成上級(jí)任務(wù)就會(huì)出現(xiàn)困難。（二）對政府權(quán)威造成沖擊由于對基層公務(wù)員角色與功能定位認(rèn)識(shí)的不足,且缺少規(guī)范基層公務(wù)員主體的具體法律和相關(guān)的配套法律法規(guī),造成上層決策者對這一層級(jí)重視程度不夠,放松了對基層公務(wù)員的教育管理,監(jiān)督措施也不力,出現(xiàn)了許多諸如執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的不正?，F(xiàn)象,使現(xiàn)有的法