水利工程論文-中國流域綜合管理初探.doc

水利工程論文-中國流域綜合管理初探摘要：水作為一種自然資源和環(huán)境要素，其形成和運動具有明顯的地理特征，它是以流域為單元構(gòu)成的統(tǒng)一體。流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、以及水量水質(zhì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。關(guān)鍵詞：中國流域綜合管理水作為一種自然資源和環(huán)境要素，其形成和運動具有明顯的地理特征，它是以流域為單元構(gòu)成的統(tǒng)一體。流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、以及水量水質(zhì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。因此，以流域為單元，對水資源實行綜合管理，順應(yīng)了水資源的自然運動規(guī)律和經(jīng)濟社會特征，可以使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮。目前，由于缺少流域綜合管理，中國的江河流域均不同程度地出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，而且這些問題呈現(xiàn)出越來越明顯的跨地區(qū)的流域性特征。因此，推行流域綜合管理勢在必行，它是水資源和水環(huán)境管理的基本趨勢，是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的有力保證，是維持河流健康生命，實現(xiàn)人與自然和諧的迫切需要。1、中國流域水資源管理體制現(xiàn)狀及其弊端目前，中國流域水資源管理體制的特點是多部門、多層次，多元化，即以條條為主，條塊分割的管理體制。我國現(xiàn)行的流域管理機構(gòu)主要有兩類：第一類是水利部所屬的流域水行政管理機構(gòu)，為水利部的派出機構(gòu)，代表水利部行使所在流域的水行政主管職能。第二類是國家環(huán)境保護(hù)總局和水利部共同管理的流域水資源保護(hù)機構(gòu)，管理范圍與上述水利部直屬流域機構(gòu)相同。由于中國流域水資源問題的復(fù)雜性以及管理體制的約束，流域水資源管理還存在諸多問題，尚不能完全滿足流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源管理的需求。11“多龍管水”的格局仍未根本改變中國現(xiàn)行水管理體制仍然沒有根本改變“多龍治水”、“群龍無首”的局面，目前水資源分地區(qū)、分部門的管理體制中，由于權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互關(guān)系職責(zé)不清，流域水資源統(tǒng)一管理的有機整體被人為分割，形成部門分割、城鄉(xiāng)分割、地表水與地下水分割、地區(qū)間分割。導(dǎo)致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存。地表水與地下水的統(tǒng)一管理體制仍未理順；管水、供水、用水、排水管理體制很不協(xié)調(diào)；水污染的防治、水資源的保護(hù)、水土保持以及防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水、水量和水質(zhì)的管理體制沒有有機結(jié)合起來等等，水利、建設(shè)、國土資源、環(huán)保、市政、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門均與水有關(guān)，各部門往往只從局部利益出發(fā)考慮問題，難以對水資源實施統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置、合理利用。嚴(yán)重違背了水資源循環(huán)規(guī)律，難以按照價值規(guī)律，建立統(tǒng)一完整的水價格體系，造成競爭性開發(fā)、掠奪式利用、粗放型管理，使用水矛盾突出，水資源浪費、水污染嚴(yán)重，引發(fā)許多生態(tài)和環(huán)境問題。從而導(dǎo)致效益低下、惡性循環(huán)，這種現(xiàn)行的管理體制和機制，不利于江河防洪的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮；不利于水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌解決缺水問題；不利于地表水、地下水統(tǒng)一調(diào)蓄，加劇了地下水的過量開發(fā)；不利于解決城市缺水問題；不利于統(tǒng)籌解決水污染問題；不利于水資源的綜合效益發(fā)揮和可持續(xù)利用；更不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。12現(xiàn)行流域管理仍存在諸多弊端現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)職能單一，管理政策法規(guī)不健全，管理手段不完善，管理體制不順、缺乏履行職能所必須的自主管理權(quán)、經(jīng)濟實力、制約手段和流域水資源統(tǒng)一管理、有效監(jiān)測的機制，以及充分的信息溝通渠道，使流域管理機構(gòu)的地位虛化；流域管理與區(qū)域管理、行業(yè)管理與統(tǒng)一管理的關(guān)系沒有理順，職責(zé)權(quán)限交叉不清，互相牽制，矛盾重重。流域水行政管理機構(gòu)和水資源保護(hù)機構(gòu)的并存，水資源的量與質(zhì)兩個方面的管理被人為地分割；流域內(nèi)大型供水及引水工程分屬不同地區(qū)和部門管理，尚未形成流域統(tǒng)一管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，利益相關(guān)方參與不足，用水戶之間缺乏橫向聯(lián)系，沒有形成權(quán)威的流域協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事的機制，公眾權(quán)益得不到保障。目前流域水資源競相開發(fā)、分散管理的問題較為嚴(yán)重，流域機構(gòu)缺乏強有力的約束機制和管理手段，難以對流域水資源的開發(fā)利用實行有效的監(jiān)督管理，不能對全流域水資源實施全方位的統(tǒng)一管理，也沒有將水資源的管理納入到流域經(jīng)濟社會的發(fā)展之中。2流域綜合管理的基本內(nèi)涵及主要目標(biāo)流域綜合管理包括流域環(huán)境管理、資源管理、生態(tài)管理以及流域經(jīng)濟和社會活動管理等一切涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，它是以流域為基本單元，把流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、自然資源和社會經(jīng)濟視為相互作用、相互依存和相互制約的統(tǒng)一完整的生態(tài)社會經(jīng)濟系統(tǒng)，以水資源管理為核心，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主導(dǎo)，以維持江河健康生命為總目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)流域的各項管理工作，采取行政、法律、經(jīng)濟、科技、宣傳教育等綜合手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、環(huán)境和生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水等各方面的關(guān)系，使流域的社會經(jīng)濟發(fā)展與水資源環(huán)境的承載能力相適應(yīng)，以供定需，以水定發(fā)展，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，全面建設(shè)節(jié)約型社會，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，認(rèn)真制定并嚴(yán)格執(zhí)行流域長遠(yuǎn)規(guī)劃，實行統(tǒng)一管理、依法管理、科學(xué)管理，規(guī)范人類各項活動，綜合開發(fā)、利用和保護(hù)水、土、生物等資源，充分發(fā)揮流域的各項功能，最大限度地適應(yīng)自然經(jīng)濟規(guī)律，力爭流域綜合效益的最大化，維持江河健康生命，使人與自然和諧共處，實現(xiàn)流域社會經(jīng)濟和環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，確保流域防洪安全、水資源安全，生態(tài)環(huán)境安全、飲水安全、糧食安全。3強化流域綜合管理的主要對策31建立新型的流域綜合管理體制體制是制度的基礎(chǔ)和重要決定因素，而機制則是通過制度來設(shè)立與規(guī)范的，集中反映體制的功能并受體制的制約。只有立足于體制的變革才是治本之法。事實證明，目前的流域管理體制已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社會經(jīng)濟形勢發(fā)展的需求。所有這些都需從體制上進(jìn)行變革與創(chuàng)新，才能解決流域管理中存在的深層次問題。本世紀(jì)初以來，國際水資源管理體制上出現(xiàn)了三種主要的流域管理形式，即流域管理局、流域協(xié)調(diào)委員會和綜合流域機構(gòu)。其中流域管理局是屬于政府的一個機構(gòu)，直接對中央政府負(fù)責(zé)，法律授予其高度的自治權(quán)，對經(jīng)濟和社會的發(fā)展具有廣泛的權(quán)力，其任務(wù)大大超出水資源管理的范圍。流域協(xié)調(diào)委員會是河流流經(jīng)的地區(qū)政府和有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)組織，主要負(fù)責(zé)流域水資源的綜合協(xié)調(diào)和規(guī)劃。綜合流域機構(gòu)是目前世界上較為流行的一種模式，其職權(quán)既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調(diào)委員會那樣單一，它具有廣泛的水管理職責(zé)和控制水污染的職權(quán)。中國的流域綜合管理必須依據(jù)本國的國情和流域的具體特點，既要健全流域統(tǒng)一管理的機制，又要解決好流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系，中央統(tǒng)管部門、分管部門、協(xié)同管理部門和各級地方管理的關(guān)系，使集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，各方責(zé)、權(quán)、利明確，經(jīng)濟、行政、法律、科技等多種手段并舉，形成中央政府各部門、流域各省市區(qū)政府和其他有關(guān)方面共同參與的流域管理機構(gòu)，從體制上保障流域綜合管理的實施，充分發(fā)揮流域管理機構(gòu)科學(xué)規(guī)劃決策、有效配置調(diào)節(jié)和有力控制監(jiān)督的作用。構(gòu)建流域綜合管理體制應(yīng)遵循統(tǒng)一管理、權(quán)威高效、協(xié)調(diào)和諧、公眾參與及民主決策、準(zhǔn)市場運作、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，可持續(xù)發(fā)展等基本原則。在借鑒世界先進(jìn)水管