水利工程論文-加強水法制建設(shè) 實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理.doc

水利工程論文-加強水法制建設(shè)實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理摘要：21世紀(jì)被稱之為水的世紀(jì)，21世紀(jì)水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。因為隨著人口增長和經(jīng)濟社會的發(fā)展，水資源短缺己成為世界關(guān)注的熱點。俗話說“水能載舟，亦能覆舟”，“有水一片綠，無水一片黃”，有些地區(qū)水多，有些地區(qū)水少，甚至連飲用水都十分困難。在缺水地區(qū)大都是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，甚至是不具備生存環(huán)境的干旱荒漠化地區(qū)。關(guān)鍵詞：水法制水資源統(tǒng)一管理21世紀(jì)被稱之為水的世紀(jì)，21世紀(jì)水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。因為隨著人口增長和經(jīng)濟社會的發(fā)展，水資源短缺己成為世界關(guān)注的熱點。俗話說“水能載舟，亦能覆舟”，“有水一片綠，無水一片黃”，有些地區(qū)水多，有些地區(qū)水少，甚至連飲用水都十分困難。在缺水地區(qū)大都是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，甚至是不具備生存環(huán)境的干旱荒漠化地區(qū)。因此，生態(tài)與環(huán)境的核心還是水的問題。有人把水叫做全球性的環(huán)境問題，其意義就在于此。在大多數(shù)國家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，世界各國都認(rèn)為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因為水是人類生命的源泉，社會賴以生存與發(fā)展的“基礎(chǔ)和命脈”。因此，水資源的管理就成為國家行政改革的重點，但這項改革是一件令人頭痛的工作，也是一項難度很大的工作，但又是必須加強的工作。1992年在都柏林召開的國際水和環(huán)境會議，關(guān)于水和可持續(xù)發(fā)展的都柏林宣言的指導(dǎo)原則認(rèn)為：水資源的有效管理要求有一種將社會和經(jīng)濟發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)聯(lián)系起來的整體方法。有效管理與整個流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯(lián)系。對解決水沖突明確指出：水資源規(guī)劃和管理最合適的地理實體是流域，包括地面水和地下水。.因此，頭等大事是準(zhǔn)備和實施綜合管理計劃。國內(nèi)外的實踐表明：實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用必須依靠科學(xué)的管理體制，但長期以來，我們沒有從戰(zhàn)略的的高度來認(rèn)識水資源的短缺及其管理體制問題。由于水資源沒有完全立法，水行政又沒有實行統(tǒng)一綜合管理，這是導(dǎo)致權(quán)屬管理體制不順的根本原因。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，它涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水運、交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境以及人民的健康水平等各類產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域；水資源的開發(fā)利用涉及到防洪、排澇、灌溉、水電、供水、水運等各項目標(biāo)和任務(wù)。從機構(gòu)的變革來看，就水利和水電而言，1958年水利和水電合并組成水電部，1978年又分開，1982年又合并，1988年又分開。這種體制上的反反復(fù)復(fù)就是最好的佐證。20世紀(jì)70年代初期，我國北方省市區(qū)大面積連續(xù)干旱，從大連到廈門沿海城市淡水資源短缺告急，后期京津出現(xiàn)用水危機，為此，早在1978年就醞釀起草水法事宜。80年代初期，為了協(xié)調(diào)規(guī)范水事行為，國務(wù)院曾研究過成立國家水資源委員會，隨后，1984年11月國務(wù)院批準(zhǔn)成立了由水電部部長任組長與有關(guān)部委共同組成了全國水資源協(xié)調(diào)小組，辦事機構(gòu)設(shè)在水電部。1988年在國務(wù)院機構(gòu)體制改革時，在原有全國水資源協(xié)調(diào)小組基礎(chǔ)上與全國水土保持協(xié)調(diào)小組合并又成立了由國務(wù)院主管副總理任組長，11個有關(guān)部委組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審核流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)和處理水資源綜合利用和省際間的水事矛盾，審核和協(xié)調(diào)全國水土保持工作的方針政策和防治問題。但水資源在地區(qū)、部門管理上矛盾，不僅依然存在，而且由于管理體制不順，反而人為加劇了水資源的短缺。到1988年在長期調(diào)研、協(xié)調(diào)、論證的基礎(chǔ)上，才將歷時10年經(jīng)過60余次重要修改的水法，經(jīng)國務(wù)院核準(zhǔn)呈報全國人大常委會審議。1998年1月21日經(jīng)全國人大六屆全國人大常委會審議通過，并于同年7月1日才正式頒布實施了我國第一部水法，這部法規(guī)的實施，標(biāo)志著我國水利事業(yè)開始走上了法制建設(shè)的軌道，這對依法治水、依法管水，從法制上保障水利事業(yè)的發(fā)展，保障經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但在水法第九條中規(guī)定：“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門的管理相結(jié)合的制度?！彪m然條文中明確規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作，但由于分級、分部門的管理導(dǎo)致了權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互關(guān)系職責(zé)仍然不清；地表水與地下水、供水、用水與排水(包括排污)，水污染的防治與水資源的保護(hù)等管理體制很不協(xié)調(diào)。尤其是對流域管理沒有明確規(guī)定。事實上，凡是大型綜合利用的水庫，擔(dān)負(fù)著防洪、發(fā)電、灌溉、供水、水運等多目標(biāo)的任務(wù)，但往往大壩及其建筑物由水利部門管，水電站由電力部門管，船閘再由交通部門管。城市供水、節(jié)約用水由建設(shè)部門管理，淡水養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部門管理，工業(yè)用水由經(jīng)濟部門管理等等。由于1988年頒布的水法沒有完全從體制上解決水資源統(tǒng)一管理，因此，水資源的統(tǒng)一管理的有機整體被人為分割，導(dǎo)致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存。當(dāng)時部門之間的開發(fā)利用方針和目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額體系和統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面也各自為政，因此，雖有協(xié)調(diào)小組，對水資源統(tǒng)一管理仍然難以實施。幾十年的實踐證明，一龍治水，多龍管水，或多龍治水，多龍管水的體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。這種體制必然導(dǎo)致地表水與地下水、供水與排水、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理，政出多門，分而管之。造成水資源不合理的開發(fā)、不合理的配置、低效利用和人為浪費。因此，現(xiàn)行水資源的管理體制己經(jīng)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，體制已經(jīng)成為解決水資源短缺的一大障礙，成為水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展嚴(yán)重制約因素。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進(jìn)步，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，水旱災(zāi)害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災(zāi)害中干旱缺水與水污染問題越來越嚴(yán)重，對國民經(jīng)濟和人民的生命財產(chǎn)造成了巨大損失，對人類的生存與發(fā)展，對人民的生活質(zhì)量和健康水平已構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。由于缺水程度越來越嚴(yán)重，缺水范圍越來越大，水危機越來越向我們逼近。因此，現(xiàn)行的水法已不能適應(yīng)新形勢下水利發(fā)展的需要。特別是現(xiàn)行水法中規(guī)定的水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制，這種體制的弊端是導(dǎo)致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質(zhì)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理，政出多門，分而管之。這種體制既不利于水資源合理配置，又不利于高效利用和有效保護(hù)，更不利于水資源的綜合治理、綜合開發(fā)，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，以及環(huán)境的改善，直接影響提高人民的生活質(zhì)量和健康。因此，加強水法制建設(shè)，已成為當(dāng)務(wù)之急。目前全社會對水資源戰(zhàn)略地位的認(rèn)識，對水資源的優(yōu)化配置、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的意識、水的商品意識、節(jié)約用水等意識仍然比較薄弱。水利雖已列為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展首位的基礎(chǔ)設(shè)施。1998年國家機構(gòu)改革時，對水資源統(tǒng)一管理曾做了重大調(diào)整，國務(wù)院批準(zhǔn)水利部的“三定”方案，由水利部統(tǒng)一管理水資源(含空中水、地表水、地下水)，但沒有從法律上確立下來。由于長期以來，無論是思想認(rèn)識上、還是經(jīng)濟體制上，水利只作為農(nóng)業(yè)的一個重要方面，一直沒有作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對待，因此，實踐當(dāng)中仍然沒有完全理順?biāo)Y源的統(tǒng)一管理體制。21世紀(jì)是我國進(jìn)入資源型水利發(fā)展的新時代，水資源管理體制再不解決，根本談不上水資源的綜合開發(fā)、優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)問題，更難以解決我國北方地區(qū)的水危機問題。就全國而言，北方屬于資源型缺水，南方屬于水質(zhì)型缺水，大家己取得共識，但體制型缺水尚未引起人們的高度重視和關(guān)注。2000年在黨中央、國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，我國黃河、黑河、塔里木河跨省區(qū)的分水和引黃濟津跨流域調(diào)水取得了成功，特別是大旱之年，跨省區(qū)分水方案笫一次能夠得到落實；黃河全年沒有斷流，圓滿完成向天津應(yīng)急調(diào)水4億立方米的任務(wù)?！叭印狈炙驼{(diào)水的成功不僅標(biāo)志著中國水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度已進(jìn)入了一個新的歷史階段，而且“三河”成功的實踐表明，在團結(jié)治水與水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度上，尤其是在水資源管理體制上取得了新的突破，樹立了成功的范例。進(jìn)入21世紀(jì)，黨中央、國務(wù)院強調(diào)指出，要積極推進(jìn)依法治國，加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)社會主義法制國家。因此，伴隨著我國法制建設(shè)的加強，加強水法制建設(shè)，實施水資源的統(tǒng)一管理，這是形勢的發(fā)展，客觀的需要，勢在必行。從世界各國水法來看，大多數(shù)國家水法的核心都是從流域整體考慮，建立以流域為單元的水資源管理機構(gòu)。因為流域是以水文地理所形成的一個整體，每一個流域都涉及到省區(qū)間、上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理才能體現(xiàn)新時期黨中央、國務(wù)院提出的治水思路和制定的水利建設(shè)方針和政策，才能體現(xiàn)江河治理與水資源的統(tǒng)一性和綜合性。只有從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的高度，從深化體制改革、理順生產(chǎn)關(guān)系的高度來調(diào)整舊的經(jīng)濟體制，機構(gòu)的職能和管理體制才能體現(xiàn)國家政策的走向。因此，建議在修訂水法時，應(yīng)當(dāng)突出流域管理。目前中國的流域機構(gòu)是水利部的派出機構(gòu)，過去雖然賦予了水行政主管部門的部分職責(zé)，但并未授予水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督職責(zé)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際上的水管理的模式，并結(jié)合中國的國情、水情制定適合中國國情的新的水資源統(tǒng)一管理體制。但考慮到我國現(xiàn)行的行政區(qū)域仍然是各級政府的主體，行使著國家賦予的全部職責(zé)。因此，對防洪、供水、用水、排水、節(jié)水、污水治理和回用、水環(huán)境治理等等，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，我認(rèn)為是比較符合中國目前實際的?？傊?，實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理，任何一種管理方式都必須服從六個有利，即：有利于資源的綜合開發(fā)和優(yōu)化配置，有利于資源的高效利用和有效保護(hù)，有利于可持續(xù)利用，有利于生產(chǎn)力發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，有利于提高人民的生活質(zhì)量和健康水平，有利于國泰民安。加強水資源的統(tǒng)一管理，必須建立健全有關(guān)的配套法規(guī)和政策，例如流域管理法規(guī)、取水許可制度、水價政策、廢污水排放和用水審計監(jiān)督、獎懲機制等等，都必須運用市場經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟杠桿運作。因此，目前水法正在進(jìn)